CONCEPTO 000225 DE 2025

(febrero 13)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

<Publicado en la página web de la DIAN: 30 de mayo de 2025>

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN

Unidad Informática de Doctrina

Área del Derecho	Tributario
Banco de Datos	Otras Disposiciones

Extracto

1. En desarrollo de lo previsto en el numeral 5 del artículo 55 del Decreto 1742 de 2020, a continuación, la Dirección de Gestión Jurídica (DGJ) brinda asesoría sobre las siguientes preguntas formuladas por la Dirección de Gestión de Fiscalización (DGF) en el radicado de la referencia: 1.1. “¿Debe proferirse un acto administrativo de parte de las áreas de los subprocesos de fiscalización y liquidación, devoluciones y cobranzas o servicio al ciudadano frente a una declaración sin efecto legal, para tenerse como no válida y así reflejarse en los sistemas informáticos electrónicos de la DIAN?

1.2. ¿Qué subproceso debe pronunciarse y de qué forma frente a una petición independiente de cualquier otro proceso administrativo en donde se solicita dar [sic] afectar el estado de una declaración en los sistemas informativos de la entidad porque argumenta que dicha declaración no tiene efecto legal?”

2. Para abordar las preguntas, la consulta plantea seis (6) supuestos relacionados con declaraciones que no producen efectos. Así, esta Dirección analizará dichos supuestos para atender la primera pregunta (numeral 1.1.).

3. La ineficacia de las declaraciones tributarias puede tener dos manifestaciones, a saber:

3.1. Las declaraciones que se tienen por no presentadas y

3.2. Las declaraciones que no surten efecto legal alguno.

4. La diferencia entre unas y otras radica en que, en las primeras, es decir, las que se tienen por no presentadas requieren de un acto administrativo que así lo declare. Por su parte, las segundas, es decir, las que no surten efecto legal alguno, no requieren de un acto administrativo que así lo declare. Así, en el segundo caso, la ineficacia opera por ministerio de la ley.

5. Ahora bien, para determinar el fenómeno de ineficacia que se presenta, es preciso revisar la ley pues, al tratarse de una consecuencia adversa que entraña una sanción, esta debe estar tipificada legalmente, de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política.

6. Así las cosas, son declaraciones ineficaces que no surten efecto legal alguno, porque así lo indica la ley, (i) las declaraciones de IVA de responsables no residentes sin pago total de acuerdo con el inciso 2 del parágrafo 2 del artículo 437 del ET^[1]; y (ii) las declaraciones de retención en la fuente sin pago total -por regla general-^[2] de acuerdo con el artículo 580-1 del E.T. Respecto de estos dos supuestos la ley, además, previó expresamente que no se requiere acto administrativo que declaré tal ineficacia. Ahora bien, es importante mencionar que las declaraciones de que trata el artículo 580-1 del E.T. tienen una doble connotación porque, aun cuando están afectadas por la ineficacia, son susceptibles de ser utilizadas como títulos que prestan mérito ejecutivo^[3].

7. En esta misma línea, en el Oficio No. 911122 del 10/08/2022 la Subdirección de Normativa y Doctrina sostuvo en la respuesta a la pregunta No. 1 que estas declaraciones son ineficaces sin que sea necesario un acto administrativo que así lo declare. Es importante notar que estos fenómenos de ineficacia tienen como común denominador la presentación de una declaración sin el pago total estando en la obligación legal de presentarlas y pagarlas.

8. En vista de que las declaraciones son ineficaces, el contribuyente queda en situación de omisión en su deber de presentar la declaración correspondiente. De ahí que, en la repuesta a las preguntas 2 y 3 del Oficio No. 911122 del 10/08/2022, se haya hecho referencia al procedimiento dispuesto para omisos.

9. Ahora bien, existen otros supuestos de ineficacia de las declaraciones que no necesariamente están asociados a la presentación de la declaración sin pago total. Esto sucede, por ejemplo, en el caso de las declaraciones presentadas por los no obligados a declarar de conformidad con el artículo 594-2 del E.T.^[4], en el cual la ley también fue expresa en consagrar la consecuencia de la ineficacia, aunque guardó silencio en relación con la necesidad de acto administrativo que declare tal ineficacia.

10. Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que incluso en los casos en los que el legislador no acompaña la expresión “no produce efecto legal alguno” seguido de la fórmula “sin necesidad de acto administrativo que así lo declare”, el fenómeno de la ineficacia opera por mandato de la ley (ipso iure)^[5].

11. Así las cosas, en el evento de la ineficacia del artículo 594-2 del E.T. tampoco se requiere acto administrativo que así lo declare y no hay lugar a seguir el procedimiento de omisos pues no hay omisión cuando no se tiene la obligación de declarar. En consecuencia, las respuestas a las preguntas No. 2 y 3 sobre el artículo 594-2 del ET del Oficio No. 911122 del 10/08/2022 no son aplicables a este tipo de declaraciones ineficaces.

12. Adicionalmente, la consulta pone de presente los siguientes supuestos^[6]: (i) declaraciones de corrección presentadas por fuera de los términos legales, (ii) declaraciones de corrección provocadas sin el lleno de requisitos, y (iii) declaraciones que se presentan posterior a la liquidación oficial de aforo; respecto de los cuales la ley no prevé como consecuencia la figura de ineficacia.

13. Es importante anotar que estos supuestos han sido analizados por la jurisprudencia^[7] respecto de su validez, la cual está condicionada a que las declaraciones presentadas observen los plazos legales (3 años según el art. 588 del E.T. o 1 año según el art. 589 del E.T.), las oportunidades procesales (antes de la liquidación oficial de aforo según los arts. 715 y ss. Del E.T.) o los requisitos que exija la ley (incluir los mayores valores aceptados según los arts. 709 y 713 del E.T.).

14. Sin embargo, cuando el Consejo de Estado utiliza -en algunos apartes- expresiones como “no genera efecto legal alguno” no está haciendo referencia a la ineficacia de origen legal sino a la ineficacia en términos prácticos. Tanto así que el Consejo de Estado, a lo largo de sus pronunciamientos, utiliza otras expresiones para denotar el mismo efecto práctico.

15. Este entendimiento se refuerza con la Sentencia del 3 de noviembre de 2022^[8], en la cual el Consejo de Estado declaró nulo el aparte del parágrafo 2 del art. 1.6.1.6.3 del Decreto Único Reglamentario 1625 de 2016^[9] que consagraba la ineficacia respecto de las declaraciones de IVA que se hubieren presentado en periodos diferentes a los establecidos por la ley pues, a juicio de la Sala, la reglamentación excedió la disposición legal reglamentada al disponer la ineficacia como consecuencia jurídica. Veamos:

“La ineficacia de las declaraciones establecida en la norma acusada no es un aspecto que se limite a la administración y recaudo del tributo, pues tiene un indudable efecto sancionatorio, como quiera que implica presentar una nueva declaración incluyendo la sanción por extemporaneidad o, en caso que no lo haga, que la entidad pueda imponer la sanción por no declarar, previstas en los artículos 641 y 643 del Estatuto Tributario. En ese orden de ideas, el aparte demandado compromete el derecho fundamental al debido proceso porque nadie puede ser sancionado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa. Este es un asunto de reserva legal que no puede ser regulado por la administración, ya que es competencia exclusiva del legislador establecer la descripción de las conductas sancionables, así como la manera de castigar las infracciones.”

16. Teniendo en cuenta lo expuesto, frente a la pregunta 1.1. se responde lo siguiente:

16.1. La ineficacia es una consecuencia adversa que, al entrañar una sanción, debe estar tipificada en la ley (Ver: Parágrafo 2 inciso 3 del Art. 437, Art. 580-1 y Art. 594-2 del E.T.).

16.2. La ineficacia de una declaración que no produce efecto legal opera por mandato legal (ipso iure) y, por ende, no requiere de acto administrativo alguno que así lo declare.

16.3. La ineficacia de una declaración no podrá presumirse o aplicarse “por asimilación” a supuestos que no están previstos expresamente por la ley. En consecuencia, en todos los demás casos^[10], se requiere de un acto administrativo que declare la ineficacia.

17. Por otro lado, para atender la pregunta 1.2. se exponen las siguientes consideraciones:

17.1. Respecto de las declaraciones que no requieren acto administrativo que declare la ineficacia es importante distinguir entre las del artículo 580-1 del E.T. y las demás. Veamos:

17.1.1. Frente a las declaraciones de que trata el artículo 580-1 del E.T., estas no deben ser eliminadas del sistema ya que son un título válido para ejercer la acción de cobro. En ese sentido, la Dirección de Gestión de Impuestos (DGI) deberá verificar su pago para adelantar el proceso de cobro coactivo^[11]. Sin perjuicio de esta acción, la Dirección de Gestión de Fiscalización (DGF) podrá adelantar las actividades que considere necesarias en desarrollo de lo previsto en el artículo 684 del Estatuto Tributario. En ese orden de ideas, cuando el contribuyente presente una declaración con posterioridad, debidamente pagada, esta será la declaración válida y activa.

17.1.2. Frente a las declaraciones de que trata el parágrafo 2 del artículo 437 del E.T., la DGI debe verificar si tal declaración fue pagada en su totalidad de manera oportuna. De no ser así, la DGI debe ajustar la cuenta corriente para reflejar la ineficacia^[12]. Este caso difiere del mencionado en el numeral 17.1.1. anterior pues la ley no le dio a estas declaraciones ineficaces la doble connotación (declaración ineficaz pero que presta mérito ejecutivo) que si le dio a las mencionadas en el artículo 580-1 del Estatuto Tributario.

17.1.3. Frente a las declaraciones de que trata el artículo 594-2 del E.T., estas deberán ser objeto de revisión por parte de la DGF para determinar si existía la obligación de declarar, bien sea de maneara obligatoria o voluntaria^[13], o si no existía dicha obligación. Si se encuentra que la obligación de declarar no existía, la DGF debe informar de esta situación a la DGI para que ajuste la cuenta corriente del contribuyente.

17.1.4. Para finalizar, vale la pena precisar que el hecho de que no se requiera acto administrativo para reconocer la ineficacia de una declaración, no es óbice para que el área correspondiente -según lo explicado previamente- genere un insumo (no tiene tarifa legal pues la ley no se ocupa de ese nivel de detalle) conducente, pertinente, y útil que permita realizar el ajuste solicitado. 17.2. Frente a las declaraciones que para ser ineficaces requieren de un acto administrativo declarativo, se considera lo siguiente:

17.2.1. <Ver Notas de Vigencia> La competencia para expedir el acto administrativo está en cabeza de la DGF en desarrollo de lo previsto en el artículo 684 del E.T.

17.2.2. <Ver Notas de Vigencia> La expedición del acto administrativo puede ser de oficio o a petición de parte.

17.2.3. <Ver Notas de Vigencia> El acto administrativo que declare la ineficacia de las declaraciones debe cumplir con los requisitos del E.T., siendo especialmente relevante la forma de notificación y el recurso de reconsideración^[14] de acuerdo con el artículo 720 del E.T. y la Ley 1437 de 2011.

17.2.4. <Ver Notas de Vigencia> Una vez esté en firme el acto administrativo que declara la ineficacia de la declaración, la DGF debe informar de esta situación a la DGI para que afecte la cuenta corriente del contribuyente.

17.2.5. <Numeral adicionado por el Concepto 12126 [1687] de 9 de septiembre de 2025. El nuevo texto es el siguiente:> Veamos los siguientes ejemplos:

a. En el caso de una solicitud de devolución y/o compensación que tiene como base una declaración corregida por fuera de los términos previstos en el artículo 589 del E.T. En este caso, el área competente para pronunciarse sobre la validez de la declaración de corrección es la de devoluciones y el recurso procedente es el de reconsideración de acuerdo con el artículo 720 del E.T. Es decir, el área de devoluciones deberá valorar la oportunidad de la declaración cuya validez se cuestiona con base en los sistemas de la DIAN y las normas correspondientes.

b. En el caso de una corrección provocada que no cumple con los requisitos legales o de oportunidad, el área encargada de conocer de las mismas es fiscalización o jurídica, según el estado del procedimiento. Contra la decisión de la administración procederá el recurso de reconsideración en el caso de que quien primero decida sea el área de fiscalización o no procederá recurso alguno cuando quien se pronuncie sea el área jurídica.

c. En el caso de un proceso de cobro que inició con una declaración que el contribuyente corrigió por fuera de término legal establecido en el artículo 588 del E.T. la competencia está en el área de cobranzas. Supóngase que la declaración inicial se presentó con un valor a pagar por $1000. 2 años después la administración inicia el proceso de cobro con base en dicha declaración y el contribuyente la corrige disminuyendo el saldo a pagar a $0. En este caso, la administración debe continuar el proceso de cobro sobre la declaración inicial, y solo en caso de que el contribuyente excepcione la inexistencia del título ejecutivo; es decir, pretenda restar validez a la declaración inicial y dársela a la declaración de corrección, la administración debe, en el mismo acto, pronunciarse sobre la validez de la declaración corregida y sobre las excepciones propuestas.
Contra la resolución que resuelve las excepciones al mandamiento de procede el recurso de reposición.

En los anteriores términos, se brinda la asesoría requerida.

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. “ARTICULO 437. LOS COMERCIANTES Y QUIENES REALICEN ACTOS SIMILARES A LOS DE ELLOS Y LOS IMPORTADORES SON SUJETOS PASIVOS. Son responsables del impuesto: (...)

PARÁGRAFO 2o. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales establecerá mediante resolución el procedimiento mediante el cual los prestadores de servicios desde el exterior cumplirán con sus obligaciones, entre ellas la de declarar y pagar, en su calidad de responsables cuando los servicios prestados se encuentren gravados.

La obligación aquí prevista solamente se hará exigible a partir del 1o de julio de 2018, salvo en aquellos casos previstos en el numeral 3 del artículo 437-2 de este estatuto.

Estas declaraciones podrán presentarse mediante un formulario, que permitirá liquidar la obligación tributaria en dólares convertida a pesos colombianos a la Tasa de Cambio Representativa de Mercado (TRM) del día de la declaración y pago. Las declaraciones presentadas sin pago total no producirán efecto, sin necesidad de acto administrativo que así lo declare.” (subraya fuera del texto original).”

2. “ARTÍCULO 580-1. INEFICACIA DE LAS DECLARACIONES DE RETENCIÓN EN LA FUENTE PRESENTADAS SIN PAGO TOTAL. Las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago total no producirán efecto legal alguno, sin necesidad de acto administrativo que así lo declare. (...)" (subraya fuera del texto original).”

3. Ver: Inc. 5, Art. 580-1, E.T.: “En todo caso, mientras el contribuyente no presente nuevamente la declaración de retención en la fuente con el pago respectivo, la declaración inicialmente presentada se entiende como documento que reconoce una obligación clara, expresa y exigible que podrá ser utilizado por la Administración Tributaria en los procesos de cobro coactivo, aún cuando en el sistema la declaración tenga una marca de ineficaz para el agente retenedor bajo los presupuestos establecidos en este artículo.”

4. “ARTICULO 594-2. DECLARACIONES TRIBUTARIAS PRESENTADAS POR LOS NO OBLIGADOS. Las declaraciones tributarias presentadas por los no obligados a declarar no producirán efecto legal alguno.”

5. “(...) puede ocurrir que las liquidaciones privadas y sus correcciones no surtan efectos jurídicos por dos circunstancias: porque no fueron debidamente presentadas [casos del artículo 580 del E.T.] o porque fueron presentadas por los no obligados a declarar [artículo 594-2 del E.T]. (...)

“De otra parte, en aquellos casos a que alude el artículo 594-2 del E.T., esto es, cuando se trata de declaraciones presentadas por no obligados a declarar, la Sala ha dicho que como esa norma dispuso que las declaraciones así presentadas no producen efecto legal alguno, esa circunstancia ocurre ope legis, es decir, por mandato de la ley, sin que se requiera de acto administrativo que así lo declare, pues solamente basta que se cumpla el presupuesto establecido en la norma, esto es, que la declaración se presente por un no obligado a declarar.' (...)”. (Subrayado fuera de texto). Ver: Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente 19518, del 8 de octubre de 2015, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

6. “iii) Las declaraciones tributarias de corrección que se presentan por fuera de los términos legales para su validez (Arts. 588 y 589 ET); iv) Las declaraciones de corrección provocadas presentadas sin el pago o acuerdo de pago o por fuera del término con ocasión del Requerimiento Especial o la Liquidación Oficial de Revisión (Art. 709 y 713 ET); v) Las declaraciones que se puedan presentar de manera posterior a la Liquidación Oficial de Aforo (Al respecto 715 ET, Sentencia 1837 del 2 de agosto de 2007 del Consejo de Estado),”

7. Consejo de Estado, 5 de mayo de 2016 (Rad. No. 20186); Consejo de Estado, 24 de octubre de 2019 (Rad. No. 23323); Consejo de Estado, 25 de septiembre de 2019 (Rad. No. 22947); Consejo de Estado, 1 de junio de 2023 (Rad. No. 27242); Consejo de Estado, 10 de marzo de 2022 (Rad. No. 24078); entre otras.

8. Consejo de Estado, Sección Cuarta. C.P. Milton Chaves García. Radicación: 11001-03-27-000-2020-00027-00 (25406) acumulados 11001-03-27-000-2020-00023-00 (25395), 11001-03-27-000-2021-00013-00 (25494) y 11001-03-27-0002021-00026-00 (25541).

9. Las declaraciones que se hubieren presentado en periodos diferentes a los establecidos por la ley no tienen efecto legal alguno; por lo tanto, los valores efectivamente pagados con dichas declaraciones podrán ser tomados como un abono al saldo a pagar en la declaración del impuesto sobre las ventas del periodo correspondiente.”;

10. Este fenómeno se presenta, entre otras, en aquellas declaraciones que la ley tiene por no presentadas o respecto de aquellas en las que el margen de acción del contribuyente está limitado por la ley.

11. Numerales 2, 8 y 9 del artículo 13 y artículo 20 del Decreto 1742 de 2020.

12. Numeral 11 del artículo 15 del Decreto 1742 de 2020.

13. Parágrafo del artículo 6 del Estatuto Tributario.

14. Num.6, artículo 57 y artículo 69 del Decreto 1742 de 2020.