CONCEPTO ADUANERO 4 DE 2004

(Febrero 10)

Diario Oficial No. 45.493, de 17 de marzo de 2004

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN -

Doctora

SONIA VICTORIA ROBLES MARUM

Administradora Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado

Aeropuerto El Dorado Módulo de carga 1

Bogotá, D. C.

Referencia: Consultas radicadas bajo los números 279 de 29/08/2003, 80687 de 25 09 2003 y 390 de 04 16 de 2003

De conformidad con el artículo 11 del Decreto 1265 de 1999 y el artículo 2o de la Resolución 5467 del 15 de julio de 2001, esta División es competente para absolver de manera general las consultas que se formulen sobre la interpretación y aplicación de las normas aduaneras y cambiarias de carácter nacional. En este sentido se emite el presente concepto:

Tema: Aduanas

Descriptores: Documento de Transporte

Características

Fuentes formales: Decreto 2685 de 1999, artículos 94, 96, 98.

Decreto 2628 de 2001, artículos 1o, 2o.

Resolución 4240 de 2000, artículos 61, 67, 68.

Resolución 7002 de 2001, artículos 17.

Problema jurídico 1:

¿Cuando los documentos de transporte amparen carga consolidada se acepta como identificación genérica de la mercancía la indicación de tal circunstancia?

Tesis jurídica:

Cuando los documentos de transporte amparen carga consolidada se aceptará como identificación genérica de la mercancía la indicación de tal circunstancia.

Interpretación jurídica:

Mediante concepto 023 del 29 de abril de 2003 esta Oficina se pronunció frente al tema que es objeto de consulta, manifestando en la tesis jurídica que la legislación aduanera no regula el contenido del documento de transporte de las mercancías objeto de importación; sin embargo, al exigir que las mercancías deben estar relacionadas en el manifiesto de carga y este a su vez debe contener, entre otros elementos, la identificación genérica de la mercancía, para efectos aduaneros para que un documento de transporte se entienda relacionado en el manifiesto de carga, la mercancía que dicho documento ampara debe ser la misma relacionada de manera genérica en el manifiesto de carga, y por supuesto corresponder con la físicamente presentada.

En este mismo orden de ideas señala el concepto citado que cuando se trate de documentos de transporte que amparen carga consolidada, bastará con que se indique esta circunstancia.

Ahora bien, la consultante manifiesta su inquietud respecto a la identificación genérica de la mercancía cuando el documento de transporte ampare carga consolidada, argumentando que la norma solo prevé la posibilidad de aceptar como identificación de la mercancía la manifestación de carga consolidada cuando se trate del manifiesto de carga.

Al respecto, es pertinente recordar el principio de interpretación sistemática de la ley contenido en el artículo 30 del Código Civil, según el cual el contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía.

Es precisamente por el principio de interpretación sistemática de la ley que esta Oficina señaló en el Concepto 023 de abril de 2003 que cuando se trate de documentos de transporte que amparen carga consolidada, bastará con que se indique esta circunstancia.

Esta conclusión, como ya se dijo, obedece al hecho de que la legislación aduanera no regula el contenido del documento de transporte de las mercancías objeto de importación, razón por la cual resulta procedente analizar el tema dentro de su contexto normativo, determinándose a título de corolario que para que un documento de transporte se entienda relacionado en el manifiesto de carga, la mercancía que dicho documento ampara debe ser la misma relacionada de manera genérica en el manifiesto de carga.

Siendo así las cosas, este despacho reitera lo mencionado en el concepto 023 del 29 de abril de 2003 respecto de la identificación genérica de la mercancía en aquellos documentos de transporte que amparen carga consolidada para lo cual se aceptará la indicación de carga consolidada.

Por otra parte, pregunta usted si los documentos hijos del correspondiente documento consolidador de carga deben cont ener una descripción genérica de las mercancías que dicen amparar o si basta con la indicación de carga consolidada.

Al respecto resulta, además de lógico, evidente dentro del marco normativo aduanero que estos documentos hijos no contienen carga consolidada, y que justamente su agrupamiento es el que da lugar a la carga consolidada amparada por el documento consolidador; es por tal razón que estos documentos hijos deben contener la descripción genérica de la mercancía que amparan sin que sea dable aceptar para tal efecto manifestación de carga consolidada simplemente por la inexistencia de tal hecho.

En los anteriores términos se confirma el Concepto 023 de 2003.

Tema: Aduanas

Descriptores: Reconocimiento de mercancías

Fuentes formales: Decreto 2685 de 1999, artículos 94, 96, 98.

Decreto 2628 de 2001, artículos 1o, 2o.

Resolución 4240 de 2000, artículos 61, 67, 68.

Resolución 7002 de 2001, artículos 17.

Problema jurídico número 2:

¿Es procedente efectuar el reconocimiento de la carga respecto de una mercancía en cuyo manifiesto de carga está registrada como carga consolidada?

Tesis jurídica:

Sí es procedente efectuar el reconocimiento de la carga respecto de una mercancía en cuyo manifiesto de carga está registrada como carga consolidada.

Interpretación jurídica:

El artículo 73 de la Resolución 4240 de 2000, modificado por el artículo 1o de la Resolución 9842 de 2002, dispone que cuando el sistema informático aduanero determine el reconocimiento de la carga, se procederá a la práctica de la misma por parte del funcionario competente de la división de servicio al comercio exterior, o de la dependencia que haga sus veces, en los términos definidos en el artículo 1o del Decreto 2685 de 1999.

El Decreto 2685 de 1999, define en su artículo 1o el reconocimiento de la carga, como "la operación que puede realizar la autoridad aduanera, en los lugares de arribo de la mercancía, con la finalidad de verificar peso, número de bultos y estado de los mismos, sin que para ello sea procedente su apertura, sin perjuicio de la facultad de inspección de la aduana".

Señala además el artículo 73 de la citada resolución, que si como resultado del reconocimiento se encuentra carga no presentada, en los términos señalados en el artículo 232 del Decreto 2685 de 1999, procederá su aprehensión, de conformidad con lo previsto en el artículo 502 del mismo decreto, sin perjuicio de las sanciones establecidas para el transportador, si a ello hubiere lugar.

El artículo 232 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 22 del Decreto 1232 de 2001, citado por el artículo 73 de la Resolución 4240 de 2000, señala que se entenderá que la mercancía no ha sido presentada a la autoridad aduanera cuando:

"a) Su introducción se realice por lugar no habilitado del territorio aduanero nacional, salvo que se configure el arribo forzoso legítimo a que se refiere el artículo 1541 del Código de Comercio;

b) Carezca de documento físico de transporte;

c) Se encuentre amparada en documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga, o en los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen;

d) El transportador no entregue el manifiesto de carga o los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen a la autoridad aduanera, antes de que se inicie su descargue;

e) No sean informados en la forma y oportunidad previstas en el artículo 98 del presente decreto, los sobrantes en el número de bultos, o los excesos en el peso de la mercancía a granel, respecto de lo consignado en el manifiesto de carga o en los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen o,

f) Se encuentre en una zona primaria aduanera oculta en los medios de transporte, o no esté amparada con documentos de transporte con destino a otros puertos o aeropuertos".

Señala la norma en comento que en los eventos previstos en los literales b), c) y d) la mercancía se entenderá como no presentada, salvo que se haya realizado el informe de inconsistencias a que se refiere el artículo 98 del Decreto 2685 de 1999.

Es así como la normatividad vigente faculta de manera expresa a la autoridad aduanera para efectuar el reconocimiento físico de la carga en los términos del artículo 1o del Decreto 2685 de 1999, sin perjuicio de la facultad de inspección, es decir, sin perjuicio de la prerrogativa que tiene la autoridad aduanera de determinar la naturaleza, origen, estado, cantidad, valor, clasificación arancelaria, tributos aduaneros, régimen aduanero y tratamiento tributario aplicable a una mercancía.

La norma no hace excepción respecto a la procedencia del reconocimiento de la carga cuando se trate de mercancía en cuyo manifiesto de carga está registrada como carga consolidada, razón por la cual es procedente el mismo, siempre y cuando se haga "en los términos definidos en el artículo 1o del Decreto 2685 de 1999" y se atienda el informe de inconsistencias a que hace relación el artículo 232 del Decreto 2685 de 1999 en el caso de los literales b), c) y d) del mismo, para efectos de entenderse como presentada la mercancía.

Ahora bien, es pertinente precisar que el artículo 73 de la Resolución 4240 de 2000 faculta de manera excepcional al jefe de la División de Servicio al Comercio Exterior o quien haga sus veces, para ordenar el reconocimiento físico de la mercancía y efectuar la apertura de bultos y contenedores "cuando por razones de control, lo amerite", para cuya ejecución podrá contar con el apoyo de los funcionarios de la Dirección de Policía Fiscal y Aduanera.

Así las cosas, la facultad de reconocimiento de la carga se otorga por la normativa aduanera en los términos del artículo primero del Decreto 2685 de 1999, sin perjuicio de la facultad de inspección sobre la misma en los términos del mismo artículo y sin perjuicio del reconocimiento de la mercancía con apertura de bultos y contenedores cuando por razones de control así lo amerite.

Tema: Aduanas

Descriptores: Transportador - Responsabilidades.

Fuentes formales: Decreto 2685 de 1999, artículos 94, 96, 98.

Decreto 2628 de 2001, artículos 1o, 2o.

Resolución 4240 de 2000, artículos 61, 67, 68.

Resolución 7002 de 2001, artículos 17.

Problema jurídico número 3:

¿Quién es el responsable de informar las inconsistencias presentadas en la carga consolidada en el modo de transporte aéreo?

Tesis jurídica:

El responsable de informar las inconsistencias presentadas en la carga consolidada en el modo de transporte aéreo es el transportador.

Interpretación jurídica:

El artículo 96 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 2o del Decreto 2628 de 2001 dispuso que el manifiesto de carga y los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen, serán entregados por el transportador a la autoridad aduanera de la jurisdicción del lugar de arribo del medio de transporte, antes de que se inicie el descargue de la mercancía.

El referido artículo dispone en su tercer inciso, que en el modo de transpone aéreo, los documentos de transporte, los documentos consolidadores y los documentos hijos, serán entregados por el transportador a la autoridad aduanera dentro de las doce (12) horas siguientes a la entrega del manifiesto de carga.

Igualmente, dispone la norma citada que el transportador aéreo transmitirá electrónicamente la información contenida en el manifiesto de carga, en los documentos de transporte directamente expedidos por él, en los documentos consolidadores y en los documentos hijos, con anterioridad a la llegada del medio de transporte, o la incorporará en el sistema informático aduanero dentro de las doce (12) horas siguientes a la entrega física del manifiesto de carga.

A su turno, el artículo 98 del Decreto 2685 de 1999 modificado por el artículo 7o del Decreto 1198 de 2000 dispone que si una vez concluido el descargue, se detectan sobrantes o faltantes en el número de bultos, o exceso o defecto en el peso si se trata de mercancía a granel, respecto de lo consignado en el Manifiesto de Carga o en las adiciones, modificaciones o explicaciones, el transportador deberá informarlo por escrito a la autoridad aduanera del lugar de arribo, dentro de las tres (3) horas siguientes a la finalización del descargue, precisando las inconsistencias encontradas.

Señala el tercer inciso de la norma citada que cuando se trate de carga consolidada, el agente de carga internacional deberá informar por escrito a la autoridad aduanera sobre las inconsistencias que advierta respecto de lo consignado en los documentos hijos, dentro de las seis (6) horas siguientes a la finalización del descargue, precisando las inconsistencias encontradas.

Ahora bien, cabe recordar que el tercer inciso del artículo 98 del Decreto 2685 de 1999 citado en el párrafo anterior, fue modificado por el Decreto 1198 expedido el 29 de junio del año 2000, fecha en la cual no había sido introducida la modificación a los agentes de carga internacional efectuada por el artículo primero del Decreto 2628 de 2001, según el cual, el Agente de Carga Internacional es la Persona jurídica inscrita ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para actuar exclusivamente en el modo de transporte marítimo, y cuyo objeto social incluye, entre otras, las actividades de coordinar y organizar embarques, consolidar carga de exportación o desconsolidar carga de importación y emitir o recibir del exterior los documentos de transporte propios de su actividad.

Así las cosas, cuando el artículo 98 del Decreto 2685 de 1999 habla del agente de carga internacional, debe entenderse referido dentro del marco y en los términos establecidos pa ra el agente de carga internacional en el Decreto 2628 de 2001, es decir para el modo de transporte marítimo.

En consecuencia, y toda vez que la figura del agente de carga internacional no opera para efectos aduaneros en el modo de transporte aéreo, es forzoso determinar quien es el responsable de informar sobre las inconsistencias que se adviertan respecto de lo consignado en los documentos hijos cuando se trate de carga consolidada, en este modo de transporte.

Para estos efectos es necesario acudir al principio de interpretación sistemática de la ley, según el cual, el contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes.

Es así como encontramos en el texto del inciso tercero del artículo 96 del Decreto 2685 de 1999 modificado por el artículo 2o del Decreto 2628 de 2001 que para el modo de transpone aéreo, los documentos de transporte, los documentos consolidadores y los documentos hijos, serán entregados por el transportador a la autoridad aduanera dentro de las doce (12) horas siguientes a la entrega del manifiesto de carga.

En este mismo sentido, el séptimo inciso y el parágrafo de la norma citada disponen que en el modo de transporte marítimo el agente de carga internacional deberá entregar los documentos consolidadores, los documentos hijos y el manifiesto de carga consolidada y adicionalmente será responsable por la justificación de las inconsistencias a que se refiere el artículo 98 del Decreto 2685 de 1999.

De igual manera, debemos atender lo previsto en el parágrafo primero del artículo 67 de la Resolución 4240 de 2000 el cual dispone que cuando existan inconsistencias referidas a los documentos de transporte correspondientes a la carga consolidada, el agente de carga internacional deberá suministrarle al transportador la información y todas las pruebas necesarias para justificar las inconsistencias.

Siendo así las cosas y considerando que:

- La figura del agente de carga internacional solo está prevista en la n-ormatividad aduanera para el modo de transporte marítimo,

- El agente de carga internacional es el responsable de informar y justificar las inconsistencias ante la autoridad aduanera en el modo de transporte marítimo,

- La legislación aduanera no prevé la posibilidad para los Agentes de Carga Internacional de actuar en el modo de transporte aéreo ante las autoridades aduaneras.

- El transportador en el modo de transporte aéreo es quien ostenta las obligaciones ante la autoridad aduanera respecto de la carga que trae.

- La empresa que consolida y desconsolida carga está en la obligación de suministrarle al transportador toda la información y todas las pruebas necesarias para justificar las inconsistencias presentadas respecto a sus documentos consolidadores.

Es preciso concluir que el transportador en el modo de transporte aéreo es el responsable de informar a la autoridad aduanera, dentro de los términos establecidos por la normatividad, sobre las inconsistencias presentadas en la carga consolidada.

Pasando ahora a la inquietud expuesta sobre quién es el responsable ante la autoridad aduanera respecto del contenido de los documentos de transporte hijos para el caso de carga consolidada en el modo de transporte aéreo, este despacho efectúa las siguientes precisiones:

En primer lugar, debe reiterarse lo señalado en apartes anteriores frente a la figura del agente de carga internacional para efectos aduaneros, definida en el artículo primero del Decreto 2685 de 1999, modificado por el Decreto 2628 de 2001 como aquella persona jurídica inscrita ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para actuar exclusivamente en el modo de transporte marítimo, y cuyo objeto social incluye, entre otras, las actividades de coordinar y organizar embarques, consolidar carga de exportación o desconsolidar carga de importación y emitir o recibir del exterior los documentos de transporte propios de su actividad.

Lo anterior, como ya se manifestó no puede conducir a negar la existencia de estas personas jurídicas en el modo de transporte aéreo, toda vez que dentro del contexto del comercio internacional existen empresas debidamente constituidas dedicadas a coordinar y organizar embarques, consolidar carga de exportación o desconsolidar carga de importación que desarrollan su actividad conjuntamente con las empresas de transporte aéreo para efectos de la introducción o salida de mercancía consolidada del territorio aduanero nacional.

Estas empresas consolidadoras desarrollan una actividad que resulta obvia y es el diligenciamiento de los documentos de transporte hijos que entregan a su cliente como certificación del contrato de transporte y de recibo de la mercancía, la cual, naturalmente debe estar descrita en el mismo por simple principio comercial de salvaguarda a los intereses del cliente que se la entrega.

En desarrollo de su objeto social, las empresas consolidadoras de carga deben acudir a los servicios de las empresas de transporte de carga internacional, para lo cual les hacen entrega de la mercancía consolidada, de los documentos de transporte consolidadores y de los documentos hijos expedidos por ellas.

Cuando el modo de transporte es marítimo, estas empresas actúan directamente ante las autoridades aduaneras dando cumplimiento a las obligaciones relacionadas con la transmisión electrónica y entrega de los documentos de transporte consolidadores y sus documentos hijos, el informe de inconsistencias y la justificación de excesos o faltantes, debiendo responder de manera directa por el contenido de los documentos hijos.

Pero, cuando se trata del modo de transporte aéreo, es el transportador el responsable de la transmisión y entrega de los documentos de viaje, del informe de inconsistencias presentadas y de la justificación de los excesos o faltantes, incluida la carga consolidada, toda vez que por disposición de la normativa aduanera la figura del agente de carga internacional no opera ante las autoridades aduaneras en este modo de transporte.

Así las cosas, y toda vez que el transportador en el modo de transporte aéreo es quien recibe de la empresa consolidadora, además de la carga consolidada, el documento de transporte consolidador y los documentos hijos que la relacionan e identifican, es este quien asume la responsabilidad de su contenido ante las autoridades aduaneras por ser el interlocutor establecido por la normatividad para actuar ante las autoridades aduaneras en materia de transmisión y entrega de los documentos de viaje, informe de inconsistencias presentadas y justificación de los excesos o faltantes en la carga transportada.

Por esta razón, el transportador está obligado a efectuar todas las previsiones necesarias y a exigir de la empresa consolidadora la entrega de la información y soportes necesarios que le permitan dar cumplimiento a sus obligaciones como transportador en el modo de transporte aéreo ante las autoridades aduaneras.

Ahora bien, respecto a su pregunta sobre si el transportador en el modo de transporte aéreo está obligado a describir genéricamente la mercancía en el documento de transporte hijo cuando se trata de carga consolidada, es obvio que no, toda vez que como ya se dijo, el hecho de que para efectos aduaneros la figura d el agente de carga internacional solo se encuentre establecida para el modo de transporte marítimo, no puede conducir a pregonar la inexistencia de empresas dedicadas a coordinar y organizar embarques, consolidar carga de exportación o desconsolidar carga de importación que manejan su relación directamente con el transportador en el modo de transporte aéreo, quien a su vez es el interlocutor establecido en el caso de la carga consolidada para este modo de transporte ante las autoridades aduaneras presentando para el efecto los documentos expedidos por aquellas.

Por otra parte, inquiere usted sobre la aplicabilidad del régimen sancionatorio al transportador en el modo de transporte aéreo cuando se trate de mercancías consolidadas.

Al respecto se debe recordar lo contemplado en el artículo 29 de nuestra carta política según el cual, nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

El artículo 29 del ordenamiento constitucional consagra el debido proceso expresamente "para toda clase de actuaciones judiciales o administrativas", razón por la cual, el principio del debido proceso es de carácter obligatorio en todas las actuaciones administrativas.

Inmersa dentro del principio del debido proceso se encuentra la prohibición de aplicar analógicamente cualquier tipo de norma o régimen sancionatorio, lo cual, no solo se encuentra consagrado a nivel constitucional, sino directamente en nuestro ordenamiento aduanero cuando el Decreto 2685 de 1999 dispone en su artículo 476 de manera expresa que "No procede la aplicación de sanciones por interpretación extensiva de la norma."

En consecuencia, es obvio que si la normativa sancionatoria no prevé expresamente un régimen de imposición punitiva para el transportador en el modo de transporte aéreo cuando se trate de carga consolidada, mal podría un funcionario aplicarles de manera analógica o extensiva un régimen sancionatorio previsto para los agentes de carga internacional en el modo de transporte marítimo, porque violaría de manera flagrante e injustificada, no solo el debido proceso ya citado sino el principio de legalidad contenido en el artículo sexto de nuestra Constitución.

Lo anterior, debe entenderse naturalmente sin perjuicio de la imposición de las sanciones aplicables al transportador en los casos expresamente previstos en el artículo 497 del Decreto 2685 de 1999.

Respecto a su pregunta sobre la procedencia de aceptar la presentación de informes de inconsistencias en el modo de transporte aéreo por parte de una empresa consolidadora o desconsolidadora de carga, resulta clara su inviabilidad atendiendo las argumentaciones arriba citadas, toda vez que para efectos aduaneros la figura del agente de carga en el modo de transporte aéreo no está prevista, siendo en consecuencia responsable para estos efectos el transportador, para lo cual deberá exigir lo pertinente a la empresa consolidadora y desconsolidadora de carga, no solo para su información a la autoridad aduanera sino para su justificación ante la misma, atendiendo lo previsto en parágrafo 1o del artículo 67 de la Resolución 4240 de 2000.

 Por último, frente a su inquietud sobre el tratamiento aduanero aplicable a las empresas que desarrollan actividades propias de los agentes de carga pero en el modo de transporte aéreo, se precisa lo siguiente:

Estas empresas no están obligadas a registrarse a nte la DIAN, en virtud de la definición que de estos se hace en el artículo primero del Decreto 2685 de 1999 modificado por el artículo 1o del Decreto 2628 de 2001.

Por la razón anterior, tampoco se encuentran incluidas dentro de las obligaciones y prohibiciones previstas para los agentes de carga internacional y no se les aplica el régimen sancionatorio aplicable a estos.

Ahora bien, es necesario reiterar una vez más que no se puede negar la existencia de estas personas jurídicas por el hecho de no encontrarse obligadas a registrarse ante la DIAN, ni por el hecho de no ser sujetos pasivos de obligaciones o prohibiciones consagradas en la norma aduanera, ni por el hecho de no tener establecido un régimen sancionatorio en materia aduanera. Son en efecto empresas que prestan servicios de comercio exterior en materia de coordinación y organización de embarques, consolidación de carga de exportación y desconsolidación de carga de importación dentro de cuya actividad emiten y/o reciben del exterior documentos de transporte propios de su actividad que son objeto de entrega al transportador aéreo quien a su turno es el obligado ante la autoridad aduanera para efectos de su transmisión o incorporación al sistema informático aduanero, su entrega física, el informe de inconsistencias y su justificación, para lo cual la empresa consolidadora y desconsolidadora de carga tendrá que cumplir sus obligaciones de carácter comercial y contractual con el transportador en el modo de transporte aéreo.

- Tema: Aduanas.

- Descriptores: Declaración de importación-Documentos Soporte.

Fuentes formales: Decreto 2685 de 1999, artículos 94, 96, 98.

Decreto 2628 de 2001, artículos 1o, 2o.

Resolución 4240 de 2000, artículos 61, 67, 68.

Resolución 7002 de 2001, artículos 17.

Problema jurídico número 4:

¿Que documentos se consideran como soporte de la operación comercial?

Tesis jurídica:

El legislador no define lo que debe entenderse en materia aduanera como documentos soporte de la operación comercial, razón por la cual, esta expresión deberá ser entendida por el funcionario aduanero en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras observando que los documentos presentados soporten de manera idónea la operación que pretenden demostrar.

Interpretación jurídica:

El Código Civil establece en su artículo 28 que las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en estas su significado legal.

Ahora bien, dentro de la normativa aduanera se hacen definiciones y enumeraciones taxativas de lo que se considera documentos soporte respecto de:

- La declaración de importación (Decreto 2685 de 1999, artículo 121; Resolución 4240 de 2000 artículo 149).

- La declaración andina del valor (Decreto 2685 de 1999, artículo 239).

- La solicitud de autorización de embarque (Decreto 2685 de 1999, artículo 268).

- La declaración de exportación (Decreto 2685 de 1999, artículos 293, 305, 309, 314).

- La declaración simplificada de exportación (Decreto 2685 de 1999, artículo 324).

- La declaración de importación simplificada bajo la modalidad de franquicia (Decreto 2685 de 1999, artículo 435).

Sin embargo, no se encuentra una definición efectuada por el legislador de lo que debe entenderse en materia aduanera como soporte de la operación comercial, razón por la cual, esta expresión deberá ser entendida por el funcionario aduanero en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras observando que los documentos presentados soporten de manera idónea la operación que pretenden demostrar.

En este orden de ideas, documentos tales como la factura comercial, las órdenes de compra, el documento que contiene la transacción comercial y otros de carácter similar que soporten adecuadamente la operación comercial, deberán ser aceptados por el funcionario aduanero bajo criterios de sana crítica y enmarcados dentro de los principios orientadores de la actuación aduanera consagrados en el artículo 2o del Decreto 2685 de 1999.

Ahora bien, para estos efectos también deben tenerse en cuenta a título indicativo, los documentos señalados en la Orden Administrativa 2 del 27 de febrero de 2002 y en la Circular 0161 del 30 de Septiembre de 2002 en los que se establece y unifica el procedimiento para ejercer el control del valor aduanero en la importación de mercancías y se fija el procedimiento para la aplicación de los precios estimados.

Tanto en la Orden Administrativa como en la Circular se señalan entre otras cosas los documentos que sirven para soportar una operación comercial demostrando, además de la existencia y condiciones de la misma, el monto o valor de la operación.

Es así como en el numeral II literales b), e) y f) de la referida Orden y en las consideraciones finales de la circular, se citan entre otros documentos: La factura comercial, los contratos de compraventa, las cartas de crédito, las declaraciones de cambio, las órdenes de compra, las notas u órdenes de pedido, la confirmación de pedidos y los comprobantes o abonos bancarios por pago de comisiones, como documentos que justifican un valor pagado y por ende demuestran la existencia de una operación comercial.

- Tema: Aduanas

- Descriptores: Documentos que Acreditan la Legal Importación de Mercancía Extranjera.

Fuentes formales: Decreto 2685 de 1999, artículos 94, 96, 98.

Decreto 2628 de 2001, artículos 1o, 2o.

Resolución 4240 de 2000, artículos 61, 67, 68.

Resolución 7002 de 2001, artículos 17.

Problema jurídico número 5:

¿La Administración Aduanera tiene facultad para determinar la autenticidad y veracidad de un documento presentado por el transportador con ocasión de la inmovilización de una mercancía?

Tesis jurídica:

La Administración Aduanera tiene amplias facultades para desarrollar los controles necesarios para asegurar el efectivo cumplimiento de las normas aduaneras.

Interpretación jurídica:

El Decreto 1071 del 26 de junio de 1999 por medio del cual se org anizó la unidad administrativa especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, dispuso en el literal a) de su artículo 33 que conforme a las políticas, instrucciones, delegaciones y distribución de competencias consagradas en este decreto, son funciones de las administraciones especiales, locales y delegadas para ejercerlas directamente o a través de sus divisiones, la de aplicar las disposiciones que regulan las obligaciones y el procedimiento tributario, las operaciones aduaneras y cambiarias en lo de competencia de la entidad dentro de la jurisdicción que corresponda a cada administración, según las competencias que les sean distribuidas, de acuerdo con las normas legales vigentes.

El Decreto 1265 de 1999 por el cual se organiza y se distribuyen funciones en la DIAN señala en sus artículos 32 y 34 que son funciones de las Administraciones Especiales de Aduanas y Locales de Impuestos y Aduanas Nacionales para ejercerlas directamente o a través de las divisiones creadas por este decreto, entre otras las siguientes:

- Cumplir y hacer cumplir las normas que regulan los regímenes y procedimientos aduaneros y cambiarios, de acuerdo con las normas vigentes y las instrucciones que imparta el nivel central.

- Prevenir, reprimir, investigar y sancionar las infracciones a la legislación aduanera y cambiaria en su jurisdicción, conforme a las normas vigentes.

Consonante con lo anterior, la Resolución número 5632 del 19 de julio de 1999 dispone en su artículo 72 que son funciones de las Divisiones de Servicio al Comercio Exterior de las Administraciones Especiales y Locales, entre otras las de:

- Aplicar las normas relativas a los regímenes aduaneros para garantizar que las operaciones aduaneras dentro de su jurisdicción, se cumplan en los términos y condiciones previstos por la ley.

- Garantizar el control en los lugares de arribo de mercancía, en los pasos de frontera y lugares habilitados, conforme a los manuales de funciones y procedimientos correspondientes.

Ahora bien, es claro que en el texto de las normas citadas, no se encuentra establecida expresamente que la Administración Aduanera tenga dentro de sus funciones la facultad para determinar la autenticidad y veracidad de un documento presentado por el transportador con ocasión de la inmovilización de una mercancía, sin embargo, le están atribuidas funciones como la de cumplir y hacer cumplir las normas que regulan los regímenes y procedimientos aduaneros y cambiarios, dentro de los cuales se puede encasillar la relacionada con determinar la autenticidad y veracidad de un documento presentado por el transportador con ocasión de la inmovilización de una mercancía, caso en el cual, y tal como se precisa en la Sentencia C-160 del 29 de abril de 1998 de la Corte Constitucional, de advertirse que la información o dato suministrado es erróneo o no corresponde a lo solicitado, la carga de la prueba se traslada a quien está en la obligación de demostrar el cumplimiento de las normas aduaneras.

Lo expuesto anteriormente es aplicable a su pregunta sobre la facultad de la Administración para determinar la autenticidad y veracidad de los documentos que presente el importador, luego de una inmovilización de mercancía, con el fin de justificar las inconsistencias en la identificación genérica de las mismas.

- Tema: Aduanas.

- Descriptor: Transportador-Responsabilidades.

Fuentes formales: Decreto 2685 de 1999, artículos 94, 96, 98.

Decreto 2628 de 2001, artículos 1o, 2o.

Resolución 4240 de 2000, artículos 61, 67, 68.

Resolución 7002 de 2001, artículos 17.

Problema jurídico número 6:

¿Se puede aceptar que la empresa consolidadora en el modo de transporte aéreo presente ante la autoridad aduanera, con posterioridad a los términos consagrados en la norma, documentos soporte de la operación comercial que justifiquen la carga consolidada que no se encuentra descrita en el documento consolidador ni en el documento hijo?

Tesis jurídica:

El transportador en el modo de transporte aéreo es quien debe presentar ante la autoridad aduanera dentro de los términos establecidos en la normatividad vigente, la justificación de los excesos o faltantes incluyendo aquellos relacionados con carga consolidada, para lo cual la empresa consolidadora le deberá suministrar la documentación y soportes respectivos.

Interpretación jurídica:

El inciso tercero del artículo 96 del Decreto 2685 de 1999 modificado por el artículo 2o del Decreto 2628 de 2001 dispone que en el modo de transporte aéreo, los documentos de transporte, los documentos consolidadores y los documentos hijos, serán entregados por el transportador a la autoridad aduanera dentro de las doce (12) horas siguientes a la entrega del manifiesto de carga.

El séptimo inciso y el parágrafo del citado artículo disponen que en el modo de transporte marítimo el agente de carga internacional deberá entregar los documentos consolidadores, los documentos hijos y el manifiesto de carga consolidada y adicionalmente será responsable por la justificación de las inconsistencias a que se refiere el artículo 98 del Decreto 2685 de 1999.

A su turno, el parágrafo primero del artículo 67 de la Resolución 4240 de 2000 dispone que cuando existan inconsistencias que se refieran a los documentos de transporte correspondientes a la carga consolidada el agente de carga internacional deberá suministrarle al transportador la información y todas las pruebas necesarias para justificar las inconsistencias.

En este orden de ideas, y reiterando lo manifestado en los análisis jurídicos precedentes, es forzoso concluir que siendo el agente de carga internacional una figura reconocida en materia aduanera exclusivamente para el modo de transporte marítimo, las obligaciones establecidas para estos, gravitan en cabeza del transportador en el modo de transporte aéreo, razón por la cual las obligaciones relativas a la transmisión e incorporación de los documentos de viaje, su entrega física a la autoridad aduanera, la información de las inconsistencias y la justificación de excesos y faltantes en el modo de transporte aéreo se encuentran en cabeza del transportador, para lo cual en el caso de inconsistencias en carga consolidada la empresa transportadora deberá utilizar todas las pruebas y documentos que las justifiquen suministradas para tal efecto por la empresa consolidadora.

Ahora bien, inquiere usted por otra parte, sobre la procedencia de la aprehensión cuando con ocasión del reconocimiento de la mercancía por parte de la autoridad aduanera se encuentra que esta no fue identificada correctamente en los documentos de viaje o se identifica una mercancía diferente pero al momento de la diligencia se presentan los documentos que soportan la operación comercial de la mercancía físicamente reconocida.

Al respecto es pertinente señalar que esta Oficina mediante concepto 023 de abril 29 del presente año relacionó cuatro situaciones que se pueden presentar frente a la descripción de las mercancías en los documentos de viaje y sus consecuencias a la luz de la normat ividad aduanera vigente, siendo aplicable al caso en comento el tercer numeral del mismo, para lo cual se transcriben los apartes correspondientes:

"3. El Manifiesto de Carga consigna adecuadamente el número del documento de transporte así como también la identificación genérica de la mercancía que dicho documento dice contener, pero la mercancía efectivamente introducida al País e inspeccionada por la autoridad aduanera difiere de la relacionada en los citados documentos. En este caso, se presenta una inconsistencia en el Manifiesto de Carga en relación con la mercancía realmente introducida, por que en la medida en que coincida la identificación genérica del Manifiesto de carga con la del documento de transporte no se presentará inconsistencia. Sin embargo, y dado que lo que le interesa a la DIAN es tener claridad en la operación comercial que da lugar a la importación, siendo por lo tanto importante que las consistencias se presenten no solo en el ámbito documental sino también real, este Despacho considera que, en este caso en particular es dable hablar de inconsistencia en el Manifiesto de Carga susceptible de ser subsanada conforme lo dispone el artículo 98 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 7o del Decreto 1198 de 2000, según el cual "Los errores en la identificación de las mercancías o la transposición de dígitos, cometidos por el transportador al diligenciar el manifiesto de carga, no darán lugar a la aprehensión de la mercancía, siempre y cuando la información correcta sea susceptible de verificarse con los documentos que soportan la operación comercial".

Así las cosas, es claro que no procede la aprehensión cuando con ocasión del reconocimiento de la mercancía por parte de la autoridad aduanera se encuentra que esta no fue descrita correctamente en los documentos de viaje o describe una diferente, si con ocasión de la diligencia son presentados los documentos que soportan la operación comercial de la mercancía físicamente reconocida.

Por último, respecto a su pregunta sobre en qué momento y ante quién puede el importador presentar los documentos soporte de la operación comercial, para justificar las inconsistencias de los documentos de transporte, es pertinente hacer las siguientes precisiones:

Esta oficina mediante concepto 023 del 29 de abril de 2003 señaló en uno de los apartes del tercer punto de su tesis jurídica, que para los casos en los que es dable hablar de inconsistencia en el Manifiesto de Carga susceptible de ser subsanada conforme lo dispone el artículo 98 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 7o del Decreto 1198 de 2000, debe darse oportunidad no solo al transportador sino al importador de justificar la inconsistencia en la identificación genérica de la mercancía, quienes con los documentos soporte de la operación comercial podrán justificar ante la Aduana, el porqué de la inconsistencia advertida con la mercancía introducida en tales condiciones.

El texto citado tiene tres elementos sobre los cuales debe llamarse la atención:

- Inconsistencias en el Manifiesto de Carga susceptibles de ser subsanadas.

- Facultad no solo del transportador sino del importador de justificar la inconsistencia en la identificación genérica de la mercancía

- Justificación de las inconsistencias mediante la presentación de documentos soporte de la operación comercial

Los casos de inconsistencia en el manifiesto de carga susceptibles de ser subsanados ya fueron planteados en el Concepto 023 del 29 de abril del presente año a cuyo contenido este despacho se remite.

Los documentos soporte de la operación comercial que pueden ser objeto de presentación y aceptaci ón ya fueron tratados en tesis jurídica precedente del presente concepto.

La obligación en cabeza del transportador de justificar la inconsistencia en la identificación genérica de la mercancía ha sido también objeto de precisión en el presente concepto.

La inquietud surge frente a la facultad tanto de modo como de tiempo y lugar que tiene el importador para acudir ante la autoridad aduanera con el propósito de justificar las inconsistencias subsanables del manifiesto de carga, respecto de la descripción genérica de la mercancía, mediante los documentos soporte de la operación comercial.

En primer lugar, es pertinente recordar uno de los principios orientadores de la función aduanera contenidos en el literal b) del artículo 2o del Decreto 2685 de 1999:

"Principio de justicia. Los funcionarios aduaneros con atribuciones y deberes que cumplir en relación con las facultades de fiscalización y control deberán tener siempre por norma en el ejercicio de sus actividades, que son servidores públicos, que la aplicación de las disposiciones aduaneras deberá estar presidida por un relevante espíritu de justicia y que el Estado no aspira a que al usuario aduanero se le exija más que aquello que la misma ley pretende. También deberán tener presente que el ejercicio de la labor de investigación y control tiene como objetivo detectar la introducción y salida de mercancías sin el cumplimiento de las normas aduaneras".

Es dentro del principio citado y en su desarrollo que debe entenderse otorgada la facultad al importador para justificar las inconsistencias en el manifiesto de carga respecto a la identificación genérica de sus mercancías.

Es verdad sabida que la normativa aduanera vigente solo contempla la actuación del transportador en el modo de transporte aéreo y del transportador y agente de carga internacional en el modo de transporte marítimo en asuntos relativos a los informes de inconsistencias y a la justificación de excesos y faltantes.

Sin embargo, la norma no prohíbe que el importador pueda acudir ante la autoridad aduanera a justificar las inconsistencias que afectan su mercancía cuando se entere de tal situación, razón por la cual la autoridad aduanera debe permitir su actuación.

Ahora bien, se pregunta sobre cuál es el momento en que puede el importador justificar las inconsistencias si el transportador tiene unos plazos máximos para tal fin que no pueden ser soslayados por la autoridad aduanera.

Al respecto, este despacho precisa que los términos previstos para la justificación de las inconsistencias al transportador son los mismos a otorgar al importador, toda vez que no existe justificación ni tratamiento normativo que contemple un tratamiento especial en materia de términos para el importador en estos casos.

Ahora bien, toda vez que el Decreto 2685 de 1999, establece en el artículo 502 como causales de aprehensión y decomiso de mercancías entre otras las contempladas en los numerales 1.4 y 1.5 relativas a la falta de información por parte del transportador o el agente de carga internacional, según el caso, acerca de las inconsistencias detectadas y a la ausencia de justificación de tales inconsistencias, es posible que el importador se entere de la situación una vez la mercancía haya sido objeto de aprehensión por parte de la autoridad aduanera, razón por la cual se le debe otorgar al importador la posibilidad consagrada en el artículo 506 del Decreto 2685 de 1999, reglamentado por el artículo 436 de la Resolución 4240 de 2000, según los cuales, procede la entrega de la mercancía en cualquier estado del proceso, si el interesado demuestra la legal introducción y permanencia de la mercancía en el territorio aduanero nacional, y si esta se hubiere aprehendido dentro de un proceso de im portación, en la resolución que ordena la entrega, deberá ordenarse la continuación del trámite y restituirse el término para obtener el levante, teniendo en cuenta los términos previstos en el artículo 115 del Decreto 2685 de 1999.

Cordialmente,

La Jefe Oficina Jurídica,

MARÍA CRISTINA RAMÍREZ LONDOÑO.

Proyecto:

 JAIME ORLANDO ZEA MORALES,

División de Normatividad y Doctrina Aduanera.

Revisó:

 LEONOR EUGENIA RUIZ DE VILLALOBOS,

 GRETTY PATRICIA LÓPEZ,

 LIGIA ENEIDA FLÓREZ SEPÚLVEDA,

 EDY ALEXANDRA FAJARDO MENDOZA.

C.C.: Doctor MICHAEL MAURICIO MOLANO CURREA,

 Subdirector de Fiscalización Aduanera

DOCTOR YUBER EDGAR CIFUENTES,

 Administrador Aduana de Bogotá, D. C., Avenida 68 número 22-81.