OFICIO 532 DE 2020

(septiembre 22)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Unidad Informática de Doctrina

Descriptores	IMPUESTO NACIONAL AL CARBONO - CAUSACIÓN Impuesto nacional al carbono - Base gravable IMPUESTO NACIONAL AL CARBONO - DESTINACIÓN ESPECIFICA
Fuentes Formales	LEY 1819 DE 2016 ART. 221. LEY 1819 DE 2016 ART. 222. LEY 1819 DE 2016 ART. 223.

Extracto

Mediante escrito de la referencia solicita reconsideración del pronunciamiento realizado por esta Dirección sobre la posibilidad de devolución del impuesto al carbono cuando es exportado por sujetos ajenos al productor.

Como argumentos señala que la norma no condiciona la exención del impuesto a que lo hagan los responsables del impuesto, solo indica que el producto sea exportado.

Consideran que, como en la exposición de motivos de la ley nada se dijo al respecto, una interpretación en este sentido no tiene asidero en la norma que lo respalde.

Manifiestan que el objetivo de la norma se debe encontrar en los principios que rigen la tributación internacional en la cual existen métodos para que la aplicación de los tributos que gravan los bienes y servicios que se transfieren de un país a otro no se superpongan. Siendo uno de ellos el del país de destino, según el cual, el país del exportador no debe gravar los bienes exportados y el país del destino (del importador) grava el producto en el mercado con los impuestos del propio mercado, colocando, como ejemplo, lo que sucede con el impuesto sobre las ventas. Resaltando que el impuesto al carbono es un impuesto al consumo dada la previsión del artículo 221 de la Ley 1819 de 2016.

Consideran que la exoneración del impuesto no se puede limitar a que lo hagan los productores o importadores, sino cualquier agente de la cadena de distribución de combustibles, en armonía con el principio de tributación en destino, porque de lo contrario, implicaría que los productos lleguen a los mercados externos con un impuesto incluido, restándole competitividad.

Pone de presente, el parágrafo 6 del artículo 222 de la misma ley, relacionada con la venta de diésel marino y combustibles utilizados para reaprovisionamiento de los buques en tráfico internacional, señalando que no encuentran diferencia con las demás exportaciones, pues la dos tienen el mismo objetivo, considerando que las exportaciones no vayan a ser cargadas con impuestos.

Por último, manifiesta que en situaciones similares los no responsables han podido recuperar los impuestos exonerados, como sucede con el impuesto sobre las ventas y el impuesto a la gasolina y al ACPM.

Sea lo primero advertir que el impuesto nacional al carbono hace parte de los impuestos verdes cuyo principal objetivo es la desestimular el consumo de bienes que contaminan el medio ambiente. Así lo manifestó el Gobierno nacional al presentar el proyecto de ley que posteriormente sería la Ley 1819 de 2016 (Análisis del contenido. Punto E. Impuesto verde: Impuesto al carbono):

La reforma también busca desincentivar el consumo o utilización de algunos productos perjudiciales para el medio ambiente. En ese sentido, el impuesto al contenido de carbono en los combustibles fósiles que se propone en el presente proyecto de ley, tiene como finalidad internalizar los costos sociales asociados al cambio climático y generar co- beneficios locales como aumentos en eficiencia y productividad sectorial y mejoras en la calidad del aire.

Su objetivo es promover el uso eficiente de los combustibles fósiles, el uso de energías primarias bajas en carbono y la reducción del consumo de energéticos altos en carbono en todos los sectores de la economía.

Más que considerar el impuesto nacional al carbono como un impuesto al consumo, como lo sostiene el consultante, el impuesto se encuentra concebido como una herramienta para desincentivar la utilización de bienes contaminantes del medio ambiente, dentro de las políticas diseñadas por el Gobierno nacional para atender los compromisos adquiridos en el Acuerdo de París, el cual propende por la disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero -GEI; en este sentido la exposición de motivos señaló:

Los países en vía de desarrollo como Colombia, tienen grandes oportunidades para desacoplar su crecimiento económico, del crecimiento de las emisiones de GEI. Por lo anterior, la reducción de emisiones de estos gases, genera oportunidades para aumentar la productividad y la eficiencia en los sectores que las generan. Lo anterior requiere de una serie de instrumentos normativos y de política, dentro de los que se encuentra el impuesto al carbono, que, en su conjunto, promuevan la eficiencia en el uso de insumos, el cambio tecnológico y el cambio en los patrones de consumo y de uso del suelo.

El impuesto al carbono es una de los instrumentos normativos de mayor efectividad en promover una serie de respuestas tanto de las firmas como de los hogares para reducir las emisiones. La OCDE a su vez indica, que los impuestos al carbono, los cupos a las emisiones y los sistemas de comercio de emisiones son los instrumentos de política que logran una mayor reducción de emisiones de GEI, a menores costos.

El impuesto al carbono tiene ventajas frente a otros instrumentos de política para reducir las emisiones de GEI. Promueve cambios de comportamiento en una amplia gama de sectores y de actores; establece señales claras de precios en las emisiones, generando la certidumbre de precios requerida para hacer inversiones; aumenta el recaudo y es sencillo administrativamente, al usar estructuras de recaudo existentes.

Por otro lado, estudios de la OCDE indican que impuestos al carbono no tendrían efectos negativos en la competitividad de las firmas afectadas, aunque si permiten obtener buenos resultados en términos ambientales. Lo anterior, es aún más relevante en la medida que 191 países firmaron el Acuerdo de Paris, comprometiéndose a tomar acciones para reducir sus emisiones de GEI. A la fecha, el Acuerdo ha sido ratificado por 79 países, lo que implica que entrará en vigor antes de finalizar el 2016.

Por lo anterior, el impuesto al carbono se constituye como una herramienta adicional y costo-efectiva para contribuir con la reducción de emisiones de GEI proveniente de la quema de combustibles fósiles en el país, generando oportunidades para mejorar la eficiencia y la productividad sectorial, además de impactos positivos en la calidad del aire y la salud ambiental.

En consecuencia, el objetivo de la norma se encuentra centrada en la consecución de los objetivos trazados dentro de los compromisos internacionales para la disminución de la emisión de gases contaminantes, para lo cual, en términos del Gobierno nacional “se propone la creación del "Impuesto al carbono”, como un gravamen que recae sobre el contenido de carbono de todos los combustibles fósiles, incluyendo todos los derivados de petróleo y todos los tipos de gas fósil, que sean usados con fines energéticos”.

De otra parte, es de resaltar la destinación de los recursos que se obtengan con el gravamen, la cual se encuentra expresamente indicada en el artículo 223 de la misma Ley 1819, cuando señala que se destinará al Fondo para la Sostenibilidad Ambiental y Desarrollo Rural Sostenible en Zonas Afectadas por el conflicto ("Fondo para una Colombia Sostenible") de que trata el artículo 116 de la Ley 1769 de 2015, entre otros proyectos, al manejo de la erosión costera, a la conservación de fuentes hídricas y a la protección de ecosistemas de acuerdo con los lineamientos que para tal fin establezca el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Por lo anteriormente expuesto, no es de recibo la ausencia de justificación del impuesto en la exposición de motivos por parte del Gobierno nacional al presentar el proyecto de ley ni la remisión a los principios que rigen la tributación internacional, dada la especificidad del tributo objeto de estudio.

Ahora bien, cuando de exención del tributo se trata, es necesario considerar que el legislador lo estructuró como un impuesto monofásico cuyos hechos generadores los limitó, según el inciso segundo del artículo 221 de la Ley 1819 de 2016 a:

ARTÍCULO 221. IMPUESTO AL CARBONO. El Impuesto al carbono es un gravamen que recae sobre el contenido de carbono de todos los combustibles fósiles, incluyendo todos los derivados de petróleo y todos los tipos de gas fósil que sean usados con fines energéticos, siempre que sean usados para combustión.

El hecho generador del impuesto al carbono es la venta dentro del territorio nacional, retiro, importación para el consumo propio o Importación para la venta de combustibles fósiles y se causa en una sola etapa respecto del hecho generador que ocurra primero. Tratándose de gas y de derivados de petróleo, el impuesto se causa en las ventas efectuadas por los productores, en la fecha de emisión de la factura; en los retiros para consumo de los productores, en la fecha del retiro; en las importaciones, en la fecha en que se nacionalice el gas o el derivado de petróleo.

Se debe tener en cuenta, que los bienes exentos son aquellos que se encuentran sujetos al gravamen pero que tienen tarifa de cero por ciento (0%), siendo esta una de las características de los bienes exentos, la cual se aplica al momento en que se presenta el hecho generador.

Es decir, para que un bien se encuentre exento del impuesto debe estar sujeto a él, salvo que el legislador prevea una condición especial, como lo estableció para el impuesto nacional al carbono, que en el parágrafo 6 del artículo 222 de la Ley 1819 de 2016, señaló como una exportación la venta de diésel marino y combustibles utilizados para reaprovisionamiento de los buques en tráfico internacional. Estableciendo, a su vez, el procedimiento para el reintegro del impuesto por parte del productor al responsable del impuesto nacional a la gasolina y al ACPM.

Diferente evento se presenta en las operaciones que no son considerados por el legislador como hechos generadores del tributo que, en tratándose del impuesto nacional al consumo, entre otros, se encuentran las operaciones realizadas con posterioridad a las realizadas con los productores, las cuales no causan el impuesto.

Por tanto, cuando un agente de la cadena de distribución realiza una exportación de los bienes de que trata el artículo 221 de la Ley 1819 de 2016, no hay lugar a la devolución del impuesto, en primer lugar, por no estar gravada la operación y, en segundo lugar, porque el legislador no la consideró excepcionalmente como tal.

Por último, no son de recibo las consideraciones referentes al tratamiento que se le debe dar teniendo en cuenta las analogías con los regímenes de otros impuestos, en la medida que le corresponde al legislador, quien dentro de sus facultades constitucionales previstas en el artículo 338 debe definir el régimen normativo de los impuestos del orden nacional.

Por las anteriores consideraciones, se confirma la posición jurídica del Oficio No. 100202208-0043 del pasado 21 de enero.