CONCEPTO ADUANERO 139 DE 2002

(Diciembre 26)

Diario Oficial No. 45.059 de 10 de enero de 2003

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN -

Bogotá, D. C.,

Doctor

EDGAR HUMBERTO MARTINEZ ROMERO

Subdirector de Fiscalización Aduanera

U. A. E. – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Ciudad

Referencia: Consulta radicada con el número 004776 del 2001-01-25

Tema:  Aduanero

Descriptores: Requerimiento Especial Aduanero – Revocatoria

Fuentes Formales: C.C.A., Artículos 50, 69 y 73 Decreto 2685 de 1999. Artículos 1°, 507 y s.s.

De conformidad con el numeral 7 del artículo 11 del Decreto 1265 de 1999, en concordancia con el literal b) del artículo 2° de la Resolución 5467 del 15 de junio de 2001, esta División está facultada para absolver en forma general las consultas que se formulen sobre interpretación de las normas aduaneras y de control cambiario, en lo de competencia de la Entidad.

Problema jurídico

¿Es procedente corregir por un error aritmético, de hecho, o de fondo un requerimiento especial aduanero cuando ya ha sido debidamente notificado?

Tesis

Es procedente corregir errores aritméticos o de hecho cometidos en un requerimiento Especial Aduanero pero, tratándose de los cargos imputados, éstos no pueden ser modificados por otro acto administrativo, siendo menester culminar la actuación y abrir otra por los cargos que la administración considere pertinente. De proferirse un acto administrativo revocando el inicial, los términos se restablecen a partir de su notificación.

Interpretación jurídica

Para dar respuesta al problema jurídico propuesto es necesario considerar el significado de algunos términos legales, así:

i) La Revocatoria Directa. Consiste en la atribución concedida al funcionario que expidió el acto o a su superior inmediato para que de oficio o a petición de parte, revoque un acto administrativo contrario a la Constitución o a la ley, al interés público o social, o cuando éste cause un agravio injustificado a una persona la cual solo procede cuando se dan las causales previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo. (Sentencia C-742 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo;

ii) Causales de revocación.

En este orden, el C.C.A, artículo 69, dispone.

"Artículo 69. Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona";

iii) Actos administrativos de contenido particular y concreto. Son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica individual, no pueden ser revocados directamente por la administración, a menos que obtenga el consentimiento expreso y por escrito de su titular. Artículo 73 del C.C.A.

No obstante, de manera excepcional, la ley admite la posibilidad de revocar los actos administrativos aun sin la voluntad del respectivo titular de la situación jurídica, cuando estos "...resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales" (C.C.A., art. 73).

En este mismo sentido, la norma citada autoriza a la administración para revocar parcialmente y en todos los casos sus propios actos cuando sea "necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión";

iv) Error aritmético. Se debe entender como aquellas equivocaciones derivadas de una operación matemática que no altere los fundamentos ni las pru ebas que sirvieron de base para adoptar la decisión o, como lo ha expresado la Corte Constitucional "... El error aritmético es aquel que surge de un cálculo meramente aritmético cuando la operación ha sido erróneamente realizada. En consecuencia, su corrección debe contraerse a efectuar adecuadamente la operación aritmética erróneamente realizada, sin llegar a modificar o alterar los factores o elementos que la componen. En otras palabras, la facultad para corregir, en cualquier tiempo, los errores aritméticos..., no constituye un expediente para que el juez pueda modificar otros aspectos –fácticos o jurídicos– que, finalmente, impliquen un cambio del contenido jurídico sustancial de la decisión..." Sentencia T-875 de 2000. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;

v) Error de hecho artículo 1510 del C.C., "El error de hecho vicia el consentimiento cuando recae sobre la especie de acto o contrato que se ejecuta o celebra; como si una de las partes entendiese empréstito y la otra donación; o sobre la identidad de la cosa específica de que se trata, como si en el contrato de venta el vendedor entendiese vender cierta cosa determinada, y el comprador entendiese comprar otra".

Teniendo presente los anteriores conceptos, es pertinente entrar a precisar la naturaleza jurídica del Requerimiento Especial Aduanero a fin de analizar si cuando se cometen errores aritméticos, de hecho o de fondo es necesario acudir a la figura de la revocatoria directa para corregirlos.

En este orden de ideas, el Decreto 2685 de 1999, en el artículo 1º. define el Requerimiento Especial Aduanero como:

"Requerimiento Especial Aduanero.

Es el acto administrativo por el cual la autoridad aduanera propone al declarante la imposición de una sanción, el decomiso de una mercancía o la formulación de una liquidación oficial"

De conformidad con la definición expuesta en concordancia con lo establecido en el artículo 507 y s.s. del Decreto 2685 de 1999, mediante el requerimiento especial aduanero se le da a conocer al declarante (administrado) la existencia de unos cargos que podrían generar la imposición de una sanción, el decomiso de una mercancía o la expedición de una Liquidación Oficial, proponiéndole el debate sobre los hechos que se le imputan. En otras palabras, a través del requerimiento especial aduanero se entraba la controversia entre la Administración y el administrado a fin de determinar posibles irregularidades relacionadas con la importación, exportación o tránsito de mercancías.

En este orden de ideas, y de conformidad con lo establecido en el artículo 50 del C.C.A. respecto a los actos administrativos definitivos que son los que le ponen fin a una actuación, o sea los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y los de trámite que, aunque allí no están definidos, según la doctrina 1 y la jurisprudencia 2 deben entenderse como aquellos que le dan impulso al proceso, este despacho concluye que el Requerimiento Especial Aduanero es acto administrativo de trámite ya que mediante él se impulsa el procedimiento aduanero tendiente a definir la situación jurídica de una mercancía, la imposición de una sanción o la expedición de una liquidación oficial.

Ahora bien, no obstante que el requerimiento especial aduanero va dirigido a una persona en particular, no existe aun una decisión de la administración que genere una situación jurídica particular y concreta pues hasta aho ra se está proponiendo al administrado contra el cual se dirige, explique la posible ocurrencia de unos hechos, que se presumen van en contra del orden legal aduanero establecido.

Así las cosas, este Despacho considera que, siendo el Requerimiento Especial Aduanero un acto administrativo de trámite el cual carece de una decisión definitiva creadora de una situación jurídica particular y concreta no es dable revocarlo ni de fondo ni de forma.

De tal manera que, frente a los errores de forma que se configuren ya sea por errores aritméticos o de hecho definidos anteriormente, es posible su corrección a través de actos administrativos aclaratorios que deberán notificarse de la misma manera que se notifica cualquier Requerimiento Especial Aduanero, sin que dicha notificación signifique el restablecimiento de términos.

Respecto a esta conclusión es necesario observar lo expuesto por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante Sentencia del seis (6) de febrero de 1980: "Sobre el particular ha dicho el Consejo de Estado que si la revocación implica un cambio sustancial que puede ser total o parcial en el contenido de la voluntad administrativa y la revocabilidad se predica como principio general del acto administrativo sin limitación en el tiempo, con cuanta mayor razón serán posibles otras variaciones del acto que no impliquen alteración sustancial de esa voluntad. En otras palabras, si la ley consagra como principio de revocabilidad en cualquier tiempo del acto administrativo, no puede el intérprete suponer que la misma ley le impida a la administración aclarar sus propios actos, en cualquier tiempo. Si lo que se persigue es la realización del interés general y para ello se dota al poder publico de competencias que le permiten adaptar su actividad a la realidad y al bien común, es preciso entender que igualmente disfruta de una potestad menor, de menor alcance y trascendencia como es la de aclarar sus propios actos sin limitaciones en el tiempo".

Ahora bien, respecto a los errores de fondo contenidos en el Requerimiento Especial Aduanero, como serian aquellos que varían los cargos que inicialmente se imputaron a determinada persona para imponerle una sanción, para proferirle una liquidación oficial de corrección o para decretar el decomiso de una mercancía, es necesario que se continúe con el proceso para que se tome una decisión de fondo que defina por qué son o no procedentes los cargos formulados. De suerte que, de tenerse que imputar nuevos cargos éstos se formularan en un nuevo requerimiento, dando de esta manera inicio a una nueva actuación administrativa.

Lo anterior tiene su razón de ser en la medida en que como se comentó, el Requerimiento Especial Aduanero es el acto administrativo por el cual la autoridad aduanera propone al declarante la imposición de una sanción, el decomiso de una mercancía o la formulación de una liquidación oficial, de tal manera que al trabarse la litis por aplicación del debido proceso y del derecho de defensa se entiende que es sobre los cargos formulados que el usuario hará su defensa y responde el requerimiento teniendo en cuenta para el efecto, los hechos y pruebas reseñados por la autoridad que propone la sanción, la liquidación oficial o el decomiso de la mercancía.

Permitir que de manera abrupta dichos cargos se modifiquen con un acto administrativo proferido por fuera del orden procesal que las normas imponen soslaya el derecho de defensa del administrado, generando una posible nulidad de todo lo actuado.

Por lo tanto, de determinar que se cometió un error en los cargos propuestos lo que procede es un pronunciamiento de fondo sobre los mismos, sin perjuicio de que la administración formule otro Requerimiento Especial Aduanero por los cargos pertinentes.

De proferirse un acto administrativo modificando los cargos inicialmente propuestos, por efectos de la notificación ipso jure, los términos procesales se restablecen a favor del interesado para que responda los cargos imputados, a efectos de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa, pero sin perjuicio de los términos que la legislación aduanera prescribe para que se configure el Silencio Administrativo Positivo, teniendo en cuenta que la actuación se entiende iniciada en los procesos sancionatorios y de formulación de liquidaciones oficiales con el Requerimiento Especial Aduanero inicialmente proferido, y en los de definición de situación jurídica de mercancías con el Acta de Aprehensión, conforme se precisó en el Concepto Jurídico número 121 de 2002, en razón al debido proceso.

En los anteriores términos se absuelve la consulta.

Hasta otra oportunidad.

El Jefe División de Normativa y Doctrina Aduanera,

JUAN CARLOS OCHOA DAZA.