CONCEPTO ADUANERO 104 DE 1999

(Octubre 8)

<Fuente: archivo DIAN>

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN -

DESCRIPTORES

SOCIEDADES DE INTERMEDIACION ADUANERA -SANCIONES

PROBLEMA JURIDICO

¿Es posible con base en los principios de equidad y justicia, graduar la sanción cuándo una Sociedad de Intermediación Aduanera, en desarrollo de un operación de comercio exterior, o en la ejecución de un contrato de Intermediación que requiere del diligenciamiento de varias declaraciones, consigna un error inexactitud en una casilla, o puede este error considerarse como un solo error o error reiterado para efectos de dosificar la sanción?

TESIS JURÍDICA:

SI ES POSIBLE QUE CON BASE EN LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD Y JUSTICIA LA ADMINISTRACIÓN PUEDA DOSIFICAR Y GRADUAR LA SANCIÓN, CUANDO UNA SOCIEDAD DE INTERMEDIACIÓN ADUANERA, INCURRA EN ERRORES O INEXACTITUDES AL MOMENTO DEL DILIGENCIAMIENTO DE LAS DECLARACIONES, SIEMPRE Y CUANDO LA ACTUACIÓN DE LA MISMA ESTÉ EXENTA DE CAUSAR DAÑO AL FISCO.

INTERPRETACION JURIDICA

El Decreto 2339 de 1996 por el cual se establece el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo aplicable a las Sociedades de Intermediación Aduanera y a quienes se anuncien o ejerzan tal actividad sin estar autorizados, establece como falta administrativa incurrir en inexactitud o error en los datos consignados en las declaraciones de importación, exportación o tránsito aduanero.

Los numerales 7.1; 7.2 y 7.3 del Artículo 10 de esta disposición, tipifican bajo el concepto de faltas administrativas, las inexactitudes o errores cometidos en las Declaraciones a cargo de las Sociedades de Intermediación Aduanera. La sanción correspondiente es de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por cada error o inexactitud.

Desde el punto de vista de su finalidad, la sanción por errores en el diligenciamiento de las declaraciones se orienta a satisfacer una necesidad primordial de los entes públicos y del Estado: la obtención oportuna, cierta y depurada de la información económica y estadística, de manera que permita, sin distorsiones, la utilización oportuna de ella por los órganos decisorios y ejecutivos o por los usuarios de cualquier orden (gobierno, DANE, DIAN, academia, etc); Igualmente está encaminada a disminuir los riesgos de evasión, elusión y contrabando, o que el proceso de importación se surta sin interrupciones y en todos los sentidos, la sanción debe ser adecuada y a la vez persuasiva, es decir, con capacidad para inducir su observancia.

En cuanto a su severidad, es frecuente encontrar topes o límites en las disposiciones de tipo sancionatorio (tributario y cambiario) bajo las expresiones “sin que exceda de” o, “hasta por un máximo de”, fórmula que en materia administrativa es análoga a la acumulación jurídica en los eventos del concurso en materia penal y procura el mismo fin, eludir la pena excesiva que resulta de la acumulación aritmética.

Para este Despacho, la ausencia de la anterior previsión en el Decreto 2339 de 1996, no excluye la posibilidad de acudir a criterios de adecuación punitiva que incidan en su aplicación, atendiendo a la naturaleza de la sanción, a su finalidad y a la jurisprudencia reiterada, que sobre el tema reclama criterios de razonabilidad.

Cuando una Sociedad de Intermediación Aduanera requiere diligenciar varias declaraciones en desarrollo de una misma operación de comercio exterior y de manera involuntaria incurre en un error que como consecuencia lógica se hace extensivo a las declaraciones posteriores éste debe entenderse como uno sólo y su sanción debe entenderse como una y única.

Otro evento se presenta cuando en la operación de comercio exterior la SIA, incurre en error o inexactitud al diligenciar varias de las casillas de la declaración, en sana interpretación debe entenderse que se trata como en el evento anterior de errores que deben tomarse como únicos en la declaración inicial y que afectan las declaraciones presentadas con posterioridad dentro de la misma operación.

Ahora bien, la H. Corte Constitucional en diferentes pronunciamientos ha dispuesto que dentro del campo de las sanciones administrativas es posible trasladar algunos principios y garantías propias del derecho penal afirmando que en el campo sancionatorio debe garantizarse el interés general implícito en las sanciones sin desnaturalizar cada una de las áreas en las que el Estado ejerce su facultad sancionadora (sentencias T-145 de 1993, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-214 de 1994 M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell C-690, MP. Dr. Alejandro Martínez Caballero, entre otras) sosteniendo que:

“……En materia sancionatoria de la Administración, la estimación de los hechos y la interpretación de las normas son expresión directa de la potestad punitiva del Estado, cuyo ejercicio ilegítimo debe sujetarse a los principios mínimos establecidos en garantía del interés público y de los ciudadanos, entre ellos, los principios de legalidad imparcialidad y publicidad la proscripción de la responsabilidad objetiva -nulla poena sine culpa-, la presunción de inocencia, las reglas de la carga de la prueba, el derecho de defensa, la libertad probatoria el derecho a no declarar contra sí mismo, el derecho de contradicción, la prohibición del non bis ídem y de la analogía in malam partem, entre otras”.

En sentencia C-160 de 1998, expediente 1841, M.P. Dra. Carmenza Isaza de Gómez del H. Consejo de Estado manifestó:

“El principio de legalidad propio del estado de derecho y, por ende, aplicable a todo el ordenamiento normativo, donde se haga uso del poder punitivo, impone que, para la aplicación de una sanción, exista un precepto en donde se describa claramente la conducta reprochable.

…..

El poder que se reconoce a la administración para la aplicación de estas normas no es ilimitado y discrecional, pues, la función sancionadora debe ejercerse dentro de los límites de la equidad y la justicia, tal como lo ordena la Constitución y el artículo 683 del Estatuto Tributario…..”.

Concluye la sentencia estableciendo que las sanciones que puede imponer la administración deben estar enmarcadas en criterios de proporcionalidad y razonabilidad que legitimen su poder sancionador.

La Administración expide actos por competencia discrecional o por competencia reglada. El primer evento ocurre cuando la ley deja a la discreción del órgano o funcionario algunos aspectos, tales como la oportunidad para decidir, la opción para escoger de manera alterna las formas de decisión, o le fija la Ley presupuestos de hecho que le autorizan para poner en ejercicio la atribución, dándole al órgano o funcionario la potestad para adoptar la decisión conveniente. En el segundo evento, la ley o el reglamento determinan todos los aspectos relacionados con determinada actuación, como los pasos, forma, contenido, oportunidad, objetivo y efectos de la facultad administrativa cuya aplicación se está regulando.

Colombia, como estado de derecho, se caracteriza porque todas sus competencias son regladas. En materia administrativa sancionatoria es indispensable que tanto la conducta tipificada como infracción así como la sanción correspondiente estén previstas en la ley, así como también el procedimiento para aplicarla, por ello para la expedición del acto administrativo debe analizarse todas las razones de hecho y de derecho que tenga la Administración para sancionar y las razones de hecho y de derecho argumentadas por el encartado en su defensa.

Es claro que cuando se deja al arbitrio de un funcionario la tasación de la sanción resulta imperioso advertir que frente a estas sanciones deben desarrollarse parámetros objetivos y claros de gradualidad que permitan tasar las diferentes cuantías, según la gravedad de la irregularidad cometida y la capacidad económica del infractor de tal manera que se impidan decisiones subjetivas que puedan generar fácilmente consecuencias injustas.

En conclusión, cuando se presenten los eventos señalados con anterioridad, es necesario dosificar la sanción ajustándola a criterio de proporcionalidad que surgen de acuerdo al daño causado al Estado. En el caso que se examina es necesario acudir al espíritu y la finalidad de la norma para que acorde con el particular conflicto, la ley no traspase los límites de una interpretación sana de las normas para que sean aplicadas con criterios de equidad, como quiera que este criterio está llamado a ser objeto de ponderación en la actividad jurisdiccional.

La Sala de Casación Civil y Agraria de la H. Corte Suprema de Justicia, en sentencia de junio 8 de 1999 expediente 5127, Magistrado Ponente Dr. Carlos Esteban Jaramillo Schloss refiriéndose a la aplicación del principio de equidad, manifestó:

“…….luego esa finalidad por la que es preciso inquirir, si bien en contadas ocasiones la hace explícita la redacción misma del precepto en cuestión, no es esta la situación que de ordinario se presenta y en consecuencia, para dar con ella, habrá que acudir entonces a los principios cardinales en que se fundamenta la respectiva institución jurídica y, en su defecto, a los grandes ideales rectores del ordenamiento cuyo logro, como acaba de verse, depende en buena medida de la equidad en tanto esta última reclama de las autoridades judiciales obrar con rectitud, justicia y moderación, conciliando la condición rígida y abstracta de los textos legales con las particulares circunstancias de hecho que en el caso concreto concurren”.

La Administración expide actos por competencia discrecional o por competencia reglada. El primer evento ocurre cuando la ley deja a la discreción del órgano o funcionario algunos aspectos, tales como la oportunidad para decidir, la opción de escoger alternativamente las formas de decisión, o le fija la ley presupuestos de hecho que le autorizan para poner en ejercicio la atribución de que se trata, dándole al órgano o funcionario la potestad para adoptar la decisión conveniente. En el segundo evento, la ley o el reglamento determinan todos los aspectos relacionados con determinada actuación, como los pasos, forma, contenido, oportunidad objetivo y efectos de La facultad administrativa cuya aplicación se está regulando.

En materia administrativa sancionatoria es indispensable que tanto la conducta tipificada como infracción como la sanción correspondiente estén previstas en la Ley, así como también el procedimiento para aplicarla, por ello para la expedición del acto administrativo debe analizarse todas las razones de hecho y de derecho que tenga la Administración para sancionar y las razones, también de hecho y de derecho que haya esgrimido el investigado en su defensa.

Ahora bien debe quedar claro que los errores o inexactitudes se sancionan de todas formas por la Administración cuando en los procesos de control esta los advierte proponiendo para el efecto, su corrección y su correspondiente sanción o cuando el particular los observa, utilizando para ello la corrección a su declaración. No quiere decir esto, que entonces no se sancione a las Sociedades de intermediación Aduanera, no, lo que se pretende es que las razones de hecho y de derecho permitan imponer una sanción que este acorde con la proporción del daño causado sin que la misma termine generando la quiebra de establecimiento al convertirse en inalcanzable o impagable por salirse de toda razonabilidad.

Las Sociedades de Intermediación Aduanera, tienen la obligación de ser diligente y cuidadosas en las operaciones a ellas encomendadas, de tal manera que deber responder por su encargo, pero cuando de errores o inexactitudes se trata, puede la Administración realizar la evaluación procesal correspondiente y determinar el grado de responsabilidad para graduar la sanción que en justicia y equidad corresponda.

Si bien, en un extremo de la interpretación, la sanción no debe ser irrisoria, si debe producir efecto reflejando el poder punitivo del Estado; en el otro, debe aplicarse en forma adecuada, pues una sanción desmedida generaría inseguridad sobre la actividad misma, y por lo tanto, no resolvería el problema de la calidad de la información sino que atentaría contra el agenciamiento mismo, arco toral de la nueva legislación aduanera.

Finalmente, la Circular 044 de 1997 que determina la aplicación de la disposición precitada, dispuso en su numeral 1.3.1. que: “En razón a que las sanciones de que trata el artículo 75 del Decreto 1909 de 1992, se tasan sobre el mayor valor a pagar que se genere entre la Declaración Inicial y la de Corrección, se debe tener en cuenta que en el evento de que por la corrección de la declaración inicial no se generen mayores valores, La sanción aplicable a las Sociedades de Intermediación Aduanera será únicamente de diez (10) salarios mínimos mensuales vigentes, tal como lo dispone el inciso ultimo del artículo 10o, numeral 7 del Decreto 2339 de 1996”.

Así las cosas, este Despacho considera que si es posible que con base en los principios de equidad y justicia la Administración pueda dosificar y graduar la sanción, cuando una Sociedad de Intermediación Aduanera, incurra en errores o inexactitudes al momento del diligenciamiento de las declaraciones, siempre y cuando la actuación de la misma esté exenta de causar daño al fisco.

JSF/MAPI