CONCEPTO ADUANERO 95 DE 1996

(2 de octubre)

DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

PROBLEMA JURIDICO

¿Que efectos jurídicos tiene el levante otorgado a las declaraciones de importación?

TESIS JURIDICA

EL LEVANTE OTORGADO A LAS DECLARACIONES DE IMPORTACIÓN TIENE EL EFECTO JURÍDICO DE UNA SIMPLE AUTORIZACIÓN; POR LO CUAL NO NECESITA SER REVOCADO PARA SACARLO DE LA VIDA JURÍDICA, PUES SIMPLEMENTE PUEDE SER CANCELADO.

DESCRIPTORES

LEVANTE DE LA MERCANCIA

DECLARACION DE IMPORTACION

INTERPRETACION JURIDICA

Todo proceso de importación se inicia con la introducción de mercancía de procedencia extranjera al territorio nacional y debe culminar con el levante otorgado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales a la declaración de importación.

El levante, por medio del cual se autoriza al importador el retiro de la mercancía del depósito habilitado una vez culminado el proceso de importación, consiste en la asignación de un número, en la casilla correspondiente de la declaración de importación, con la indicación de la fecha; nombre, identificación y firma del empleado del depósito o funcionario de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales correspondiente; y sello del depósito que registra el levante, o de la Administración correspondiente según el caso (Artículo 35 de la Resolución 371 de 1992).

Se pregunta cuales son los efectos jurídicos que produce el levante, teniendo en cuenta que sin éste, el importador no puede retirar la mercancía del depósito para disponer de ella, en los términos previstos en la declaración de importación, según la modalidad escogida por el importador.

Para este Despacho, el levante, no obstante ser un acto administrativo, como lo expresó en el concepto No. 005 del 13 de enero de 1995, sus efectos no son los de crear una situación jurídica particular y concreta; dicho acto constituye una simple autorización cuya vigencia está sometida a la satisfacción continua de los requisitos que sirvieron de base para su expedición.

Los estudiosos de la Teoría General del Acto Administrativo han coincidido en precisar que no se pueden encasillar los efectos del acto administrativo en una sola categoría, de ahí que tanto en la Doctrina foránea como nacional, existan tantos criterios para clasificar el acto administrativo como autores.

Dentro de tales criterios está el histórico, el criterio orgánico- sustancial, el criterio material, el jurisdiccional, etc. Pero el que merece destacarse en este momento es el “criterio para clasificar los actos administrativos según el contenido”

Conforme a éste criterio, los actos se clasifican así:

“1. Actos Administrativos según el contenido.

1.1. Actos Definitivos

1.2. Actos Preparatorios

1.3. Actos de trámite

1.4. Actos de Ejecución

1.5. Actos administrativos motivados

1.6. Actos administrativos irrevocables por quien los profiere

1.7. Actos administrativos desde el punto de vista formal y materialmente jurisdiccionales.

2. Actos Administrativos de servicio o meros actos.

2.1. Conceptos

2.2. Circulares

2.3. Cartas de Instrucción

2.4. Memorandos

2.5. Directivas Presidenciales

2.6. Certificaciones

2.7. Registros

2.8. Oficios

3. Negocios Jurídicos y meros Actos Administrativos.

Para el asunto planteado nos remitiremos a la clasificación de los Negocios jurídicos y meros actos administrativos.

Al decir del Profesor Julio A. Prat, citado por el Doctor Gustavo Penagos, en su obra “El Derecho Administrativo en Latinoamérica”:

“El origen de la distinción entre negocios jurídicos y meros actos administrativos, “proviene de la doctrina germana y más especialmente de KORMANN siendo captada por la italiana, especialmente, RANELETTI, quien la completó y la difundió urbi et orbi. Por ella, se distinguen los actos dirigidos a obtener un determinado efecto jurídico (negocio jurídico) de aquellos que son simples manifestaciones de conocimiento, de opinión o juicio en los cuales la Administración tiene en vista sólo el cumplimiento del acto.

Los primeros indudablemente son los más importantes pero también los menos numerosos. Entre ellos debemos ubicar las autorizaciones, los permisos, las designaciones, las sanciones etc. Los segundos presentan tal variedad y son tan numerosos que admiten infinidad de clasificaciones. Entre ellos podemos agrupar las intimaciones, las opiniones, las certificaciones, las inscripciones, las notificaciones, etc”.

Autores como José Roberto Dromi y Manuel María Diez, tienen en sus obras una definición más clara que nos servirá para esclarecer el problema jurídico expuesto.

Expresa el Profesor Dromi:

“El acto de autorización tiene un doble alcance jurídico: como acto de habilitación o permisión stricto sensu y como acto de fiscalización y control.

Como acto de habilitación o permisión, la autorización traduce aquellas licencias que la autoridad administrativa confiere a los administrados en ejercicio de la policía administrativa, vr. gr., la autorización para construir o edificar como materia de la policía urbanística; la autorización para habilitar un comercio en ejercicio de la policía económica; la autorización para la existencia de las personas jurídicas”

En el mismo sentido, el Profesor Manuel María Diez, en su obra 'Derecho Administrativo”, expone lo siguiente:

“Podemos decir que la autorización es una declaración de voluntad, con la cual un órgano de la administración pública permite que una persona ejercite un derecho o poder propio, previa valoración de la oportunidad de tal ejercicio en relación con el interés específico que el sujeto autorizante debe tutelar.

La autorización se funda en la contraprestación del derecho del particular y la prohibición establecida por la administración pública. Actúa, entonces, entre la libertad y la autoridad, y aparece como el acto que reintegra el estado de libertad, permitiendo que el derecho del particular pueda producir sus naturales y lógicos efectos.

En consecuencia, la autorización es sustancialmente el acto que trata de resolver un conflicto hipotético entre el derecho del particular, que tiende a ser ejercitado, y la autoridad administrativa, que trata de tutelar un interés público amenazado, que sería lesionado si se permitiera un ejercicio incontrolado de aquel derecho”. (resaltado fuera de texto)

Así mismo en su obra “El Acto Administrativo” afirma el Profesor Díaz:

“La autorización de policía es un acto que, en determinados casos concretos, permite a una persona el ejercicio o la adquisición de un derecho. La Ley, en defensa de la seguridad pública, subordina su ejercicio a una licencia de la autoridad policial, la que deberá apreciar, en cada caso, las condiciones subjetivas del recurrente y las objetivas, para negar o conceder la licencia. Al acordar la autorización, se remueve el obstáculo que la ley ha opuesto al ejercicio o adquisición de un derecho.

En este supuesto se trata de poderes cuyo libre ejercicio puede constituir un peligro o un daño para los intereses públicos, pero cuya supresión o limitación en forma absoluta no se estima conveniente. La administración examinará los casos en que se presenten y resolverá sobre la conveniencia de autorizar o no su ejercicio. La administración remueve así un límite establecido por la ley al libre ejercicio de ciertos derechos individuales……”

En materia aduanera, el levante, como se expresó anteriormente, permite al importador retirar la mercancía del depósito habilitado, una vez culminado el proceso de importación; de tal manera que mientras dicha autorización no se obtenga, el importador tiene un obstáculo jurídico para ejercer el libre comercio y el libre derecho que le asiste sobre la mercancía importada.

Normalmente, para remover dicho obstáculo jurídico, el importador debería acreditar con antelación a la autorización, el cumplimiento de los requisitos previstos en las normas aduaneras, que permitan determinar que la mercancía se introdujo legalmente al País.

Sin embargo, en aras de dar cumplimiento al principio de simplificación aduanera que garantice procesos ágiles y eficientes del comercio internacional, el Gobierno Nacional, a través de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, se asiste de un Sistema Informático, que si bien permite agilizar los procesos de importación a favor de los importadores, no le permite verificar completamente en algunos casos si una operación se ajusta en la realidad a los requisitos y procedimientos previstos en la legislación aduanera vigente.

Y aunque el levante permite suponer, por lo menos en principio (basados en la buena fe), que el importador cumplió con los requisitos y procedimientos exigidos en la legislación aduanera, es claro que el cumplimiento de tales requisitos permanecen en el tiempo y que por lo tanto pueden acreditarse en el momento en que las autoridades aduaneras así lo requieran conforme el fortalecimiento del control de fiscalización posterior, pues de no hacerlo, es claro que la autorización de levante carece de los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a su otorgamiento.

Al perder tales fundamentos, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales puede proceder a “cancelar” dicha autorización, e iniciar las investigaciones conducentes a definir la situación jurídica de la mercancía aprehendida.

A contrario de la revocatoria directa o de oficio que procede contra los actos administrativos creadores de situaciones jurídicas particulares y concretas, la “cancelación es una figura jurídica que se predica de aquellos actos administrativos que tienen la virtud de aumentar los derechos de los particulares o remover obstáculos jurídicos para poder ejercer libremente ciertos derechos, como es el caso de la AUTORIZACION.

Aun cuando son pocos los pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado esta Corporación ha acogido la diferencia existente entre la figura de la “cancelación “ y la “revocatoria directa”, en cuanto a que la primera es aplicable a aquellos actos cuya vigencia está “condicionada” a la satisfacción continua de los requisitos que sirvieron de base para su expedición, y la segunda, a aquellos actos que reconocen un derecho particular, concreto y definitivo, en el sentido de no depender, desde el momento de su firma, de acontecimientos posteriores a ella.

En materia aduanera, como se explicó anteriormente, el levante automático de la mercancía fue adoptado como un mecanismo de agilización y simplificación del proceso de importación, pero en todo caso, su vigencia está condicionada al cumplimiento continuo de los requisitos que sirvieron de base para su expedición antes y después de otorgarse.

De tal manera que, el importador deberá estar en condiciones de comprobar ante las autoridades aduaneras, y cuando éstas se lo requieran, el cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas aduaneras para la importación, aún después de haberse otorgado el levante a la declaración de importación. Si tales requisitos no pueden acreditarse después de la autorización del levante, es claro que los fundamentos que dieron lugar a su expedición desaparecen cumpliéndose así, la condición resolutoria de su vigencia.

Sobre la aplicación de la condición resolutoria a ciertos actos administrativos se pronunció el Consejo de Estado en providencia del 14 de noviembre de 1986, Expediente 49, Actor Fabio Tobón Jaramillo, la cual ha servido para sustentar similares casos como el formulado en la consulta de la referencia,

Expresó en dicha oportunidad la Corporación:

“Si se observa la naturaleza del visto bueno otorgado por la Federación, se encuentra que dicho acto no crea ninguna situación jurídica de carácter particular y concreto, ni reconoce un derecho de igual categoría de aquellos a que se refiere el artículo 73 del C.C.A. La verdad es que ese acto de la Federación Nacional de Cafeteros envuelve una condición resolutoria, figura que no por venir del derecho privado deja de tener fisonomía y aplicación en el derecho administrativo. En efecto, el visto bueno que permite la inscripción en el registro de exportadores de café en el lncomex, ha de suponer, por lo menos en principio, que el solicitante acreditó sus calidades como exportador y que, una vez inscrito, las mantiene, y por ello puede continuar siendo exportador. Mas cuando desmerece como tal, según lo establecido por la Federación, se cumple la condición resolutoria que quita el fundamento al visto bueno; de donde pueda validamente deducirse que este constituye un acto con vigencia sometida a la satisfacción continua de los requisitos que sirvieron de base para su expedición.” (resaltado fuera de texto)

“En cambio, las situaciones particulares y el reconocimiento de derechos a que se refiere el artículo 73 del C.C.A., resultan de actos administrativos no condicionados a ninguna conducta específica del beneficiario, una vez creadas o modificadas por ellos y, por tanto, no son actos administrativos “precarios”, como los llama la doctrina, sino definitivos, en el sentido de no depender, desde el momento de su firma, de acontecimientos posteriores a ella”.

“Como consecuencia de lo anterior, puede decirse que la revocación directa, con las restricciones predicadas por el artículo 73 en cita, sólo es posible en relación con actos administrativos que tengan el carácter de definitivos, y por causales específicas también señaladas en el artículo 69 del mismo estatuto.

Estas, evidentemente no podrán predicarse de actos como el que es objeto de la presente acción, porque las razones de ilegalidad, inconstitucionalidad o inconveniencia en que se apoya el texto del artículo 69, no son predicables... del acto que concede el visto bueno”.

Los mismos argumentos esgrimidos para el caso comentado en la sentencia citada son susceptibles de ser aplicados a la autorización de levante, pues de lo contrario, cómo podría sustentar la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales ante las autoridades jurisdiccionales, que la asignación del número de levante en la declaración de importación, es ilegal, inconstitucional o inconveniente para la Administración?

Por último, este Despacho considera que no es necesario que el acto de cancelación se expida de manera expresa pues el mismo se manifiesta en el acto de aprehensión, después de que las autoridades aduaneras determinen que la mercancía se introdujo al País sin el lleno de los requisitos legales.

EVS/GPLA