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ÍNDICE
Sentencia C-045/20
UNIDAD NORMATIVA-Causales de procedencia de integración
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS DEROGADAS-Reglas de procedencia para pronunciamiento de fondo
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Problema de interpretación constitucional que habilita decisión de fondo
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Confrontación de norma acusada con la Constitución
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Control constitucional de normas vigentes o que no lo están pero que producen efectos o tienen vocación de producirlos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
NORMA DEROGADA-Carencia actual de objeto
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Procedencia por ultraactividad de la norma y la producción de efectos jurídicos
DECLARACION DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos hacia el futuro
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Administración de la carrera administrativa
SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD INHIBITORIA-Carencia actual de objeto
Referencia: Expediente D-12138 AC. D-12140
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 322, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 332, 333, 334 y 337 de la Ley 1819 de 2016
Demandante: María Fernanda Rubio Marroquín.
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente sentencia:
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 40-6 de la Constitución, el ciudadano Nixon Torres Carcamo presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 322, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 332, 333, 334 y 337 de la Ley 1819 de 2016, “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”. Igualmente, la ciudadana Nelly Montoya Castillo presentó demanda de inconstitucionalidad (D-12140) en contra del artículo 322 (parcial) de la Ley 1819 de 2016.
En sesión de 17 de mayo de 2017 la Sala Plena resolvió acumular el expediente D-12140 al expediente D-12138[1].
Mediante auto de 2 de junio de 2017, el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda acumulada y concedió 3 días a los accionantes para que la corrigieran en los siguientes aspectos: (i) fortalecer las razones por las cuales se considera que las disposiciones demandadas vulneran el principio de unidad de materia; (ii) explicar por qué las normas demandadas vulneran el principio de la dignidad humana; y (iii) ahondar en las razones que llevan a considerar que el derecho a la igualdad resulta vulnerado por los numerales 2 y 3 del artículo 332 de la Ley 1819 de 2016[2].
De manera oportuna los accionantes presentaron sendos escritos de corrección[3] y mediante Auto de 28 de junio de 2017[4], en aplicación del principio pro actione el magistrado sustanciador admitió la demanda acumulada y dispuso (i) suspender términos de conformidad con lo dispuesto por la Sala Plena mediante Auto 305 de 2017; (ii) fijar en lista; (iii) comunicar el inicio del proceso al Procurador General de la Nación para lo de su competencia; (iv) comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso y, con fundamento en el inciso segundo del artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y (v) a efectos de rendir concepto, invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Abogacía, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Instituto de Derecho Administrativo del Magdalena -IDAMAG, a DeJusticia, a la Comisión Nacional del Servicio Civil -CNSC, al Departamento Administrativo de la Función Pública, a la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP, y a los decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, del Rosario, de los Andes, del Norte, Distrital Francisco José de Caldas, Externado de Colombia, Libre, Militar, Nacional de Colombia, Javeriana, Industrial de Santander, Sergio Arboleda y Autónoma de Bucaramanga.
Mediante Auto 350 de 26 de junio de 2019, la Sala Plena resolvió levantar los términos y seguir el curso del proceso. Concluido el procedimiento y recibido el concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir la demanda en referencia.
TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el texto de las normas acusadas conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 50.101 del 29 de diciembre de 2016 cuyo contenido completo se reprocha:
“LEY 1819 DE 2016
(diciembre 29)
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones
PARTE XIV ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA.
ARTÍCULO 322°. Con el fin de garantizar que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales cuente en forma oportuna con el talento humano idóneo, probo y suficiente para la prestación eficiente y eficaz del servicio público de carácter esencial a su cargo, y para asegurar la correcta administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias y la facilitación de las operaciones de comercio exterior, se dictan disposiciones para el fortalecimiento de la gestión de personal y del sistema específico de carrera que rige en la DIAN, que en adelante se denominará, "carrera administrativa, de administración y control tributario, aduanero y cambiario".
ARTÍCULO 323°. Carrera Administrativa, de administración y de Control Tributario, Aduanero y Cambiario es el sistema específico de carrera de los empleados públicos que presten sus servicios en la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN -es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar el mérito, la capacidad, y la profesionalización en cada una de las fases de la relación jurídico - laboral y el comportamiento ético de sus funcionarios en beneficio del Estado y del bien común. El sistema se compone de las normas, procedimientos e instrumentos de gestión que se encargan de garantizar el acceso y ascenso a través de concursos abiertos, la estabilidad como garantía de imparcialidad en el ejercicio de las funciones del empleo público, la promoción y movilidad que obedezca a la necesidad de la profesionalización y adquisición de competencias laborales, a partir del mérito demostrado, de conformidad con las normas que rigen la materia, y las disposiciones que se dictan a partir de la presente Ley. En todo caso, el proceso de selección para proveer empleos pertenecientes a la carrera administrativa, de administración y de control tributario, aduanero y cambiario, será convocado máximo dentro de los 12 meses siguientes a la expedición de la presente ley, para lo cual el Gobierno Nacional garantizará los recursos para la iniciación del proceso de selección y para la provisión de los empleos que sean convocados”.
ARTÍCULO 324°. LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL. A la Comisión Nacional del Servicio Civil corresponde, por expreso mandato del artículo 130 de la Constitución, la Administración y Vigilancia del Sistema Específico de Carrera administrativa, de administración y de control tributario, aduanero y cambiario. A la Comisión Nacional del Servicio Civil en ejercicio de la función de administración, le compete exclusivamente la realización de los procesos de selección para el ingreso y el ascenso que se fundan en el mérito, la transparencia y la igualdad de oportunidades. Conforme a las normas, procedimientos e instrumentos y demás disposiciones que regulan la materia.
ARTÍCULO 325°. EXPERIENCIA PROFESIONAL. Para efectos de la provisión transitoria o definitiva de los empleos pertenecientes a la planta de personal de la DIAN, la experiencia profesional es toda aquella adquirida a partir de la terminación y aprobación del pensum académico de la respectiva formación profesional, en el ejercicio de las actividades propias de la profesión o disciplina académica exigida para el desempeño del empleo, independientemente del nivel del empleo en el que se haya adquirido dicha experiencia. En todo caso, para el desempeño del empleo, se deberán acreditar los requisitos establecidos en el manual de funciones respectivo.
ARTÍCULO 326°. PRUEBAS. Las pruebas de selección para la provisión de los empleos del nivel profesional de los procesos misionales de la DIAN comprenderán dos fases independientes la una de la otra, a saber: La fase I de carácter eliminatorio corresponde, entre otras, las pruebas conocimientos generales y de competencias comportamentales adecuadas a la categoría y al nivel del cargo al que se aspira. La fase II se cumplirá con la realización de un curso con programas específicos definidos en forma conjunta por la DIAN y la Comisión Nacional del Servicio Civil y un número mínimo de horas definido en el acto de convocatoria sobre conocimientos específicos en relación con las funciones que correspondan al área funcional y a la categoría del empleo, para cuya provisión se hubiere convocado el concurso. A esta fase serán llamados en estricto orden de puntaje y en el número que defina la Convocatoria Pública los concursantes que alcancen o superen el puntaje mínimo aprobatorio de la fase 1. La lista de elegibles estará conformada en estricto orden de puntaje por los aspirantes que aprueben el curso. La Comisión Nacional del Servicio Civil, adelantará la fase " a través de contratos o convenios ' interadministrativos, suscritos con universidades o instituciones de educación superior públicas o privadas, que acrediten personal docente experto en asuntos tributarios, aduaneros y cambiarlos y demuestren la infraestructura y capacidad logística para el desarrollo del curso, aspectos que constituyen condiciones de selección. Para los concursos que se realicen para la provisión de los empleos distintos a los señalados en el inciso anterior se diseñarán y aplicarán pruebas de conocimientos generales, específicos y de competencias comportamentales adecuadas a la categoría y al nivel del empleo al que se aspira que no superen el promedio educacional de los requisitos exigidos para la inscripción. En todo caso, en los procesos de selección se podrá prever la aplicación de pruebas con carácter eliminatorio de confiabilidad, honestidad y transparencia, que serán aplicadas en la etapa del proceso de selección, y para la provisión de los cargos que establezca la convocatoria.
ARTÍCULO 327°. FINANCIACIÓN DE LOS PROCESOS DE SELECCIÓN. Con el fin de financiar los costos que conlleve la realización de los procesos de selección para la provisión de los empleos de la carrera administrativa, de administración y de control aduanero, tributario y cambiario de la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Comisión Nacional del Servicio Civil establecerá el valor de los derechos que se causen por concepto de participación en los concursos. La definición de las tarifas será a través de un sistema gradual y progresivo, mediante un método de costeo técnicamente aceptado teniendo en cuenta la modalidad del concurso y las pruebas a aplicar. Si el valor del recaudo es insuficiente para atender los costos que genere el proceso de selección, el faltante será cubierto con cargo al presupuesto de la DIAN.
ARTÍCULO 328°. EJECUCIÓN OPORTUNA DE LOS PROCESOS DE SELECCIÓN, En desarrollo del artículo 60 de la Ley 1739 de 2014 para el adecuado y oportuno funcionamiento del sistema específico de carrera administrativa, de administración y de control tributario, aduanero y cambiario de la DIAN, el tiempo total de duración del proceso de selección desde el acto de convocatoria hasta el envío de las listas de elegibles inclusive será de doce (12) meses, sin perjuicio de poder ser ampliado por la Comisión Nacional del Servicio Civil o circunstancias excepcionales que lo ameriten por períodos que sumados no podrán exceder de cuatro (4) meses adicionales.
ARTÍCULO 329°. NOTIFICACIONES. Las notificaciones a quienes participen en los concursos para la provisión de empleos de carrera administrativa, de administración y de control tributario, aduanero y cambiario en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, se realizará para el efecto los medios electrónicos, tales como la página web de la Comisión Nacional del Servicio Civil y de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, así como los correos electrónicos registrados por los participantes en los concursos respectivos, y se entenderá surtida cinco (5) días después de la fecha de su publicación o envío.
ARTÍCULO 330°. DE LAS RECLAMACIONES. Contra las decisiones que afecten de manera individual, particular y concreta a quienes se inscriban para participar en los concursos, en cualquiera de sus etapas, únicamente procederá la reclamación en única instancia ante la Comisión Nacional del Servicio Civil, de conformidad con I s términos que establecen las normas que regulan el procedimiento ante la Comisión quien podrá delegar el conocimiento y decisión de las reclamaciones en el organismo que prepare y evalúe las pruebas.
ARTÍCULO 331°. ABSTENCIÓN DE NOMBRAMIENTO. Recibida la lista de elegibles previo a efectuar el nombramiento, la DIAN de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2.2.5.7.4. y 2.2.5.7.6. del Decreto 1083 de 2015, en concordancia con los artículos 4° y 5° de la Ley 190 de 1995, verificará el cumplimento de los requisitos y calidades de quienes la conforman. De encontrarse que alguno de ellos no cumple con los requisitos, mediante acto administrativo motivado contra el cual procede el recurso de reposición, el cual deberá ser resuelto dentro de los dos meses siguientes a su interposición, se abstendrá de efectuar el nombramiento en período de prueba.
ARTÍCULO 332°. ENCARGO y NOMBRAMIENTO EN PROVISIONALIDAD. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 1739 de 2014, los empleos pertenecientes al sistema específico de carrera en vacancia temporal o definitiva podrán ser provistos en forma transitoria mediante la figura del encargo o del nombramiento En provisionalidad. El nombramiento en provisionalidad procederá, ante la inexistencia de empleados de carrera a ser encargados. La inexistencia de personal a encargar se produce por cualquiera de los siguientes eventos.
1. No cumplimiento de requisitos para el desempeño de los empleos a proveer.
2. Por haber renunciado o no aceptado un encargo en el último año.
3. El estar desempeñando un empleo en calidad de encargo.
4. Habiéndose ofertado internamente los empleos a proveer, los empleados con derechos de carrera, en el plazo concedido, no manifiestan interés en ser encargados. De proceder el encargo, el funcionario deberá tomar posesión del empleo dentro de los cinco (5) días siguientes a la comunicación del acto administrativo correspondiente, de no tomar posesión dentro del término indicado, se revocará el encargo sin que se requiera del consentimiento del funcionario, considerándose su no aceptación al mismo. Las reclamación en contra de la provisión de empleos mediante las modalidades a que se refiere el presente artículo, se deberá interponer en primera instancia ante la Comisión de Personal de la DIAN dentro de los cinco (5) días siguientes a la publicación del acto presuntamente lesivo sin que se suspendan sus efectos, y la segunda instancia le corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil, la cual se deberá interponer dentro e e los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión de primera instancia de la Comisión de Personal de la DIAN. En el evento de prosperar la reclamación, procederá de manera inmediata la terminación del encargo o la desvinculación del empleado nombrado en provisionalidad, según el caso.
ARTÍCULO 333°. DESIGNACIÓN DE JEFATURAS. De conformidad con el artículo 62 del Decreto Ley 1072 de 1999 los empleados públicos titulares de empleos pertenecientes al Sistema Específico de Carrera administrativa, de administración y de control tributario, aduanero y cambiario podrán ser designados para desempeñar una jefatura. Esta designación tendrá lugar siempre y cuando, según el caso, concurran las condiciones que se señalan a continuación, que no aplican para los empleados que se encuentren designados a la entrada en vigencia la presente ley: 1. Para las Jefaturas del Nivel Directivo el empleado de carrera a designar debe cumplir con los requisitos que establezca el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para el respectivo empleo. 2. Los empleos de Director Seccional serán provistos mediante la figura de la designación, salvo los de Director Seccional de Aduanas o de Director Seccional de Impuestos y Aduanas, cuya sede esté ubicada en cruce de frontera o terminal marítimo o fluvial los cuales podrán ser provistos con personal activo de las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional. 3. Para las jefaturas de División y Grupo Interno de Trabajo el empleado de carrera a designar debe cumplir con los requisitos de educación, experiencia y competencias que establezca el perfil de la jefatura.
ARTÍCULO 334°. ASIGNACIÓN DE FUNCIONES. De conformidad con el artículo 65 del Decreto Ley 1072 de 1999 a los empleados públicos titulares de empleos pertenecientes al Sistema Específico de Carrera administrativa, de administración y de control tributario, aduanero y cambiario se les podrá, en los casos de vacancia o ausencia temporal del empleado que en forma permanente las ejerce, asignar las funciones de una jefatura, siempre y cuando, según el caso, concurran las condiciones que se señalan a continuación que no aplican para los empleados que se encuentren asignados a la entrada en vigencia la presente ley. Para las Jefaturas del Nivel Directivo el empleado de carrera a Asignar debe cumplir con los requisitos que establezca el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para el respectivo empleo. Para las jefaturas de División y Grupo Interno de Trabajo el empleado de carrera a asignar debe cumplir con los requisitos de educación y experiencia que establezca el perfil de la jefatura. Si la asignación es generada por vacancia definitiva, el asignado mientras permanezca en dicha situación, tendrá derecho a percibir la asignación básica del grado salarial a que se referencia la jefatura, al igual que la prima de dirección fijada para la misma.
ARTÍCULO 337°. COMISIÓN SINDICAL. Es la que el Director General de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o el funcionario en quien éste delegue, confiere por el tiempo que dure el mandato, a los miembros de I junta directiva y subdirectivas de los sindicatos de empleados públicos de la DIAN, sin pasar de cinco (5) principales y cinco (5) suplentes a quienes, previa solicitud de la organización sindical, se les conferirá por el término en que deban asumir el cargo por la ausencia del principal. Esta comisión no genera reconocimiento de viáticos ni gastos de viaje, y es incompatible con los permisos sindicales”.
LA DEMANDA
Los demandantes consideran que las disposiciones acusadas desconocen los artículos 1, 158 y 169 de la Constitución Política.
Sostuvieron que los numerales 2 y 3 del artículo 332 de la Ley 1819 de 2016 desconocen el artículo primero constitucional porque son violatorios de la dignidad humana en tanto limitan “el uso y goce del derecho a usufructuar el mejoramiento en las condiciones del empleo, precisamente como maximización del reconocimiento de las condiciones de existencia humana de los trabajadores de la DIAN, al no poder ser titulares del derecho al encargo, por los condicionamientos jurídicos que se les imponen en estos numerales”. Y, sin indicar expresamente una violación del artículo 13 superior, explicaron que los numerales demandados desconocen el derecho a la igualdad “toda vez que a los demás trabajadores pertenecientes a carreras específicas, carreras especiales y carrera general, en materia de encargos no se les imponen restricciones a su derecho al encargo, como sí ocurre con los trabajadores de la DIAN, que pertenezcan a la carrera administrativa específica de esta entidad”.
Así mismo consideran que los artículos 322, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329, 330, 332, 333, 334 y 337 de la Ley 1819 de 2016 desconocen el artículo 158 constitucional, “toda vez que no guardan relación con la temática que se adopta en esta ley, donde se desarrolla una reforma tributaria estructural (…) en el entendido que no existe unidad de materia”. Lo anterior, porque “no existe una definición con precisión desde el mismo título de la Ley 1819 del 2016, con respecto a que en ella, se desarrollarían reformas al Sistema específico de Carrera de la DIAN, puesto que lo que en ella se definió como parte de sus título [sic] y en el trámite legislativo, fue que dicha ley, lo que buscaba era una reforma tributaria estructural”.
Y finalmente explicaron que los artículos 322, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329, 330, 332, 333, 334 y 337 de la Ley 1819 de 2016 desconocen el artículo 169 constitucional, “en el entendido que en el título de la ley 1819 del 2016, cual es una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal y se dictan otras disposiciones, no corresponde al contenido desarrollado en los artículos demandados, por ser temas diferentes tratados entre el título y los artículos debatidos en este escenario Constitucional, al pretenderse por el título de la ley, el desarrollo jurídico de temas que propiamente no son los de regular” el sistema de nombramientos en provisionalidad y encargo.
En consecuencia, solicitaron declarar la inconstitucionalidad de los artículos demandados.
INTERVENCIONES
- Universidad Externado de Colombia[5]
- Universidad de Antioquia[7]
- Dirección de Impuestos y Aduanas Naciones –DIAN
- Ministerio de Hacienda y Crédito Público[13]
- Comisión Nacional del Servicio Civil[15]
- Benjamín Trujillo[16]
Solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad de los artículos demandados por el cargo de vulneración del principio de unidad de materia, y la constitucionalidad condicionada de los numerales 2 y 3 del artículo 332 de la Ley 1819 de 2016, en el entendido de que le corresponde al legislador fijar los requisitos y condiciones para determinar los méritos de los aspirantes a los cargos de carrera y ascenso a los mismos.
Sostuvo que, teniendo en cuenta que las normas demandadas buscan hacer frente a los nuevos retos en materia de fiscalización y recaudo, así como a la finalidad de “fortalecer mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal”, los artículos demandados guardan conexidad tanto temática como teleológica al encuadrarse en el contexto de la norma como en el propósito de la iniciativa. En palabras del interviniente “[…] mal podría llamarse una reforma tributaria “estructural” si la misma dejase de lado la modernización del órgano competente para aplicar el Sistema”[6].
Respecto del cargo contra los numerales 2 y 3 del artículo 332 de la Ley 1819 de 2016, considera que no se desconoce el principio de dignidad humana entendida como la posibilidad de diseñar un plan vital, toda vez que los funcionarios de la DIAN tienen plena libertad para aceptar o no un cargo, y de esta forma contar con las condiciones materiales para su existencia.
Finalmente, consideró que no se vulnera el derecho a la igualdad pues el legislador está brindando iguales oportunidades a todas las personas en circunstancias idénticas para permitir el acceso a la carrera a otros interesados, y de manera provisional puedan ocupar las vacantes de que trata el artículo 332 de la Ley 1819 de 2016. Los numerales acusados excluyen la posibilidad de acceder a estos encargos, a quienes en el último año hubieran renunciado o no hubieran aceptado un encargo toda vez que en condiciones de igualdad tuvieron a su alcance la posibilidad de acceder a un encargo y lo rechazaron; y a quienes estén desempeñando un empleo de calidad de encargo, pues gozan del beneficio de estar vinculado y de acuerdo con las condiciones del mismo, no es procedente su abandono. La exclusión señalada, en todo caso, no configura la vulneración del derecho a la igualdad por cuanto el Legislador cuenta con amplias competencias constitucionales para fijar los parámetros y exigencias para el ingreso a la carrera y el correspondiente ascenso ofreciendo igualdad de oportunidades a los interesados.
Solicitó declarar la inconstitucionalidad de los numerales 2 y 3 del artículo 332 de la Ley 1819 de 2016.
Después de referirse al contexto de las disposiciones normativas acusadas, indicó que establecen -de manera injustificada- una inhabilidad para el acceso a cargos y funciones públicas, y al respecto, recordó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que el legislador tiene facultades para limitar el derecho al acceso a cargos públicos como una excepción que debe ser establecida bajo criterios de proporcionalidad[8].
En su opinión, la restricción de acceso a cargos públicos mediante encargo, con base en el hecho de que el aspirante haya renunciado o no haya aceptado un encargo durante el último año, o porque está desempeñando un empleo en calidad de encargo, no persigue finalidades de moralidad o idoneidad para el ejercicio del empleo en estos dos supuestos. Por el contrario, estos principios sí se materializarían con la figura del encargo de empleados de carrera, pues quienes pueden aspirar al encargo son personas cuya probidad y méritos ya se encuentra demostrada por el hecho de pertenecer a la carrera administrativa. Además, en caso de duda sobre la constitucionalidad de las disposiciones indicadas, la Corte señaló en la Sentencia C-1372 de 2000 que se debe preferir la interpretación a favor del acceso al derecho al empleo público.
Destacó que el numeral 2 del artículo 332 de 2016 restringe el derecho a la libre escogencia de profesión u oficio y el libre desarrollo de la personalidad. Este numeral sanciona a un aspirante que haya renunciado o no haya aceptado un encargo durante el último año. En ese sentido, constituye un constreñimiento para los empleados que pertenecen al sistema específico de carrera administrativa, pues envía el mensaje de que los encargos que sean ofrecidos por la entidad deben ser aceptados y/o renunciados. De lo contrario sobrevienen consecuencias gravosas cuando se adelanten selecciones para proveer temporalmente los empleos dentro de la entidad.
Finalmente, manifestó que los numerales censurados contienen un trato desigual con los empleados regidos por el sistema general de carrera administrativa y otros sistemas específicos de carrera administrativa en cuanto a los requisitos para ser encargado en caso de vacancia definitiva o temporal de los empleos públicos. Las previsiones contenidas en los numerales censurados no aparecen en otros sistemas de carrera general, específicos o especiales. De acuerdo con el artículo 24 de la Ley 909 de 2004, aplicable a la generalidad de los empleados públicos, el encargo está definido como un derecho de todos los empleados de carrera a ser escogidos para suplir las vacantes producidas en los cargos públicos. En contraste, conforme a los numerales 2 y 3 del artículo 332 de la Ley 1819 de 2016, a los empleados escalafonados en el sistema específico de carrera aplicable a la DIAN se les exige, sin justificación acorde con las normas constitucionales, requisitos más exigentes para acceder al derecho al encargo. Además, la naturaleza de las funciones que desempeña la DIAN no demanda este tipo de condiciones específicas. Por lo anterior, los numerales 2 y 3 del artículo 332 de la Ley 1819 de 2016, vulneran, también, el principio de igualdad de oportunidades.
Solicitó emitir un fallo inhibitorio ante la ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, declarar la exequibilidad de las normas acusadas.
En la primera parte de su intervención, señaló que la demanda no expresa razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes que cuestionen la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Si bien los actores mencionan las normas de la Carta Política presuntamente infringidas, no explican la causa de la violación, pasando por alto exigencias legales y jurisprudenciales de las demandas de constitucionalidad. Por un lado, el accionante no explica, conforme a los artículos 2 y 3 del Decreto 2067 de 1991, los elementos argumentativos y probatorios por medio de los cuales se demuestre que los artículos vulneran el principio de unidad de materia, esto es, el señalamiento de la materia de la que se ocupa la Ley acusada; las disposiciones que no guardan relación con el tema general de la Ley, y la explicación de las razones por las cuales considera que las disposiciones acusadas no son afines a los temas de la Ley. De otra parte, no explican las razones por las cuales existiría un trato diferente o discriminatorio en la disposición sobre los encargos pues, a juicio del interviniente, la accionante se limita a expresar que en otros sistemas de carrera no se hacen distinciones de esta naturaleza.
En la segunda parte, el interviniente destacó que las disposiciones demandadas obedecen a una reforma integral que requería la administración tributaria nacional. Explicó que según las recomendaciones del informe de la Comisión[10] de expertos para la equidad y la competitividad tributaria conformada según lo señalado por la Ley 1739 de 2014 y el Decreto 0327 de 2015, “[…] para lograr los avances esperados con la reforma tributaria de la Ley 1819 de 2016 frente a los impuestos de renta para las personas naturales y las sociedades, del régimen tributario especial de las entidades sin ánimo de lucro, el impuesto sobre ventas y demás impuestos indirectos, los parafiscales, los principales tributos territoriales y las regalías petroleras y mineras, se requiere de esfuerzos para fortalecer la administración de impuestos”.
Finalmente, luego de referirse a los antecedentes normativos y jurisprudenciales del sistema de carrera administrativa, a los sistemas específicos de carrera y al sistema específico de carrera administrativa de la DIAN, señaló que los numerales 2 y 3 del artículo 332 de la Ley 1819 de 2016 no vulneran el artículo 13 de la Carta Política, por cuanto “[…] independientemente que el régimen de carrera administrativa de los servidores públicos de la DIAN haga parte de los sistemas especiales de origen legal, la misma entidad dentro de su autonomía puede establecer que el nombramiento en provisionalidad procederá ante la inexistencia de empleados de carrera a ser encargados y cuando tal inexistencia de personal a encargar se produce. En tal medida el Legislador, en el marco de la autonomía regulatoria de origen constitucional que le ha sido atribuida, regló los eventos en los que se considera la inexistencia de personal de carrera para proveer cargos en encargo o provisionalidad, señalando los siguientes eventos: por haber renunciado o no aceptado un encargo en el último año; por estar desempeñando un empleo en calidad de encargo”[11]. En consecuencia, los numerales censurados “[…] no son eventos que introdujo el Legislador de forma arbitraria o caprichosa”[12], pues persiguen cometidos técnicos de la DIAN para definir situaciones que configuran la inexistencia de personal de carrera administrativa con el derecho al encargo, con el fin de establecer la procedencia de la provisión de empleos a través de nombramientos provisionales.
Solicitó declarar la exequibilidad de las normas acusadas con base en las siguientes razones:
Por un lado, indicó que las disposiciones acusadas obedecen a una reforma integral que requería la administración tributaria nacional, con base en los análisis y recomendaciones de la Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria, creada mediante la Ley 1739 de 2014 y el Decreto 0327 de 2015. En este informe, la Comisión recomendó que, para una reforma tributaria estructural, equitativa y eficiente desde el punto de vista económico y administrativo, se debía proceder a un diseño de administración y gestión tributaria que permitiera cumplir los objetivos de la política impositiva para enfrentar con éxito la evasión y elusión fiscal, aumentándose la equidad tributaria y la credibilidad en el régimen fiscal.
Por otro lado, explicó que de la exposición de motivos de la Ley 1819 de 2016, se desprende que la finalidad de las normas relativas a la carrera administrativa de la DIAN era responder a la realidad fáctica y a las necesidades del servicio para el cumplimiento de la función pública que correspondía a la entidad. Por tanto, los numerales 2 y 3 del artículo 332 de la Ley 1819 de 2016 son congruentes con el principio de igualdad (Art. 13. C.P)[14].
Solicitó: (i) declarar la inhibición respecto de los artículos 323, 324, 326, 328, 329, 330, 331, 332, 333, 334 y 337 de la Ley 1819 de 2016 por haber sido expresamente derogados y no continuar produciendo efectos jurídicos; (ii) declarar la inhibición respecto de los artículos 322 y 327 de la Ley 1819 de 2016, por haber sido objeto de derogatoria orgánica y no continuar produciendo efectos jurídicos; y (iii) declarar exequible el artículo 325 por el cargo elevado.
Lo anterior, con base en lo dispuesto en el artículo 150 del Decreto 1144 de 2019 sobre vigencia y derogatorias que deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y en especial los artículos 323, 324, 326, 328, 329, 330, 331, 332, 333, 334 y 337 de la Ley 1819 de 2016 respecto a los cuales se configura la carencia actual de objeto.
En consecuencia, si bien persistirían los cargos contra los artículos 322, 325 y 327, con respecto de los artículos 322 y 327 se produjo una derogatoria orgánica en tanto el Decreto Ley 1144 de 2019 regula en su integridad el sistema específico de carrera de los empleados públicos de la DIAN de manera que, en este caso, también la Corte debería declarase inhibida.
En ese orden de ideas, considera que el problema jurídico debe centrarse en determinar si el artículo 325 de la Ley 1819 de 2016 vulnera los artículos 158 y 169 Superiores, a lo cual responde negativamente por cuanto “una reforma tributaria no sólo implica lo relativo a aumentar el recaudo a través de los distintos tipos de tributos, sino también -y con más veras- a optimizar la gestión del personal encargado de tan importantes funciones, comoquiera que según el artículo 363 de la Constitución Política, la eficiencia es uno de los principios fundantes el sistema tributario”.
Coadyuvó la demanda presentada por la señora Nelly Montoya Castillo, con el fin de solicitar la integración normativa de las normas demandadas con el artículo 22 del Decreto Ley 1144 de 2019, pues considera que “imponer criterios legales que impidan el acceso a los cargos dentro del sistema de la carrera específica de la DIAN, es atentatorio contra la dignidad humana de los servidores públicos, porque no contribuye al mejoramiento de las condiciones del empleo, a partir de lo cual el servidor público, se ve incentivado a estudiar y prepararse más, para acceder o tener la posibilidad de acceder a los cargos superiores dentro de ese sistema”.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[17]
Mediante concepto Nro. 6385 de 20 de marzo de 2018, solicitó declarar (i) la ineptitud sustantiva de la demanda contra los artículos 322 a 334 de la Ley 1819 de 2016; (ii) la exequibilidad de las normas por el cargo de desconocimiento de la unidad de materia; y (iii) la inexequibilidad de los numerales 2 y 3 del artículo 332 y del artículo 337.
5.1. Explicó que los cargos elevados contra los artículos 322 a 334 carecen de claridad, especificidad y suficiencia.
5.2. En lo referido al cargo por falta de unidad de materia, consideró que, en general, los enunciados guardan conexidad teleológica con la Ley 1819 de 2016 en tanto resulta necesario que la DIAN actualice las normas de carrera administrativa especial que la rige mediante los concursos de méritos que debe efectuar la Comisión Nacional del Servicio Civil, con el propósito de que la entidad cumpla -de manera adecuada- con el principio de eficiencia tributaria.
No obstante lo anterior, el artículo 337 de la Ley 1819 de 2016 referido a la situación laboral administrativa consistente en la comisión sindical que el director de la DIAN otorga a los miembros de las juntas directivas y subdirectivas de los sindicatos de la DIAN para que asuman los cargos directivos sindicales por ausencia de sus titulares, sí contraviene el principio de unidad de materia. Por una parte, porque el artículo en mención no fue incluido en el proyecto de Ley radicado por el Gobierno Nacional, sino que fue incorporado en un artículo nuevo en la ponencia mayoritaria presentada en primer debate, y tiene como objeto la protección del derecho a la asociación y libertad sindical. De otra parte, el enunciado no guardaría conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con el contenido de la Ley 1819 de 2016, cuyo propósito se orienta a la consecución de la eficacia tributaria con base en el incremento del recaudo y el control de la evasión y elusión fiscal, toda vez que el artículo se refiere a la comisión sindical, el cual pertenece a una materia de derecho laboral colectivo.
5.3. Así mismo, solicitó declarar la inconstitucionalidad de los numerales 2 y 3 del artículo 332 de la Ley 1819 de 2016, al considerar que desconocen los principios de igualdad y dignidad humana por tratarse de un trato discriminatorio en contra de los empleados. Al respecto, resaltó que el encargo constituye un derecho de los empleados de carrera que les permite acceder a un cargo de mayor jerarquía. Éste se encuentra consagrado en el artículo 24 de la Ley 909 de 2004[18]. Así mismo, el derecho al encargo fue estipulado en el artículo 332 de la Ley 1819 de 2016 al establecer que: “[e]l nombramiento en provisionalidad procederá, ante la inexistencia de empleados de carrera a ser encargados”. En el evento en que dicho derecho se considere vulnerado, legalmente procederá la interposición de las correspondientes reclamaciones administrativas.
Pues bien, el numeral 2 del artículo 232 acusado, dispone que, para determinar la inexistencia de personal en carrera para ser nombrado en encargo y acudir a nombramientos en provisionalidad, se contará el evento en que un empleado de carrera renuncie o no haya aceptado un encargo en el último año. Para el Procurador General “[…] dicha regulación en sí misma considerada constituye una medida discriminatoria por tratarse de una especie de sanción o castigo que no tiene asidero constitucional desde el punto de vista del derecho fundamental al trabajo, por cuanto desconoce la naturaleza del encargo como un derecho de los empleados de carrera nombrados en propiedad”[19]. No resultaría obligatorio que un empleado acepte encargos laborales y que se le sancione por ello. Respecto del numeral acusado señala, entonces, que “es contrario al principio de igualdad un tratamiento diferenciador, de acuerdo con criterios que no resultan objetivos ni razonables para establecer una consecuencia a los funcionarios que han renunciado o no han aceptado un encargo en el último año”.
Y en cuanto al numeral 3 del artículo 332 censurado, según el cual, un funcionario de carrera que se encuentre ocupando un empleo en encargo no podría ser designado en otro cargo bajo la misma modalidad de encargo, el Procurador General consideró que desconoce el derecho que le asiste a los empleados de carrera de acceder a cargos de superior jerarquía.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia pues la disposición acusada hace parte la Ley 1819 de 2016 “[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”.
Cuestión preliminar
El ciudadano Benjamín Trujillo intervino con el fin de solicitar la integración normativa del artículo 322 de la Ley 1819 de 2016 con el artículo 22 del Decreto Ley 1144 de 2019. Al respecto, considera la Sala que, además de que las normas demandadas se encuentran derogadas tal como se explicará más adelante, ninguna de las hipótesis desarrolladas por la Corporación para proceder a dicha integración se cumple en este caso, pues (i) la disposición demandada tiene un contenido deóntico claro y unívoco; (ii) la disposición posterior no está reproduciendo el contenido de la anterior; y (iii) las disposiciones cuya integración se solicita, a primera vista, no presentan serias dudas sobre su constitucionalidad[21].
Sobre la aptitud de los cargos formulados
El artículo 241 de la Constitución Política establece que a la Corte Constitucional se le confía la guarda de su integridad y supremacía y, en los numerales 4 y 5, le atribuye la función de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley.
Al respecto, esta Corporación ha indicado que los cargos de inconstitucionalidad contra una ley se someten a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la consolidación de un verdadero problema de constitucionalidad que permita adelantar una discusión a partir de la confrontación del contenido verificable de una norma legal con el enunciado de un mandato superior.
En ese contexto, en reiterada jurisprudencia constitucional, se ha señalado que la competencia para ejercer control de constitucionalidad sobre leyes demandadas está atada al cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i) que las normas sometidas a control estén vigentes, o que no lo estén, pero produzcan efectos o tengan vocación de producirlos; y (ii) que la demanda ciudadana reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.
Carencia actual de objeto por derogatoria expresa de algunas de las disposiciones demandadas
Según lo sostenido en reciente jurisprudencia[22], “la derogación es ´el trámite que se utiliza para eliminar la vigencia de una norma válida que pertenece al ordenamiento jurídico´[23]. De tal manera que dicho fenómeno busca ´dejar sin efecto el deber ser de otra norma, expulsándola del ordenamiento´[24], lo que responde no a un cuestionamiento sobre la validez de la norma, como sucede cuando es declarada inexequible, ´sino en criterios de oportunidad libremente evaluados por las autoridades competentes, y en especial, en relación con las leyes por el Congreso´”.
Por su parte, el artículo 71 del Código Civil (Ley 57 de 1887), dispone que la derogación de las leyes es expresa cuando la nueva ley dice explícitamente que deroga la antigua, y es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. A su turno, según el artículo 3 de la Ley 153 de 1887, las normas deberán considerarse “insubsistentes” por declaración expresa del legislador (derogatoria expresa), por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores (derogatoria tácita), o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería (derogatoria orgánica).
Cuando es expresa, “no se hace necesaria ninguna interpretación, ya que simplemente se cumple una función de exclusión desde el momento que así se establezca”[26], pues es el propio Legislador quien, de manera textual, prevé los efectos de la derogación, por lo que “[A]nte esta situación que ofrece seguridad jurídica plena, esta Corporación ha inadmitido la demanda por carencia de objeto o sustracción de materia”.
No obstante lo anterior, aun cuando las normas puedan estar derogadas expresamente al momento en que la Corte inicie el estudio de constitucionalidad, siempre se deberá confirmar si continúan produciendo efectos jurídicos en razón de la ultraactividad que el legislador pudo haberle otorgado. Y si bien “es el juez constitucional quien debe verificar en cada caso y de acuerdo al contexto normativo, si la disposición que ha perdido vigencia continúa o no produciendo efectos”[28], la jurisprudencia ha señalado estos ejemplos para identificar este tipo de situaciones:
“Según la doctrina constitucional, una norma continúa produciendo efectos jurídicos en aquellos eventos en los cuales: (i) del texto analizado se concluye que contiene previsiones específicas destinadas a regular asuntos futuros; (ii) la norma está destinada a regular las condiciones de reconocimiento de prestaciones periódicas, generalmente pensiones, cuya exigibilidad puede extenderse más allá de su derogatoria o mantener vigencia ultraactiva por el establecimiento de un régimen de transición; o (iii) el precepto regula materias propias del derecho sancionador, en especial la estructuración de tipos o sanciones, susceptibles de control judicial o administrativo posterior a su vigencia[29]”.
En el sub lite, la Sala se percata de que el artículo 150 del Decreto Ley 1144 de 2019, “[P]or el cual se establece y regula el Sistema Específico de Carrera de los Empleados Públicos de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y se expiden normas relacionadas con la administración y gestión del talento humano de la DIAN”, derogó -de manera expresa- los artículos 323, 324, 326, 328, 329, 330, 331, 332, 333, 334 y 337 de la Ley 1819 de 2016.
El artículo 323 dice que la carrera administrativa, de administración y de control tributario, aduanero y cambiario, es el sistema específico de carrera de los empleados públicos que presenten sus servicios a la DIAN; el artículo 324 regula la función de administración radicada en cabeza de la Comisión Nacional del Servicio Civil para la realización de los procesos de selección para el ingreso y el ascenso que se fundan en el mérito, la transparencia y la igualdad de oportunidades; el artículo 326 reglamenta las pruebas de selección para la provisión de los empleos del nivel profesional de los procesos misionales de la DIAN; el artículo 328 establece que el tiempo total de duración del proceso de selección desde el acto de convocatoria hasta el envío de las listas de elegibles será de 12 meses y hasta de 4 meses más; el artículo 329 indica que las notificaciones a quienes participen en los concursos se hará mediante correo electrónico; el artículo 330 dispone que las reclamaciones contra las decisiones que afecten a quienes se inscriban a participar en el concurso las decidirá la Comisión Nacional del Servicio Civil en única instancia; el artículo 331 define que la DIAN se abstendrá de efectuar el nombramiento en periodo de prueba de encontrar que no se cumplen los requisitos y calidades de quienes conforman la lista de elegibles; el artículo 332 permite que los empleos pertenecientes al sistema específico de carrera en vacancia temporal o definitiva puedan ser provistos en forma transitoria mediante la figura del encargo o del nombramiento en provisionalidad, que procederá ante la inexistencia de empleados de carrera a ser encargados; el artículo 333 dispone que los empleados públicos titulares de empleos pertenecientes al Sistema Específico de Carrera administrativa, de administración y de control tributario, aduanero y cambiario podrán ser designados para desempeñar una jefatura, y señala los requisitos para el efecto; el artículo 334 establece que a los empleados públicos titulares de empleos pertenecientes al Sistema Específico de Carrera de la DIAN se les podrá asignar las funciones de una jefatura en los casos de vacancia o ausencia temporal del empleado que en forma permanente las ejerce, siempre y cuando cumplan los requisitos que el mismo artículo señala; y el artículo 337 define el concepto de comisión sindical.
En consecuencia, al tratarse de disposiciones que no tienen la capacidad de cubrir situaciones más allá de su vigencia, resulta claro que con la derogatoria expresa perdieron vigencia y dejaron de producir efectos jurídicos, por lo que la Corte no tiene competencia para realizar pronunciamiento de fondo sobre ellas y deberá inhibirse por carencia actual de objeto.
La anterior conclusión no varía con la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018 “[P]or la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”[31] que revistió de facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de 6 meses para expedir decretos con fuerza de ley mediante los cuales se establezca y regule en su integridad el Sistema Específico de Carrera Administrativa de los servidores públicos de la DIAN. En efecto, el Decreto Ley 1144 de 2019 promulgado el 26 de junio de 2019 consolidó sus efectos antes de la inexequibilidad declarada en sentencia C-481 de 16 de octubre de 2019, la cual sólo produce efectos hacia el futuro.
Carencia actual de objeto por derogatoria orgánica de algunas de las disposiciones demandadas
Ahora, en lo que respecta a los artículos 322, 325 y 327 de la Ley 1819 de 2016, que no fueron derogados de manera expresa por el Decreto Ley 1144 de 2019, la Sala encuentra que se configuró una derogatoria orgánica en tanto la reglamentación posterior regula -de manera integral- la materia anteriormente regulada, lo que conlleva a la pérdida de vigencia de las normas sustituidas.
En efecto, la parte XIV de la Ley 1819 de 2016, sobre la administración tributaria incluye el artículo 322 que trae los objetivos del capítulo al cual pertenecen la normas acusadas, que no es otro que garantizar que la DIAN cuente en forma oportuna con el talento humano idóneo, probo y suficiente para la prestación eficiente y eficaz del servicio público de carácter esencial a su cargo, y para asegurar la correcta administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias y la facilitación de las operaciones de comercio exterior, lo que incluye el fortalecimiento de la gestión de personal y del sistema específico de carrera que rige en la DIAN[32]; el artículo 325 indica lo relacionado con la experiencia profesional requerida para efectos de la provisión transitoria o definitiva de los empleos pertenecientes a la planta de personal de la DIAN[33]; y el artículo 327 dispone que los costos que conlleve la realización de los procesos de selección para la provisión de los empleos de la carrera administrativa específica de la DIAN serán financiados con el valor que establezca la Comisión Nacional del Servicio Civil, de los derechos que se causen por concepto de participación en los concursos.
Sin embrago, el artículo 104 de la Ley 1943 de 2018 “[P]or la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”, dispuso:
“Artículo 104. SISTEMA ESPECÍFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA. A efectos de fortalecer institucionalmente a la DIAN para que cuente con los medios idóneos para la recaudación, la fiscalización, la liquidación, la discusión y el cobro de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de promulgación de la presente ley de facultades extraordinarias, para expedir decretos con fuerza de ley mediante los cuales se establezca y regule en su integridad el Sistema Específico de Carrera Administrativa de los servidores públicos de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - UAE DIAN - denominado carrera administrativa, de administración y control tributario, aduanero y cambiario”, regulando la gestión y administración del talento humano de esa entidad, así como desarrollando todo lo concerniente al ingreso, permanencia, situaciones administrativas, movilidad, causales de retiro entre otros el voluntario a fin de garantizar la profesionalización y la excelencia de sus empleados, para cumplir su misión y objetivos, ofreciendo igualdad de oportunidades, posibilidad de movilidad en la carrera sobre la base del mérito, con observancia de los principios que orientan el ejercicio de la función pública de conformidad con lo establecido por el artículo 209 de la Constitución Política”.
Dichas facultades extraordinarias tuvieron como propósito garantizar la profesionalización y la excelencia de los empleados públicos de la DIAN para cumplir su misión y objetivos, y ofrecer igualdad de oportunidades y posibilidad de movilidad en la carrera sobre la base del mérito. Y en su ejercicio, el Presidente de la República aprobó el Decreto Ley 1144 de 2019, “[P]or el cual se establece y regula el Sistema Específico de Carrera de los Empleados Públicos de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y se expiden normas relacionadas con la administración y gestión del talento humano de la DIAN”, cuyo objeto es regular el Sistema Específico de Carrera de los servidores públicos de la DIAN, estableciendo el ingreso, la permanencia, la movilidad basada en mérito, desempeño, la acreditación de competencias, las situaciones administrativas y el retiro, con el fin de profesionalizar el servicio y buscar la excelencia de sus empleados para cumplir su misión y objetivos.
Así las cosas, dado que la nueva norma sistematizó integralmente la materia, las disposiciones de la anterior se encuentran actualmente derogadas pues de acuerdo con lo indicado por el Legislador en el artículo 104 de la Ley 1943 de 2018, y en las consideraciones del Decreto Ley 1144 de 12019, la pretensión fue crear un marco institucional integral.
Por consiguiente, en relación con los artículos 322, 325 y 327 de la Ley 1819 de 2016 se configuró la derogatoria orgánica por la posterior reglamentación “(…) de toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la ley nueva”[35]. Y dado que la acción pública impetrada exige “el análisis de vigencia con el fin de determinar el objeto del control constitucional”[36], al no verse superado, se impone la declaratoria de inhibición por carencia actual de objeto.
DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ÚNICO.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con los cargos formulados contra los artículos 322, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 332, 333, 334 y 337 de la Ley 1819 de 2016, por carencia actual de objeto.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Ausente con excusa
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Impedimento Aceptado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[5] Folio 377. Escrito con fecha 24 de julio de 2017.
[7] Folio 386. Escrito con fecha 25 de julio de 2017.
[8] Ver, Corte Constitucional, Sentencias C-537 de 1993, C-618 de 1997, C-147 de 1998 y C-720 de 2004.
[9] Folio 398. Escrito presentado el 6 de agosto de 2017.
[13] Folio 467. Escrito presentado el 1 de marzo de 2018.
[16] Folio 563. Escrito presentado el 13 de agosto de 2019.
[17] Folio 482. Escrito presentado el 20 de marzo de 2018.
[18] "Por medio de la cual se expiden norma que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones".
[21] Ver entre otras las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: C-539 de 1999, C-043 de 2003, C-603 de 2016 y C-306 de 2019.
[22] Corte Constitucional, Sentencia C-044 de 2018.
[23] Corte Constitucional, Sentencias C-032 de 2017, C-516 de 2016 y C-412 de 2015.
[24] Corte Constitucional, Sentencia C-055 de 1996.
[25] Corte Constitucional, Sentencia C-055 de 1996.
[26] Corte Constitucional, Sentencia C-571 de 2004.
[27] Corte Constitucional, Sentencia C-353 de 2015.
[28] Corte Constitucional, Sentencia C-044 de 2018.
[29] Corte Constitucional, Sentencia C-898 de 2009.
[30] Corte Constitucional, Sentencia C-248 de 2017.
[31] Corte Constitucional, Sentencia C-481 de 2019.
[32] El tema es retomado en los considerandos del decreto 1144 de 2019 cuando dice que el artículo 104 de la Ley 1943 de 2018 revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para regular, entre otras, la gestión y administración del talento humano de esa entidad.
[33] El tema está incluido en los artículos 3, 15, 19, 25, 27 y 28 del decreto 1144 de 2019 que remiten al manual específico de requisitos y funciones en el que se establece la experiencia requerida para cada uno de los cargos de la planta de personal.
[34] El tema es abordado en el artículo 148 del decreto 1144 de 2019.
[35] Corte Constitucional, Sentencia C-634 de 1996.
[36] Corte Constitucional, Sentencia C-724 de 2001.
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