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Radicado: 85001-23-33-000-2023-00052-01 (29240)
Demandante: Soporte Minero Técnico SAS
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN
Bogotá D.C., cinco (05) de junio de dos mil veinticinco (2025)
| Referencia: | Nulidad y restablecimiento del derecho |
| Radicación: | 85001-23-33-000-2023-00052-01 (29240) |
| Demandante: | Soporte Minero Técnico SAS |
| Demandada: | Municipio de Orocué |
| Temas: | Cobro coactivo. Excepción de pérdida de ejecutoria del título por revocación. |
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 19 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que decidió1:
Primero: Declarar probadas las excepciones de falta de razón y derecho de la parte actora para demandar, presunción de legalidad de las resoluciones demandadas propuestas por el municipio de Orocué, por las razones expuestas en este fallo.
Segundo: Negar las pretensiones de la demanda.
Tercero: Sin costas en la instancia.
ANTECEDENTES
Actuación administrativa
El Municipio de Orocué profirió contra Soporte Minero Técnico SAS la Resolución 009 del 21 de abril de 2022 por medio de la cual le impuso sanción por no presentar declaración anual de ICA y complementarios del 2016 en cuantía de $1.609.797.000 y Liquidación de Aforo 019 del 11 de julio de 2022 que le determinó oficialmente el mismo impuesto en
$87.734.000. Con fundamento en esos actos, la entidad demandada libró a la referida sociedad mandamiento de pago 243 del 23 de noviembre de 2022 por $1.697.531.000 más intereses y gastos del proceso2.
El 27 de diciembre de 2022, la sociedad actora solicitó al municipio revocatoria directa de las aludidas resolución sanción y liquidación de aforo. En esa misma fecha presentó escrito en el que formuló oportunamente la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo -por estar pendiente de decisión la revocatoria directa-. La entidad demandada resolvió dicha petición mediante Resolución 002 del 18 de enero de 2023 en el sentido de revocar parcialmente la resolución sanción -redujo la cuantía de la sanción a $804.898.000- y la liquidación de aforo -disminuyó el impuesto liquidado a $19.190.000-3.
3 ff. 129 a 134 caa. Si bien esta resolución de revocatoria fue objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda fue rechazada por caducidad de la acción -decisión del tribunal confirmada por el ad quem mediante auto del 20 de septiembre de 2024 (exp. 27965, CP. Milton Chaves García) que está ejecutoriada-. Lo anterior, en auto del 17 de enero de 2025, fue señalado en el presente proceso -al resolver una petición de suspensión del proceso-.
Mediante Resolución 003 del 19 de enero de 20234 el municipio declaró no probada la excepción propuesta y ordenó seguir adelante con la ejecución. Decisión recurrida en reposición -en el sentido de insistir en la excepción ante la pérdida de ejecutoria del título por revocación- y resuelta de forma desfavorable por Resolución 039 del 23 de marzo de 20235.
Demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones6:
Que se declare la nulidad de la Resolución número 003 de 19 de enero de 2023, notificada por correo electrónico el día 27 de enero de 2023, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda del Municipio de Orocué resolvió las excepciones propuestas por la empresa Soporte Minero Técnico SAS, SMTE SAS, contra el Mandamiento de Pago No. 243 de 23 de noviembre de 2022, el cual fue notificado por correo electrónico, el día 5 de diciembre de 2022, por medio del cual se ordenó el pago de la sanción por no haber presentado la declaración de industria y comercio correspondiente al año gravable 2016, impuesta en la Resolución número 009 de 21 de abril de 2022, la cual ascendió a la suma $1.609.797.000 y de los valores determinados en la Liquidación oficial de aforo número 0019 de 11 de julio de 2022, proferido por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Orocué, por la suma de $87.734.000.
Por medio de la referida Resolución 003 de 19 de enero de 2023, (i) se declaró no probada la excepción de falta de ejecutoria de título ejecutivo, (ii) se ordenó llevar adelante la ejecución de la Resolución de revocatoria directa número 002 de 18 de enero de 2023, por la suma total de ochocientos veinticuatro millones ochenta y ocho mil pesos (824.088.000) y (iii) se ordenó a las entidades bancarias que consignaran las sumas embargadas la sociedad Soporte Minero Técnico SAS, SMTE SAS (sic).
Que se declare la nulidad de la Resolución número 039 de 23 de marzo de 2023, notificada por correo electrónico el día 23 de marzo de 2023, por medio la cual la Secretaría de Hacienda del Municipio de Orocué resolvió el recurso de reposición interpuesto por la empresa Soporte Minero Técnico SAS, SMTE SAS contra la Resolución número 003 de 19 de enero de 2023, notificada por correo electrónico el día 27 de enero de 2023, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda del Municipio de Orocué resolvió las excepciones propuestas por la empresa Soporte Minero Técnico SAS, SMTE SAS, contra el Mandamiento de Pago No. 243 de 23 de noviembre de 2022, descrita en el numeral anterior.
Por medio de la referida Resolución se confirmó en todas sus partes el contenido de la Resolución número 003 de 19 de enero de 2023, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda del municipio de Orocué declaró no probada la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo y se ordenó el remate de los bienes embargados a favor del municipio de Orocué.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare la prosperidad de las excepciones propuestas por la empresa Soporte Minero Técnico SAS, SMTE SAS, contra el Mandamiento de Pago No. 243 de 23 de noviembre de 2022, el cual fue notificado por correo electrónico, el día 5 de diciembre de 2022. (...)7
A título de restablecimiento del derecho, igualmente solicito que en cualquier evento que la empresa Soporte Minero Técnico SAS, SMTE SAS se vea conminada, en virtud del proceso de cobro coactivo a realizar pagos totales o parciales de las obligaciones contenidas en los actos demandados, o que tales dineros sean apropiados por parte del municipio de Orocué por orden impartida a cualquier entidad financiera, o a cualquier otra entidad o empresa, se ordene al Municipio de Orocué o a quien haya recibido los recursos a nombre de éste, la devolución de los dineros recaudados tanto por concepto de la sanción por no haber presentado la declaración de industria y comercio por el año gravable 2016, como por concepto del impuesto de industria y comercio correspondiente al año gravable 2016, junto con intereses y/o indexación, ordenando dar aplicación en lo que sea del caso, a los artículos 187, 189 y 192 del CPACA, respecto a lo que en ellos se
6 SAMAI Tribunal, índice 3, certificado 1_ED_001DEMANDA(.pdf) NroActua 3, ff. 3 y 4
7 Solicitó como pretensión la suspensión del proceso, resuelta por auto del 17 de enero de 2025, como se aludió en el acápite de actuación administrativa.
disponga para la ejecución de la sentencia que se profiera.
Que se condene en costas al municipio de Orocué, ubicado en el departamento de Casanare.
Invocó como normas vulneradas los artículos 828, 829 y 831 del ET (Estatuto Tributario); 503 y 504 del Decreto Municipal 026 de 2018, bajo el siguiente concepto de violación8:
Aseguró que se configuró la excepción de pérdida de ejecutoria del título por revocación
-num. 4 del artículo 831 del ET aplicable por remisión del artículo 504 del Decreto municipal 026 de 2018- por cuanto los actos que sirvieron de fundamento al mandamiento de pago -resolución sanción y liquidación de aforo- fueron posteriormente revocados por la entidad demandada, lo que aparejó no solo su desaparición de la órbita jurídica -porque la modificación fue sustancial en la medida que se fijaron nuevos valores a cargo de la actora-, sino también que el municipio ya no contaba con títulos ejecutivos para continuar con el proceso de cobro. Así, la entidad debió declarar la prosperidad de la excepción e iniciar otro proceso de cobro con base en la resolución de revocación -reemplazó los títulos iniciales- puesto que ese acto no fue incorporado en el aludido mandamiento de pago9.
Contestación de la demanda
La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la actora10. Expresó que, si bien los títulos ejecutivos que sirvieron de fundamento al mandamiento de pago fueron modificados, en su entender, no desaparecieron del mundo jurídico porque continuaron representando una obligación clara, expresa y exigible, no siendo procedente la excepción aludida por la actora. Aunado a que se ordenó seguir adelante la ejecución con base en el nuevo valor determinado en la revocación y no por el inicialmente señalado en el mandamiento de pago, por lo tanto, a su juicio, los actos acusados no están inmersos en ninguna causal de nulidad.
Sentencia apelada
El tribunal negó las pretensiones de la demanda sin condenar en costas11.
Sostuvo que no es procedente el medio exceptivo contra el mandamiento de pago porque, si bien con la revocatoria de los títulos -resolución sanción y liquidación de aforo- se modificó su cuantía, estos persistieron en tanto la contribuyente continuó obligada al pago de lo adeudado. Además, como tales títulos no fueron recurridos ni demandados ante la jurisdicción, cobraron firmeza y resultaban exigibles, situación que no se afectaba por la revocatoria12. En todo caso, el nuevo valor determinado en dicha revocatoria se vio reflejado en la resolución que ordenó seguir adelante con la ejecución.
Recurso de apelación
La demandante apeló la decisión del a quo13. Censuró que el tribunal concluyera que la revocatoria de los títulos ejecutivos no afectó su firmeza y que omitiera que la resolución de revocación constituye el único acto pasible de cobro con base en el cual se debió librar un nuevo mandamiento de pago -pues el acto de revocación no fue incorporado en el mandamiento
8 SAMAI Tribunal, índice 3, certificado 1_ED_001DEMANDA(.pdf) NroActua 3, ff. 17 a 26
9 En cuanto a que, la resolución de revocación fue demandada y por ende se encuentra en discusión, se destaca que, como se reseñó en los antecedentes administrativos, la demanda fue rechazada por caducidad mediante providencia que se encuentra ejecutoriada.
10 SAMAI tribunal índice 22. Propuso las excepciones de mérito denominadas «falta de razón y derecho de la parte actora para demandar» y «presunción de legalidad de las resoluciones demandadas».
11 SAMAI tribunal índice 34. Declaró probadas las excepciones de mérito denominadas «falta de razón y derecho de la parte actora para demandar» y «presunción de legalidad de las resoluciones demandadas» propuestas por el municipio de Orocué
12 Se anota que tal acto revocó las referidas resolución sanción y liquidación de aforo.
13 SAMAI tribunal índice 39
de pago existente-. Insistió en que, como la revocatoria efectuó modificaciones sustanciales a los títulos -determinaron nuevos valores por sanción e impuesto a cargo de la sociedad- desaparecieron de la órbita jurídica y, por ende, no podían continuar siendo el fundamento del proceso de cobro coactivo como erradamente se ordenó en los actos acusados. Así, la entidad debió declarar la prosperidad de la excepción e iniciar otro proceso de cobro emitiendo mandamiento de pago con base en el acto de revocación a fin de darle a la actora la oportunidad de proponer excepciones frente a ese nuevo título14.
Pronunciamientos finales
Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Problema jurídico
Juzga la Sala la legalidad de los actos administrativos acusados, atendiendo los cargos de apelación formulados por la parte demandante -apelante única- contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda sin condenar en costas. En concreto, corresponde establecer la procedencia de la excepción de pérdida de ejecutoria del título por revocación.
Análisis del caso concreto
El tribunal sostuvo que no es procedente el medio exceptivo contra el mandamiento de pago porque, si bien con la revocatoria de los títulos -resolución sanción y liquidación de aforo- se modificó su cuantía, estos persistieron en tanto la contribuyente continuó obligada al pago de lo adeudado. Además, como tales títulos no fueron recurridos ni demandados ante la jurisdicción, cobraron firmeza y resultaban exigibles, situación que no se afectaba por la revocatoria. Y, en todo caso, el nuevo valor determinado en dicha revocatoria se vio reflejado en la resolución que ordenó seguir adelante con la ejecución.
En oposición la demandante -apelante única- censuró que el a quo concluyera que la revocatoria de los títulos ejecutivos no afectó su firmeza y que omitiera que la resolución de revocación constituye el único acto pasible de cobro con base en el cual se debió librar un nuevo mandamiento de pago -pues el acto de revocación no fue incorporado en el mandamiento de pago existente-. Insistió en que, como la revocatoria efectuó modificaciones sustanciales a los títulos -determinaron nuevos valores por sanción e impuesto a cargo de la sociedad- desaparecieron de la órbita jurídica y, por ende, no podían continuar siendo el fundamento del proceso de cobro coactivo como erradamente se ordenó en los actos demandados. Así, la entidad debió declarar la prosperidad de la excepción e iniciar otro proceso de cobro, emitiendo mandamiento de pago con base en el acto de revocación a fin de darle a la actora la oportunidad de proponer excepciones frente a ese nuevo título.
Para definir este litigio, se parte por precisar que el trámite del cobro coactivo implica necesariamente la preexistencia de un título que contenga una obligación clara, expresa y exigible -artículo 422 del CGP-. A estos efectos, la Sala ha definido que «la obligación es expresa porque se encuentra especificada en el título ejecutivo, en cuanto debe imponer una conducta de dar, hacer o no hacer. Es clara cuando sus elementos están determinados o pueden inferirse de una simple revisión del título ejecutivo y es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o condición»15.
14 Y finalmente, frente a que la resolución de revocación fue demandada, ver notas pie de página 3 y 9.
15 Sentencia del 28 de septiembre de 2023 (exp. 26562 CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello)
Ahora bien, el artículo 503 del Decreto municipal 026 de 2018 -estatuto de rentas vigente del municipio- establece que prestan mérito ejecutivo, entre otros, las liquidaciones oficiales ejecutoriadas y los demás actos de la secretaría de hacienda debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco municipal. Por su parte, el artículo 504 ibidem señala que, para el cobro de las deudas fiscales por concepto de tributos, intereses, sanciones y demás rentas municipales administradas por la secretaría de hacienda municipal, deberá tenerse en cuenta las disposiciones del Estatuto Tributario Nacional.
Desde esa perspectiva, las excepciones que pueden presentarse contra el mandamiento de pago emitido en un proceso de cobro coactivo surtido por el municipio de Orocué son las que de manera taxativa enlista el artículo 831 del ET, entre ellas, la de pérdida de ejecutoria del título por revocación -num. 4-.
De otra parte, por resultar relevante al caso bajo análisis, es preciso hacer referencia a la institución jurídica de la revocatoria directa de los actos administrativos prevista en el artículo 93 del CPACA, la cual se constituye en una herramienta de la que pueden hacer uso tanto la administración como el administrado para que en la etapa administrativa desaparezcan del ordenamiento jurídico actos que estén en oposición a la Constitución Política o a la ley, que no estén conformes con el interés público o social o cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona16.
Al respecto, la Corte Constitucional destacó que «es una decisión invalidante de otro acto previo (...) que puede surgir de oficio o a solicitud de parte, y en todo caso, con nuevas consecuencias hacia el futuro (...), con la subsiguiente ruptura del carácter ejecutivo y ejecutorio del acto administrativo»17. En relación con los efectos de la revocatoria directa de los actos administrativos, esta corporación señaló que «el acto revocatorio, o a través del cual se revoca, tiene el carácter constitutivo de nuevas situaciones jurídicas, lo que implica que sus efectos se producen a partir de su existencia, esto es, hacía el futuro»18.
Hechas las anteriores precisiones, se destaca que el acto revocatorio tiene el carácter constitutivo de nuevas situaciones jurídicas, por lo que sus efectos se producen a partir de su existencia. Siendo así, tiene como principal efecto la desaparición del acto revocado de la esfera jurídica que implica la afectación a futuro de su ejecutoria porque deja de surtir efectos en lo sucesivo.
Revisada la actuación administrativa, en el caso concreto se encuentran probados los siguientes hechos relevantes:
La entidad demandada emitió contra la sociedad actora Resolución 009 del 21 de abril de 2022, por medio de la cual le impuso sanción por no presentar declaración anual de ICA y complementarios del 2016 en cuantía de $1.609.797.000. Igualmente, le profirió Liquidación de Aforo 019 del 11 de julio de 2022, con la que le determinó oficialmente el mismo impuesto en $87.734.000.
Con fundamento en los anteriores actos administrativos, la entidad demandada libró mandamiento de pago 243 del 23 de noviembre de 2022 a cargo de la sociedad demandante por $1.697.531.000 más intereses de mora y gastos del proceso, así como también decretó medidas cautelares de embargo y secuestro.
El 27 de diciembre de 2022, la actora solicitó al municipio revocatoria directa de la mencionada resolución sanción -porque la multa impuesta fue desproporcionada y violatoria de los principios constitucionales de equidad y progresividad-19 y de la liquidación oficial de aforo -debido a que no se
16 Sentencia del 11 de agosto de 2022 (exp. 25781 CP. Milton Chaves García)
18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 15 de agosto de 2013 (exp. 2166-07, CP. Gerardo Arenas Monsalve)
19 Debió calcularse en miles y tenerse en cuenta el pago anticipado del impuesto vía retenciones en la fuente.
tuvieron en cuenta ingresos no gravados ni retenciones en la fuente-.
Ese mismo día, 27 de diciembre de 2022, la demandante formuló contra el mencionado mandamiento de pago la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo -por estar pendiente de decisión la revocatoria directa-.
La citada petición fue resuelta por la entidad demandada mediante Resolución 002 del 18 de enero de 2023, en el sentido de revocar los actos administrativos. En concreto, frente a la Resolución 009 del 21 de abril de 2022, redujo la cuantía de la sanción a $804.898.000 y respecto de la Liquidación de Aforo 019 del 11 de julio de 2022, disminuyó el impuesto a $19.190.00020.
La excepción propuesta fue declarada no probada mediante la Resolución 003 del 19 de enero de 2023.
Contra esa decisión la demandante interpuso recurso de reposición en el sentido de insistir en la excepción ante la pérdida de ejecutoria del título por revocación con fundamento en el numeral 4 del artículo 831 del ET, el cual fue resuelto de forma desfavorable por Resolución 039 del 23 de marzo de 2023.
De lo señalado surge que, para el momento en que la administración resolvió la excepción propuesta contra el mandamiento de pago ya había emitido la resolución que revocó los títulos -contenidos en el acto sancionador y la liquidación de aforo- que sirvieron de fundamento para iniciar el procedimiento de cobro coactivo y, por esa razón, en el recurso de reposición la sociedad actora insistió en la pérdida de ejecutoria del título por revocación. De manera que, como los referidos títulos ejecutivos -resolución sanción y liquidación de aforo- perdieron firmeza por causa de la revocatoria directa, no podían continuar respaldando el procedimiento de cobro coactivo iniciado con el mandamiento de pago 243 del 23 de noviembre de 2022, pues la revocación los dejó sin efectos a futuro. Así, a partir del acto de revocatoria -Resolución 002 del 18 de enero de 2023-21 surgió una nueva situación jurídica que reemplazó la decisión adoptada en los actos revocados.
En ese orden, la entidad demandada debió declarar probada la excepción de pérdida de ejecutoria del título por revocación con la consecuente terminación del proceso de cobro coactivo, puesto que continuar surtiendo el procedimiento con base en los títulos revocados, además de resultar contrario a las normas aplicables, vulneró los postulados constitucionales del derecho de contradicción y del debido proceso de la actora, quien no tuvo la oportunidad de proponer excepciones respecto del nuevo título ejecutivo surgido, que la administración municipal pretendió incorporar ilegalmente al procedimiento de cobro mediante la resolución que resolvió la excepción propuesta.
Al efecto, esta corporación ha expresado que el debido proceso administrativo se entiende vulnerado cuando las autoridades públicas no siguen los actos y procedimientos establecidos en la ley y los reglamentos y, por esa vía, desconocen las garantías reconocidas a los administrados22. Así, los actos demandados deben anularse al ser violatorios de la ley y transgresores del mencionado imperativo constitucional, «aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas», conforme con el artículo 29 de la CP. Todo porque, el debido proceso constitucional «debe irradiar todas las actuaciones administrativas, a fin de garantizar el derecho de defensa y contradicción23». Prospera el cargo.
20 Redujo (i) la cuantía de la sanción aplicando para el cálculo el 10% -antes 20%- de los ingresos brutos y (ii) el valor del impuesto liquidado teniendo en cuenta retenciones en la fuente.
21 Que puede fundamentar un nuevo mandamiento de pago.
22 Sentencia del 25 de octubre de 2017 (exp. 20499, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto)
23 Sentencia del 15 de noviembre de 2018 (exp. 22008, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto), reiterada en sentencias del 08 de agosto de 2019 (exp. 21875, CP. Julio Roberto Piza Rodríguez), del 17 de febrero de 2022 y 03 de noviembre de 2022 (exps. 24878 y 26000, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto), del 20 de junio de 2024 y 09 de abril de 2025 (exps. 28361 y 28735, CP. Wilson Ramos Girón)
Conclusión
Por lo razonado en precedencia, se establece que en este caso los títulos ejecutivos no podían continuar respaldando el procedimiento de cobro coactivo iniciado con el mandamiento de pago por cuenta de la revocatoria directa de los mismos, con lo cual, procede la excepción de pérdida de ejecutoria del título por revocación.
En consecuencia, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se anularán los actos administrativos demandados. A título de restablecimiento del derecho, se declarará la prosperidad de la excepción de pérdida de ejecutoria del título por revocación, con la consecuente terminación del proceso de cobro coactivo.
Costas
Acorde con el criterio de la Sección, por no estar probadas en el expediente, no se condenará en costas en esta instancia, conforme con el artículo 365.8 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
- Revocar la sentencia apelada. En su lugar, se dispone:
- Sin condena en costas.
Declarar la nulidad de los actos administrativos demandados. A título de restablecimiento del derecho, declarar la prosperidad de la excepción de pérdida de ejecutoria del título por revocación, con la consecuente terminación del proceso de cobro coactivo.
Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN
Presidente
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO
La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
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