DECLARACION DE IMPORTACION - Adquiere firmeza a los 3 años desde su presentación y aceptación sin que se haya notificado requerimiento especial / LEVANTE DE MERCANCIA - Definición / FIRMEZA DE LA DECLARACION DE IMPORTACION - No se produce por el hecho de haberse autorizado el levante de la mercancía / SITUACION NO CONSOLIDADA - Se presenta al no existir firmeza de la declaración aduanera / DEVOLUCION O COMPENSACION DE TRIBUTOS ADUANEROS - Su trámite se rige por las normas del E.T. / PAGO DE LO NO DEBIDO EN MATERIA ADUANERA - Al no estar expresamente regulado se rige por lo previsto en el Decreto 1000 de 1997 / TERMINO PARA SOLICITAR LA DEVOLUCION DEL PAGO DE LO NO DEBIDO - Es de 10 años que es el término para la acción ejecutiva ordinaria del Código Civil / PRESCRIPCION DE LA SOLICITUD DE PAGO DE NO DEBIDO - 10 años / DEVOLUCIÓN DEL IVA IMPLICITO - Pago de lo no debido; efectos ex tunc del fallo de nulidad

De acuerdo con el artículo 131 del Estatuto Aduanero, la declaración de importación adquiere firmeza cuando han transcurrido tres años, contados desde su  presentación y aceptación, sin que se haya notificado requerimiento especial aduanero, lo que implica, a su vez, que la firmeza del acto del levante está condicionada al cumplimiento de dicho plazo, pues "…el levante es una autorización administrativa que se surte tanto en el trámite de la importación ordinaria, con el fin de retirar la mercancía del depósito de almacenamiento o de la aduana, como en el trámite de las distintas modalidades de importación". Entonces, frente a la importación de mercancías la situación jurídica no se consolida por la obtención de la simple autorización de levante, como afirmó la entidad demandada, sino cuando adquiere firmeza la declaración de importación y, por ende, el levante respectivo por ser accesorio a ella. En el caso sub exámine, la declaración de importación se presentó el 27 de diciembre de 1999; el término de firmeza se cumplió el 27 de diciembre de 2002 y la solicitud de devolución se presentó el 15 de marzo de 2001, es decir, dentro del plazo fijado por la norma citada, por lo que se concluye que la situación no quedó consolidada, pues la declaración de importación y el levante no habían adquirido firmeza al momento de la solicitud de devolución. De otra parte, observa la Sala que el artículo 561 del Decreto 2685 de1999, remite a las normas del Estatuto Tributario para efectos de la devolución o compensación de tributos aduaneros, en los aspectos no regulados especialmente. La devolución del pago de lo no debido no se encuentra regulada de manera especial por la norma aduanera, por lo que se rige por los artículos 11 y 21 del Decreto 1000 de 1997. Así las cosas, el demandante contaba con diez (10) años para solicitar la devolución del pago de lo no debido, que era el término vigente al tiempo de la solicitud de devolución, para la prescripción de la acción ejecutiva establecida por el artículo 2536 del Código Civil. Además, es necesario recalcar que los actos demandados se fundamentan  en la aplicación del Concepto 012386 de 12 de febrero 12 de 2001, emitido por el Delegado de la División Normativa y Doctrina Tributaria de la  Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de la DIAN, también declarado nulo por esta Corporación mediante sentencia de 5 de mayo de 2003, Consejera Ponente, doctora María Inés Ortiz Barbosa,  expediente 12248. Como, según se precisó, en el caso examinado no existió situación jurídica consolidada, el actor tiene derecho a la devolución de IVA implícito cancelado, pues constituye un pago de lo no debido al haber desaparecido la causa legal de mismo en virtud de los efectos  ex tunc  del fallo de nulidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá, D.C., Veintinueve (29) de septiembre de dos mil cinco (2005)

Radicación número: 76001-23-31-000-2002-04389-01(15253)

Actor: VICENTE ARTURO SOLARTE

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Referencia: IMPUESTO - VENTAS / DEVOLUCION IVA IMPLICITO

  

FALLO

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 8 de octubre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, estimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento instaurada contra los actos administrativos con los que la DIAN negó la solicitud de devolución de IVA implícito.

ANTECEDENTES

VICENTE ARTURO SOLARTE, importó trigo con declaración 23 030 03 111897-8 de 27 de diciembre de 1999, en la que liquidó y pagó IVA implícito, según lo dispuesto por el artículo 1 del  Decreto 1344 de 1999.

Con base en la sentencia de  7 de diciembre de 2000, en la que el Consejo de Estado declaró la nulidad de la norma citada, el importador pidió la devolución del impuesto pagado. La DIAN, Administración de Aduanas de Buenaventura, rechazó la solicitud mediante Resolución 275 de 18 de abril de 2001, porque consideró que el pago del IVA implícito y la autorización de levante de las mercancías importadas, constituyeron una situación jurídica consolidada a la que no se aplican los efectos ex tunc de los fallos de nulidad. Dicho acto administrativo fue confirmado en reconsideración mediante Resolución 741 de 6 de junio de 2002.

LA DEMANDA

VICENTE ARTURO SOLARTE, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad de los actos administrativos por los cuales la DIAN rechazó en forma definitiva la solicitud de devolución y pidió, a título de restablecimiento del derecho, la devolución del IVA implícito pagado, en cuantía de $43.304.375, con los intereses correspondientes.

Invocó como disposiciones violadas los artículos 29, 59, 338 y 363 de la Constitución Política; 14, 25 y 29 del Código Civil;  850 y 857 del Estatuto Tributario.  Como concepto de la violación expuso:

Al negar la devolución de las sumas pagadas indebidamente, la Administración violó el debido proceso porque aplicó en forma retroactiva el Decreto 2085 de 2000, derogatorio del 1344 de 1999.

Se vulneraron los principios de equidad y justicia que rigen el sistema tributario, porque en virtud de la declaratoria de nulidad de la norma que estableció el IVA implícito, los importadores que pagaron el impuesto se encuentran en condiciones de desigualdad frente a los que no lo tienen que pagar.

Los artículos 14, 25 y 29 del Código Civil se desconocieron, porque la DIAN consideró que el Decreto 2085 de 2000 es una norma interpretativa incorporada al artículo 424 del Estatuto Tributario.

Se violaron las normas sobre devoluciones, porque no se puede rechazar una solicitud sin que exista una causa justa para ello.

En los actos administrativos demandados la Administración desconoció los efectos de la declaratoria de nulidad del artículo 1 del Decreto 1344 de 1999, puesto que prolongó sus efectos sin entender que, como consecuencia del fallo, el gravamen nunca existió y las cosas debían volver al estado en que estaban antes de que se promulgara.

No se presentó situación jurídica consolidada porque la autorización de  levante de las declaraciones de importación tiene efectos frente a la disposición de las mercancías, no frente a la firmeza de las declaraciones.

La solicitud de devolución se presentó dentro de los dos años que establece el artículo 854 del Estatuto Tributario (folios 24 a 51, c.2).

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA  

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, se opuso a las pretensiones de la demanda con base en las razones que se resumen así:

No existió violación de los artículos 25, 27 y 28 del Código Civil, porque al rechazar la solicitud de devolución, las normas tributarias se interpretaron en su sentido natural y obvio; entonces,  no eran susceptibles de otra interpretación.

El Decreto 2085 de 18 de octubre de 2000, condicionó la exención del IVA implícito a la expedición de una certificación expedida por la Dirección General de Comercio Exterior sobre oferta insuficiente, requisito que debía cumplirse antes de realizar la importación, y no después, como lo hizo el demandante.

No procede la devolución del IVA implícito pagado por las importaciones realizadas por la actora, porque en aplicación del Concepto de la DIAN 012386 de 20 de febrero de 2001, el pago y la autorización de levante de la declaración de importación, constituyen una situación jurídica consolidada (folios 64 a 70,  c.2).

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca anuló los actos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la Administración devolver el valor del IVA implícito pagado, más los intereses legales liquidados desde la fecha en que se presentó la declaración de importación, hasta la fecha en que se realice la devolución. Las razones que motivaron la decisión se compendian de la siguiente manera:

El rechazo de la solicitud de devolución se fundamenta en la aplicación del Concepto de la DIAN 012386 de 20 de febrero de 2001, en el que esa entidad se pronunció sobre los efectos retroactivos del fallo de nulidad del Decreto 1344 de 1999 y las situaciones consolidadas. Este concepto fue declarado nulo por el Consejo de Estado en sentencia de 5 de mayo de 2003.

Los efectos ex tunc de la declaratoria de nulidad del  Decreto 1344 de 1999 cobijan aquellas situaciones discutidas mediante mecanismos jurídicos, así como aquéllas sobre las cuales el término de firmeza no ha vencido (folios 89 a 98, c.2).

EL RECURSO DE APELACIÓN

La parte demandada solicitó que se tengan en cuenta los argumentos presentados por la entidad con ocasión de la contestación a la demanda y los alegatos de conclusión y pidió que se revoque el fallo de primera instancia con base en las siguientes razones:

Según lo estipula el artículo 363 de la Constitución Política, las leyes tributarias no se aplican con retroactividad. Los magistrados del Tribunal le dieron al tema un tratamiento exclusivamente aduanero y desconocieron su aspecto tributario, en lo referente a la causación y a la base gravable del impuesto a las ventas.

No cabe la variación del impuesto al valor agregado IVA porque la ley estableció de manera clara el tiempo en que se causa y la manera como se integra la base gravable.  La ley tributaria aplicable a una operación es la vigente al momento de su realización, es decir, el momento en el cual se cause el hecho generador del mismo (folios 108 a 110, c. 2).

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

El Ministerio Público, solicitó la confirmación de la sentencia apelada por las siguientes razones:

No existió situación jurídica consolidada, dado que la solicitud de devolución se presentó dentro de los dos años establecidos por el artículo 854 del Estatuto Tributario; además, la declaración de importación no se encontraba en firme, pues no había transcurrido el plazo de 3 años fijado por el artículo 131 del Decreto 2685 de 1999.

Los efectos ex tunc de la declaratoria de nulidad afectan las situaciones que se encuentren en discusión en vía gubernativa o jurisdiccional, de acuerdo con lo expresado por el Consejo de Estado en providencia de 19 de enero de 2001, con ponencia del doctor Daniel Manrique Guzmán.

Las importaciones de trigo realizadas por el demandante se encontraban exentas de IVA en razón de los estudios adelantados por el Gobierno Nacional antes de la expedición del Decreto 1344 de 1999.

La demandada expuso, en síntesis, lo siguiente:

Para la fecha de la importación, estaba vigente el Decreto 2685 de 1999, cuyo artículo 89 establecía que los tributos aduaneros que se pagaran por la importación serían los vigentes al momento de la presentación y aceptación de la declaración de importación, lo que significa que el pago realizado por la actora fue válido.

 No se desconoce que se ha producido un fallo de nulidad parcial del Decreto 1344 de 1999, pero una vez producido el levante de las mercancías sobreviene una situación jurídica consolidada, que es la excepción al principio general de los efectos ex tunc de los fallos de nulidad, en consecuencia no existió pago de lo no debido por lo que no es procedente su devolución (fl. 121 a 123 c.2).

La demandante  no alegó de conclusión.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, la Sección debe decidir si se ajustan o no a derecho los actos mediante los cuales la DIAN rechazó la solicitud de devolución del IVA implícito pagado por VICENTE ARTURO SOLARTE, en la declaración de importación de 27 diciembre de 1999.

Los hechos que dieron origen a la solicitud de devolución y a los actos administrativos que originaron su rechazo, se deben analizar con base en la norma vigente al tiempo en que ocurrieron, es decir, el artículo 1 del Decreto 1344 de 22 de junio de 1999, reglamentario del parágrafo 1 del artículo 424 del Estatuto Tributario, que estableció una tarifa de IVA promedio implícito  para la importación de trigo. No aplica entonces el Decreto 2085 de 2000, toda vez que la importación se efectuó el 27 de diciembre de 1999.

El artículo 1 del Decreto 1344 de 22 de junio de 1999, en cuanto gravó con IVA implícito las importación de trigo, fue declarado nulo el 7 de diciembre de 2000 por la Sección Cuarta de esta Corporación, con ponencia del doctor Germán Ayala Mantilla,  exp. 9702, porque transgredió el parágrafo 1 del artículo 424 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 43 de la Ley 488 de 1998.

En reiterada jurisprudencia, esta Sección ha precisado que los fallos de nulidad producen efectos "ex tunc", es decir, desde el momento en que se profirió el acto anulado, por lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban, antes de su expedición. De igual manera, se ha señalado que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de carácter general, afecta las situaciones que no se encuentren consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la Jurisdicción Contencioso Administrativ.

En el caso bajo examen, con base en la sentencia de nulidad del artículo 1 del Decreto 1344 de 1999, la actora solicitó ante la DIAN,  el 15 de marzo de 2001, la devolución de $43.304.375, que canceló por concepto de IVA implícito, según la declaración de importación de 27 de diciembre de 1999, porque consideró que era un pago de lo no debido.

La DIAN rechazó la solicitud de devolución porque estimó que existía una situación jurídica que se consolidó con el pago de los tributos aduaneros y la obtención del levante de las mercancías, en consecuencia, no le eran aplicables los efectos del fallo de nulidad.

Sin embargo, no existió situación jurídica consolidada por las siguientes razones:

De acuerdo con el artículo 131 del Estatuto Aduanero, la declaración de importación adquiere firmeza cuando han transcurrido tres años, contados desde su  presentación y aceptación, sin que se haya notificado requerimiento especial aduanero, lo que implica, a su vez, que la firmeza del acto del levante está condicionada al cumplimiento de dicho plazo, pues "…el levante es una autorización administrativa que se surte tanto en el trámite de la importación ordinaria, con el fin de retirar la mercancía del depósito de almacenamiento o de la aduana, como en el trámite de las distintas modalidades de importación.

Entonces, frente a la importación de mercancías la situación jurídica no se consolida por la obtención de la simple autorización de levante, como afirmó la entidad demandada, sino cuando adquiere firmeza la declaración de importación y, por ende, el levante respectivo por ser accesorio a ella.

 En el caso sub exámine, la declaración de importación se presentó el 27 de diciembre de 1999; el término de firmeza se cumplió el 27 de diciembre de 2002 y la solicitud de devolución se presentó el 15 de marzo de 2001, es decir, dentro del plazo fijado por la norma citada, por lo que se concluye que la situación no quedó consolidada, pues la declaración de importación y el levante no habían adquirido firmeza al momento de la solicitud de devolución.

De otra parte, observa la Sala que el artículo 561 del Decreto 2685 de1999, remite a las normas del Estatuto Tributario para efectos de la devolución o compensación de tributos aduaneros, en los aspectos no regulados especialmente. La devolución del pago de lo no debido no se encuentra regulada de manera especial por la norma aduanera, por lo que se rige por los artículos 11 y 21 del Decreto 1000 de 1997. Así las cosas, el demandante contaba con diez (10) años para solicitar la devolución del pago de lo no debido, que era el término vigente al tiempo de la solicitud de devolución, para la prescripción de la acción ejecutiva establecida por el artículo 2536 del Código Civi

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Lo anterior, teniendo en cuenta que, tal como lo ha dicho la Sala, mientras el término para solicitar la devolución no esté vencido, no existe situación jurídica consolidada y procede la Solicitud de reintegr.    En el caso examinado, el plazo para presentar la solicitud de lo pagado indebidamente vence el 27 de diciembre de 2009.

Además, es necesario recalcar que los actos demandados se fundamentan  en la aplicación del Concepto 012386 de 12 de febrero 12 de 2001, emitido por el Delegado de la División Normativa y Doctrina Tributaria de la  Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de la DIAN, también declarado nulo por esta Corporación mediante sentencia de 5 de mayo de 2003, Consejera Ponente, doctora María Inés Ortiz Barbosa,  expediente 12248.

Como, según se precisó, en el caso examinado no existió situación jurídica consolidada, el actor tiene derecho a la devolución de IVA implícito cancelado, pues constituye un pago de lo no debido al haber desaparecido la causa legal de mismo en virtud de los efectos  ex tunc  del fallo de nulidad.

Por otra parte, no prosperan las inconformidades del apelante acerca de la violación del principio de irretroactividad de las normas tributarias consagrado en el artículo 363 de la Carta Política, porque el problema jurídico planteado en este caso es la aplicación retroactiva de los efectos del fallo de nulidad del Decreto 1344 de 1999 y no de la ley tributaria.

Sobre el tratamiento "exclusivamente aduanero" con que, según el recurrente, el a quo analizó el caso planteado, considera la Sala que no le asiste razón al apelante, puesto que si bien es cierto que la entidad demandada aplicó la ley vigente al momento la realización del hecho generador del IVA implícito cancelado, también lo es que la norma que ordenó su pago desapareció del ordenamiento jurídico por los efectos del fallo de nulidad, como se demostró, en el caso analizado no existe situación jurídica consolidada que haga inaplicables sus efectos.

Las razones anteriores son suficientes para confirmar el fallo apelado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y  por autoridad de la ley.

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Reconócese personería al abogado Hermes Ariza Vargas, como apoderado de la DIAN.

Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ                           LIGIA LÓPEZ DÍAZ

       PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA                             HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO