INFRACCION ADUANERA - Principio de favorabilidad / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD - Aplicación obligatoria en acto administrativo que decide de fondo / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECIDE DE FONDO - Definición en materia aduanera: principio de favorabilidad

El Tribunal negó las pretensiones de la demanda por considerar que según los artículos 512 y 515 del Decreto 2685 de 1999, el acto administrativo que decide de fondo es el que expide la autoridad aduanera una vez practicadas las pruebas y luego de haber recibido respuesta al requerimiento especial aduanero, o vencido el término de traslado sin que se hubiera recibido dicha respuesta o sin que se hubieren solicitado pruebas o se hubieren denegado las solicitadas, acto que en este caso es la Resolución 424 de 2000 (29 de junio) y no la 143 de 2000 (4 de septiembre), de tal manera que el 1º de julio de 2000, cuando entró en vigencia el Decreto 2685 de 1999, ya se había proferido el acto que decidió el fondo del asunto y, por ende, no se cumple la condición establecida en el artículo 520 ibídem para la aplicación de la norma más favorable. La controversia se contrae a determinar cuál es en materia aduanera «el acto administrativo que decide de fondo», a fin de establecer si se dio aplicación al principio de favorabilidad contemplado en el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999, a cuyo tenor: Artículo 520.- Disposición más favorable. Si antes de que la autoridad aduanera emita el acto administrativo que decide de fondo, se expide una norma que favorezca al interesado, la autoridad aduanera deberá aplicarla obligatoriamente, aunque no se haya mencionado en la respuesta al Requerimiento Especial Aduanero. Por su parte, el artículo 512 ibidem define claramente cuál es el acto administrativo que en materia aduanera «decide de fondo»: (…). El tenor literal del artículo 512 del Decreto 2685 de 1999 lleva a concluir inequívocamente que el acto administrativo que decide de fondo es aquel por el cual la autoridad aduanera impone una sanción, ordena el decomiso de la mercancía, profiriere la Liquidación Oficial o, dispone el archivo del expediente y la devolución de la mercancía aprehendida, si a ello hubiere lugar. Yerra la actora al confundir el agotamiento de la vía gubernativa con el acto que decide de fondo y sostener que es el que resuelve el recurso de reconsideración. La naturaleza jurídica del acto administrativo no está determinada por su firmeza sino por su contenido. Síguese de lo expuesto que acertó el Tribunal al sostener que no era procedente aplicar el principio de favorabilidad, pues la Resolución 424 de 2000 (29 de junio) mediante la cual la DIAN impuso a la actora sanción de multa por infracción administrativa de contrabando, es el acto administrativo que decidió de fondo y fue expedido el 29 de junio, esto es, antes de que entrara en vigencia el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999. Se impone, pues, confirmar la sentencia apelada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C.,  treinta y uno (31) de mayo de dos mil siete (2007)

Radicación número: 68001-23-15-000-2001-00252-01

Actor: CARRETERAS Y PAVIMENTOS M.G. LTDA.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Referencia: APELACION SENTENCIA

Negada como fue la ponencia inicial, procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por CARRETERAS Y PAVIMENTOS M.G. LTDA. contra la sentencia de 10 de junio de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA

CARRETERAS Y PAVIMENTOS M.G. LTDA., por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó el 18 de enero de 2001 la siguiente demanda:

1.1. Pretensiones

1.1.1. Que es nula la Resolución 424 de 2000 (29 de junio) por la cual la Jefe de la División de Liquidación de la DIAN –Administración Bucaramanga  impuso una sanción a la actora por infracción administrativa de contrabando, por valor de veintiocho millones (28'000.000,oo).

1.1.2. Que es nula la Resolución 143 de 2000 (4 de septiembre), por la cual la Jefe de la División Jurídica de la DIAN –Administración Bucaramanga decidió el recurso de reconsideración confirmando en todas sus partes la resolución anterior.

1.1.3. Que a título de restablecimiento del derecho se declare que la actora no incurrió en la infracción administrativa prevista en el artículo 1º del Decreto 1750 de 1991 y que se le restituya el valor de la multa junto con sus intereses.

1.2. Hechos

El 2 de octubre de 1998 la Policía de Carreteras inmovilizó un tractocamión de placas SVA-504, marca «PETERBILT», tipo remolque, color rojo, por figurar en la licencia de tránsito como modelo 1988 y en la Declaración de Importación como 1994.

Por Oficio 1207 de 1998 (5 de octubre), la Policía de Carreteras puso el tractocamión a disposición de la DIAN –Administración Bucaramanga.

El 1º de marzo de 1999 la DIAN formuló a la actora el pliego de cargos 00065 por no haber allegado prueba documental del ingreso legal del tractocamión al territorio nacional.

Mediante Resolución 197 de 2000 (21 de marzo), la DIAN ordenó el decomiso del tractocamión, que fue aprehendido según Acta 712 de 1998 (18 de diciembre).

Por Resolución 25 de 2000 (2 de mayo), la División Jurídica de la DIAN decidió el recurso de reconsideración interpuesto contra la anterior, confirmándola en todas sus partes.

Mediante Resolución 424 de 2000 (29 de junio), la Jefe de la División de Liquidación de la DIAN impuso una sanción a la actora por infracción administrativa de contrabando de conformidad con el artículo 1º del Decreto 1750 de 1991.

La Jefe de la División Jurídica de la DIAN, por Resolución 143 de 2000 (4 de septiembre) confirmó en todas sus partes la decisión anterior, quedando agotada la vía gubernativa.

La Resolución 143 de 2000 fue notificada al día siguiente de la introducción al correo, es decir el 20 de septiembre de 2000.

1.3. Normas violadas y concepto de la violación

Según la actora los actos acusados violan los artículos 29 de la Constitución Política; 2º del Decreto 1750 de 1991; 520 y 571 del Decreto 2685 de 1999; 63 y 64 del Decreto 1909 de 1992; 323 del Decreto 2666 de 1984, modificado por el 8º del Decreto 1739 de 1991; 2º CCA; y el Concepto Jurídico 148 de 2000 de la DIAN.

Sostuvo que la DIAN violó el principio de favorabilidad, pues la sanción impuesta a la actora fue confirmada por Resolución 143 de 2000 (4 de septiembre) y con fundamento en el Decreto 1750 de 1991, al haber sido derogado por el 2685 de 1999 a partir del 1º de julio de 2000.

La aplicación del Decreto 1750 de 1991 no puede hacerse de manera caprichosa ni deviene necesariamente de un decomiso, sino que las sanciones allí descritas requieren de un juicio cuidadoso con el fin de determinar si existió o no intención de transgredir la norma, circunstancia que no se probó en el caso de la actora.

El decomiso y la imposición de la multa obedecen a dos procedimientos diferentes; de ahí que sean dos actos distintos, y que la sanción de multa proceda una vez finalizado el decomiso, para que se entren a considerar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que sucedieron los  hechos, de manera tal que se concluya con una sanción o con la exoneración.

Si se observa detenidamente cada una de las conductas contempladas en el Decreto 1750 de 1991 como merecedoras de una sanción, se concluye que el nuevo procedimiento que se inicia para imponerlas está encaminado a identificar las personas naturales que participaron directamente en la infracción.

2. LA CONTESTACIÓN

La DIAN opuso que no violó el principio de favorabilidad porque el acto administrativo que decidió de fondo, esto es, la Resolución 424, fue proferida el 29 de junio de 2000, es decir antes del 1º de julio de 2000, fecha de entrada en vigencia del Decreto 2685 de 1999.

Negó que la sanción de multa prevista en el Decreto 1750 de 1991 sólo sea aplicable a personas naturales, pues esta norma no hace distinción alguna, tanto menos si se tiene en cuenta que las personas jurídicas pueden cometer infracciones administrativas, lo cual no debe confundirse con la responsabilidad que de acuerdo con los estatutos le quepa a la persona natural encargada de las funciones relacionadas con la conducta que contravino las normas.

II.  LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal negó las pretensiones de la demanda por considerar que según los artículos 512 y 515 del Decreto 2685 de 1999, el acto administrativo que decide de fondo es el que expide la autoridad aduanera una vez practicadas las pruebas y luego de haber recibido respuesta al requerimiento especial aduanero, o vencido el término de traslado sin que se hubiese recibido dicha respuesta o sin que se hubieran solicitado pruebas o se hubieran denegado las solicitadas, acto que en este caso es la Resolución 424 de 2000 (29 de junio) y no la Resolución 143 de 2000 (4 de septiembre), de tal manera que el 1º de julio de 2000, cuando entró en vigencia el Decreto 2685 de 1999, ya se había proferido el acto que decidió el fondo del asunto, luego no se configura el supuesto contemplado en el artículo 520 ibídem para que hubiese lugar a aplicar a la actora la disposición más favorable.

Para desvirtuar el argumento según el cual el Decreto 1750 de 1991 no es aplicable a las personas jurídicas, el a quo sostuvo que la eficacia en la gestión estatal no puede condicionarse a la difícil tarea que implica la consecución de pruebas que demuestren la ocurrencia de factores de índole subjetiva, como son el dolo y la culpa, pues no siempre es posible individualizar las personas naturales  a quienes sean imputables en esta materia. Por esta razón el legislador optó por establecer la responsabilidad objetiva, que en modo alguno contraría los principios o postulados de la Constitución Política.

La sanción administrativa aduanera por contrabando encierra un objetivo de orden económico que por su importancia y trascendencia en el orden social del país exige procedimientos rápidos y eficaces en la imposición de correctivos y sanciones a quienes incurran en las infracciones señaladas en la ley, sin que ello implique menoscabo del derecho fundamental al debido proceso, cuya observancia no lleva necesariamente el examen de factores subjetivos sobre culpabilidad del posible infractor.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN

La actora insiste en que le era aplicable el principio de favorabilidad establecido en el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999, pues si bien la Resolución 424 fue expedida el 29 de junio de 2000, esta sólo fue notificada el 1º de julio inmediato, es decir, cuando ya había entrado en vigencia el citado Decreto, y vino a quedar en firme el 4 de septiembre siguiente, cuando se resolvió el recurso de reconsideración mediante la Resolución 143 de 2000.

Según la actora, para que exista el acto de fondo debe agotarse todo el procedimiento establecido en la norma, vale decir, que debe expedirse la resolución sancionatoria y resolverse el recurso de reconsideración, pues para que un acto administrativo adquiera carácter ejecutivo y ejecutorio se requiere que primero cobre firmeza.

La Resolución 424 de 2000 (29 de junio) no adquirió firmeza antes del 4 de septiembre, pues el proceso de conformación del acto administrativo estaba en curso. Con ese argumento, insiste en que debió aplicársele el principio de favorabilidad establecido en el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999, cuyo artículo 571 derogó el Decreto 1750 de 1991, que sirvió de fundamento a la sanción de multa que le fue impuesta en los actos acusados.

Considera que la tesis del Tribunal interpreta exegéticamente el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999 al sostener que el acto que decide de fondo es el que impone la sanción, dejando de lado la definición de los recursos. De aceptarse esta tesis habría que concluir que el citado Decreto se aplica a partir del 28 de diciembre de 1999, día de su expedición, con prescindencia de la fecha en que entró en vigencia (1º de julio de 2000).

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN LA SEGUNDA INSTANCIA

La DIAN reiteró las razones expuestas en la contestación de la demanda.

La actora no alegó de conclusión.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Mediante Resolución 424 de 2000 (29 de junio), la Jefe de la División de Liquidación de la DIAN –Administración Bucaramanga impuso sanción de multa a la actora por infracción administrativa de contrabando, con fundamento en el artículo 1º del Decreto 1750 de 1991.

La Jefe de la División Jurídica de la DIAN, por Resolución 143 de 2000 (4 de septiembre) confirmó en todas sus partes la decisión anterior.

La actora considera que le era aplicable el principio de favorabilidad establecido en el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999, cuyo artículo 571 derogó expresamente el Decreto 1750 de 1991, a partir del 1º de julio de 2000 (fecha de su publicación en el Diario Oficial) mientras que la Resolución 143 que decidió el recurso de reconsideración, fue expedida el 4 de septiembre de 2000.

El Tribunal negó las pretensiones de la demanda por considerar que según los artículos 512 y 515 del Decreto 2685 de 1999, el acto administrativo que decide de fondo es el que expide la autoridad aduanera una vez practicadas las pruebas y luego de haber recibido respuesta al requerimiento especial aduanero, o vencido el término de traslado sin que se hubiera recibido dicha respuesta o sin que se hubieren solicitado pruebas o se hubieren denegado las solicitadas, acto que en este caso es la Resolución 424 de 2000 (29 de junio) y no la 143 de 2000 (4 de septiembre), de tal manera que el 1º de julio de 2000, cuando entró en vigencia el Decreto 2685 de 1999, ya se había proferido el acto que decidió el fondo del asunto y, por ende, no se cumple la condición establecida en el artículo 520 ibídem para la aplicación de la norma más favorable.

La controversia se contrae a determinar cuál es en materia aduanera «el acto administrativo que decide de fondo», a fin de establecer si se dio aplicación al principio de favorabilidad contemplado en el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999, a cuyo tenor:

«Artículo 520.- Disposición más favorable. Si antes de que la autoridad aduanera emita el acto administrativo que decide de fondo, se expide una norma que favorezca al interesado, la autoridad aduanera deberá aplicarla obligatoriamente, aunque no se haya mencionado en la respuesta al Requerimiento Especial Aduanero».

Por su parte, el artículo 512 ibidem define claramente cuál es el acto administrativo que en materia aduanera «decide de fondo»:

«Artículo 512. Acto administrativo que decide de fondo. Recibida la respuesta al Requerimiento Especial Aduanero y practicadas las pruebas, o vencido el término de traslado, sin que se hubiere recibido respuesta al Requerimiento, o sin que se hubiere solicitado pruebas, o se hubieren denegado las solicitadas, la autoridad aduanera dispondrá de treinta (30) días para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobre la imposición de la sanción, el decomiso de la mercancía, la formulación de la Liquidación Oficial o, el archivo del expediente y la devolución de la mercancía aprehendida, si a ello hubiere lugar.

La notificación del acto que decide de fondo se deberá practicar de conformidad con los artículos 564 y 567 del presente Decreto.»

El tenor litera

 del artículo 512 del Decreto 2685 de 1999 lleva a concluir inequívocamente que el acto administrativo que decide de fondo es aquel por el cual la autoridad aduanera impone una sanción, ordena el decomiso de la mercancía, profiriere la Liquidación Oficial o, dispone el archivo del expediente y la devolución de la mercancía aprehendida, si a ello hubiere lugar.

Yerra la actora al confundir el agotamiento de la vía gubernativa con el acto que decide de fondo y sostener que es el que resuelve el recurso de reconsideración. La naturaleza jurídica del acto administrativo no está determinada por su firmeza sino por su contenido.

Síguese de lo expuesto que acertó el Tribunal al sostener que no era procedente aplicar el principio de favorabilidad, pues la Resolución 424 de 2000 (29 de junio) mediante la cual la DIAN impuso a la actora sanción de multa por infracción administrativa de contrabando, es el acto administrativo que decidió de fondo y fue expedido el 29 de junio, esto es, antes de que entrara en vigencia el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999.

Se impone, pues, confirmar la sentencia apelada.    

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

F  A  L  L  A  :

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de mayo de 2007.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN                CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

                  Presidenta

                Salva el Voto

       

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO       RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA  

                                                                                 Ausente con Permiso

  

                              LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

                                                   Conjuez

S A L V A M E N T O     D E     V O T O

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Bogotá, seis (6) de julio de dos mil siete (2007).

Ref.: Exp. núm.680012315000200100252

Actora: CARRETERAS Y PAVIMENTOS M.G. LTDA.

Salvamento de voto

        

Con el acostumbrado respeto expongo las razones que me llevaron a apartarme de la decisión mayoritaria en el asunto de la referencia, decidido mediante sentencia de 31 de mayo de 2007, en la que se concluyó que a la situación de la actora no le era aplicable el principio de favorabilidad contemplado en el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999,  en los siguientes términos:

“Artículo 520.- Disposición más favorable. Si antes de que la autoridad aduanera emita el acto administrativo que decide de fondo, se expide una norma que favorezca al interesado, la autoridad aduanera deberá aplicarla obligatoriamente, aunque no se hay mencionado en la respuesta al Requerimiento Especial Aduanero”.

Como lo dice la sentencia de cuyas consideraciones disiento,  es cierto que de conformidad con el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999 el acto administrativo que decide de  fondo es aquél por el cual la autoridad aduanera impone una sanción, ordena el decomiso de la mercancía, profiere la liquidación oficial, o dispone el archivo del expediente y la devolución de la mercancía aprehendida, si a ello hubiere lugar.

La decisión mayoritaria de la Sala consideró que el principio de favorabilidad contenido en el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999 no le era aplicable a la actora, como quiera que la Resolución 424, acto de fondo al tenor literal del artículo 512 ibídem, fue expedida el 29 de junio de 2000, es decir, con anterioridad a 1º de julio de 2000, fecha de publicación en el Diario Oficial del mencionado Decreto.

Sobre el particular, es necesario precisar lo siguiente:

Es cierto que el Decreto 2685 de 28 de diciembre de 1999 entró en vigencia el 1º de julio de 2000, sin embargo,  en dicha fecha no había sido  publicado en el  Diario Oficial,  como quiera que tal publicación se hizo el 29 de diciembre de 1999, es decir, al día siguiente de su expedición.

El Decreto 2685 de 28 de junio de 1999  entró en vigencia el 1º de julio de 2000,  por expresa disposición de su artículo 573: “Vigencia. El presente Decreto rige, previa su publicación, a partir del 1° de julio del año 2000”.

No encuentro razonable  que la sentencia de la cual me aparto niega la aplicación del principio de favorabilidad contenido en el artículo 520  del Decreto 2685 de 1999 por haber entrado éste en vigencia el 1º de julio de 2000, es decir, antes de la expedición de la Resolución 424 de 29 de junio del mismo año que impuso la sanción de multa a la actora, pero, sin embargo,   fundamenta su decisión en el artículo 512 ibídem que, como ya se vio, dentro de los actos definitivos de fondo incluye, entre otros, al que impone una sanción, pues la circunstancia de no estar vigente el Decreto 2685 de 1999 para el 29 de junio de 2000 es predicable tanto de  su artículo 512 como de su artículo 520, es decir, que no podía el fallo ignorar la aplicación de un artículo por no haber entrado aún en vigencia y, al mismo tiempo, con base en otra disposición, que tampoco había entrado en vigencia, determinar en materia aduanera cuál es el acto administrativo que decide de fondo.

La decisión mayoritaria, además de ceñirse al tenor literal del artículo 512 del Decreto 2685 de 1999, en cuanto a que “el acto administrativo que decide de fondo” en materia aduanera es aquel que impone una sanción, ordena el decomiso de la mercancía, profiere la liquidación oficial, o dispone el archivo del expediente y la devolución de la mercancía aprehendida, si a ello hubiere lugar, se ciñó también al tenor literal del artículo 520 ibídem, que dispone que “Si antes de que la autoridad aduanera emita el acto administrativo que decide de fondo, se expide una norma que favorezca al interesado, la autoridad aduanera deberá aplicarla obligatoriamente…”,  nada dijo sobre el argumento de la actora respecto de que la Resolución 424 de 29 de junio de 2000 le fue notificada el 1º de julio de 2000, es decir, el mismo día en que entró en vigencia el Decreto 2685 de 1999, con lo que de contera pasó por alto que  sabido es que un acto administrativo sólo es oponible a terceros en cuanto haya sido publicado o notificado de conformidad con las previsiones legales, lo cual significa que carece de eficacia para producir efecto jurídico alguno y, sin embargo, concluyó que “… acertó el Tribunal al sostener que no era procedente aplicar el principio de favorabilidad, pues la Resolución 424 de 2000 (29 de junio) mediante la cual la DIAN impuso a la actora sanción de multa por infracción administrativa de contrabando, es el acto administrativo que decidió de fondo y fue expedido el 29 de junio, esto es, antes de que entrara en vigencia el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999”.

De otra parte,  la sentencia objeto del presente salvamento de voto consideró que la actora confunde el agotamiento de la vía gubernativa con el acto que decide de fondo, y agregó que la naturaleza jurídica del acto administrativo no está determinada por su firmeza sino por su contenido.

Al respecto, cabe anotar que si lo que quiso decir la providencia comentada fue que la naturaleza jurídica de la Resolución 424 de 29 de junio de 2000 es la de “acto administrativo que decide de fondo”, no existe razón alguna para afirmar que la Resolución 143 de 4 de septiembre siguiente, que resolvió el recurso de reconsideración contra aquella, no goza de dicha misma naturaleza, si, de igual manera, también decidió de fondo, en cuanto expresó la voluntad de la Administración, en este caso, de confirmar la decisión recurrida, pese a que también habría podido modificarla o revocarla, sin que por ello cambiara su naturaleza jurídica, se reitera, de “acto administrativo que decide de fondo”.

Es más, sin temor a equivocarme puedo asegurar que en  este caso el verdadero “acto administrativo que decide de fondo” es el que resolvió el recurso de reconsideración (Resolución 143 de 4 de septiembre de 2000), como habría podido serlo la Resolución 424 de 29 de junio de 2000, en el evento en que contra ella no hubiera procedido recurso alguno, o no se hubiera interpuesto, o se hubiera interpuesto inoportunamente.

Lo anterior, porque lo que caracteriza a un acto administrativo que  “decide de fondo” es, precisamente, la expresión de la voluntad de la Administración tendiente a crear, modificar o extinguir una situación jurídica, que, en efecto,  sólo se crea, modifica o extingue  cuando dicho acto queda en firme y, por tanto, adquiere la capacidad de ser ejecutado.

En el caso concreto, si bien la Resolución 424 de 29 de junio de 2000 expresó la voluntad de la Administración (DIAN) en cuanto le impuso a la actora una sanción de multa, dicho acto no produjo el efecto jurídico perseguido sino hasta tanto  quedó ejecutoriada la Resolución 143  de 4 de septiembre del mismo año que resolvió el recurso de reconsideración, efecto jurídico que no es otro distinto al  de poder hacer efectiva dicha sanción.

Contrario sensu,  la naturaleza jurídica de los actos que no contienen una manifestación de la voluntad de la Administración tendiente a crear, modificar o extinguir una situación jurídica es la de preparatorios o de simple trámite, pues se limitan a impulsar la actuación administrativa  y, de ahí, que contra ellos no proceda recurso alguno y no sean demandables ante esta jurisdicción, a menos de que impidan continuar tal actuación administrativa.

Corolario de lo anterior es que en el asunto objeto de examen la manifestación de la voluntad de la Administración sólo se concretó una vez se expidió el acto administrativo que resolvió el  recurso de reconsideración interpuesto el 21 de julio de 2000, es decir, que en razón de su contenido este es el acto administrativo que decidió de fondo.

En consecuencia, si como lo dijo el fallo, lo que determina la naturaleza jurídica de un acto no es su firmeza sino su contenido, la Sala mayoritaria debió aplicar el principio de favorabilidad consignado en el artículo 520 del Decreto 2685 de 1999, vigente para la fecha en que se interpuso el recurso de reconsideración (21 de julio de 2000) y, por tanto, también vigente para el 4 de septiembre de 2000, acto administrativo que contiene propiamente la decisión de la DIAN, esto es, la de confirmar la sanción de multa, como también habría contenido propiamente la decisión si, por ejemplo,  hubiera modificado el monto de la multa o la hubiera revocado.

Surge de lo expuesto que si bien es cierto que lo que determina la naturaleza jurídica de un acto no es su firmeza sino su contenido, también lo es que respecto de un acto que se encuentra pendiente de resolver un recurso no puede afirmarse en estricto sentido que es el que “decide de fondo”, como impropiamente lo hizo el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999, pues dicha decisión está contenida, precisamente, en el acto que resuelve el recurso.

Quedan así consignadas  las razones que me llevaron a salvar el voto.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN

Consejera de Estado