Radicado: 25000-23-37-000-2021-00328-01 (29345)
Demandante: Jorge Enrique Ruiz Téllez

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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN

Bogotá, D C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho
Radicación: 25000-23-37-000-2021-00328-01 (29345)
Demandante: Jorge Enrique Ruíz Téllez
Demandada: DIAN

Temas: Cobro coactivo. Deudor solidario. Falta de título ejecutivo. Acto

previo al mandamiento de pago. Declaraciones de retención en la
fuente Ineficaces. Tasación de la deuda. Gastos del procedimiento
de cobro. Reiteración jurisprudencial.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por el demandante contra la
sentencia del 01 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Subsección A, que resolvió (índice 19):

Primero: Negar las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.

Segundo: No condenar en costas en esta instancia.

ANTECEDENTES

Actuación administrativa

Mediante la Resolución 2020 0313-001913, del 04 de diciembre 2020 (ff. 2258 a 2262
vto. caa2), la demandada declaró parcialmente probadas las excepciones de falta de título
ejecutivo e indebida tasación del monto de la deuda propuestas por el actor, en calidad
de deudor solidario de una sociedad, contra el Mandamiento de Pago 2020304-000005,
del 15 de octubre de 2020 (ff. 2155 a 2156 caa); por ende, ordenó seguir adelante con la
ejecución de las obligaciones restantes y «condenar en costas» al actor. Esas decisiones
fueron confirmadas por la Resolución 20210311-000134, del 05 de febrero de 2021 (ff.
2310 a 2312 caa).

Demanda

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en
el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, Ley 1437 de 2011), el demandante formuló las siguientes pretensiones
(índice 2):

1 El expediente entró al despacho sustanciador el 20 de septiembre de 2024 (índice 3. Esta y las demás menciones de «índices»
aluden al historial de actuaciones registradas en el repositorio informático Samai).
2 El cuaderno de antecedentes administrativos se aportó por la demandada en los documentos digitales contenidos en el índice 9.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00328-01 (29345)
Demandante: Jorge Enrique Ruiz Téllez

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1. Que son nulas la Resolución 2020 0313-001913, del 04 de diciembre de 2020 expedida por la
División de Gestión de Cobranzas de la Dirección Seccional de Grandes Contribuyentes de la DIAN
y la Resolución 20210311-000134, del 05 de febrero de 2021, proferida por la División de Gestión
de Cobranzas de la Dirección Seccional de Grandes Contribuyentes de la DIAN.

2. Que, como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, se
declare que el actor no está obligado a pagar las sumas declaradas ?y no sufragadas? por una
sociedad por concepto del impuesto sobre las ventas, impuesto nacional al consumo y las
retenciones en la fuente de los años 2018 a 2020.

3. Que se revoque la condena impuesta en sede administrativa ... y en cambio, se condene en costas
a la parte demandada.

A los anteriores efectos, invocó como normas vulneradas los artículos 29 constitucional;
580-1, 683 y 684 del ET (Estatuto Tributario); 3.º y 188 del CPACA, bajo el siguiente
concepto de violación (índice 2):

Relató que la demandada le libró un mandamiento de pago como deudor solidario de las
deudas a cargo de una sociedad de la que era socio, en proporción a su participación en
el capital social; y que propuso las excepciones de falta de título ejecutivo e indebida
tasación del monto adeudado, que fueron declaradas parcialmente probadas, quedando
pendientes obligaciones por concepto del IVA (bimestres 3.° a 5.° de 2018, 1.° a 6.° de
2019 y 1.° a 3.° de 2020), impuesto al consumo (periodo 6.° de 2018, 1.° a 6.° de 2019 y
1.° de 2020) y retenciones en la fuente (periodos 1.°, 2.° y 4.° a 12 de 2019 y 1.° a 8.° de
2020), junto con la actualización de las sanciones e intereses moratorios.

Invocando el criterio de decisión expuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-
1201 de 2003 (MP: Marco Gerardo Monroy Cabra) y por esta Sección en la sentencia de
unificación 2019-CE-SUJ-4-011, del 14 de noviembre de 2019 (exp. 23018, CP: Jorge
Octavio Ramírez), alegó que procedía declarar probada la excepción de falta de título
ejecutivo respecto de todas las obligaciones objeto del cobro, porque omitieron vincularlo
al procedimiento de determinación, lo cual le impidió controvertir el título ejecutivo desde
su formación. Alegó que, en calidad de deudor solidario, no le eran oponibles como títulos
ejecutivos las declaraciones presentadas por la sociedad, razón por la que haría falta que
la autoridad tributaria emitiera un acto administrativo en el que ordenara vincularlo como
responsable y liquidara la obligación a su cargo. Alegó que su contraparte le vulneró el
debido proceso y el derecho de defensa al omitir expedir ese acto previo al mandamiento
de pago, pues, en su condición de socio, no integraba los órganos de administración y
desconocía cómo se liquidaron las deudas objeto del cobro.

Agregó que prueba de que se le impidió ejercer adecuadamente su derecho de defensa
respecto de la conformación de la deuda antes de la expedición del mandamiento de
pago radica en que el acto incluyó el cobro de una sanción por devolución improcedente
del saldo a favor autoliquidado por la sociedad en la declaración del impuesto sobre la
renta del año gravable 2016, impuesta mediante la Resolución 900034, del 24 de mayo
de 2019, pese a que no habría ostentado la calidad de socio en ese periodo, por lo que
no podía ser considerado deudor solidario de esa obligación, lo cual reconoció la
demandada al resolver las excepciones previas.

Sostuvo que, aun si se juzgase que procedía el cobro de las declaraciones de la sociedad,
tendrían que excluirse las retenciones en la fuente porque, por disposición legal, las
declaraciones presentadas sin pago eran ineficaces y no constituían un título ejecutivo
de la deuda por ese concepto. Señaló que, si bien esa regla fue modificada por el artículo
101 de la Ley 2010 de 2019, tal disposición era contradictoria e inaplicable al caso porque

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entró en vigor con posterioridad a los periodos gravables debatidos.

Asimismo, alegó que tendría que excluirse el cobro del IVA y del impuesto al consumo
del período 6.º de 2018, porque los pagó la sociedad en el trámite de su reorganización
empresarial. Aseguró que así lo aceptó la demandada en una comunicación en la que
reportó cómo aplicó los depósitos judiciales para el pago de esos impuestos.

Finalmente, se opuso a la condena en costas impuesta en los actos acusados, señalando
que esa potestad le correspondía al juez y no a las autoridades administrativas.

Contestación de la demanda

La demandada se opuso a las pretensiones del actor (índice 10), para lo cual planteó que
era improcedente expedir un acto administrativo previo al mandamiento de pago porque
la responsabilidad solidaria de los socios por las obligaciones fiscales de la sociedad
operaba por mandato de los artículos 794 y 746 del ET y, en el caso, los títulos ejecutivos
objeto de cobro no resultaron de un procedimiento administrativo de gestión tributaria
adelantado, sino que eran las autoliquidaciones presentadas sin pago por la sociedad y,
en consecuencia, procedía el cobro al demandante en proporción a su participación en
el capital social, sin necesidad de constituir otro título ejecutivo, como lo advirtió esta
Sección en la sentencia del 31 de julio de 2009 (exp. 17103, CP: Martha Teresa Briceño
de Valencia). En cuanto a la sanción por devolución improcedente impuesta mediante la
Resolución 900034, del 24 de mayo de 2019, explicó que fue excluida del cobro cuando
se resolvieron las excepciones, por lo que resultaba infundado que el actor insistiera en
un cargo que ya había sido resuelto a su favor dentro de la actuación administrativa.

Por otra parte, sostuvo que, contrario a lo señalado por su contraparte, las declaraciones
de retención en la fuente presentadas sin pago tenían la connotación de título ejecutivo
para los periodos en cuestión, por lo dispuesto en el artículo 580-1 del ET, modificado
por el artículo 89 de la Ley 1943 de 2018. Indicó que, aunque la Corte Constitucional
declaró inconstitucional esa ley, difirió los efectos de la decisión hasta el 01 de enero de
2020, fecha en la que esa misma disposición fue reincorporada al ordenamiento mediante
el artículo 101 de la Ley 2010 de 2019.

Negó que existiera una incongruencia entre la información sobre la aplicación de los
pagos suministrada el 05 de noviembre de 2020 y el procedimiento de cobro, pues en
dicha comunicación no se admitió que las deudas por concepto de IVA y del impuesto al
consumo correspondientes al 6.° periodo de 2018 hubieran sido pagadas en su totalidad,
razón por la cual procedía su inclusión en el monto determinado en el mandamiento de
pago. Y precisó que en los actos empleó el término «costas» para aludir a los gastos del
procedimiento de cobro que debe sufragar el actor, según el artículo 836-1 del ET.

Finalmente, invocando el artículo 188 del CPACA, sostuvo que no era procedente la
condena en costas dentro del proceso judicial, por tratarse de un asunto relacionado con
el interés público.

Sentencia apelada

El tribunal negó las pretensiones de la demanda sin condenar en costas al actor (índice
19). Basándose en el criterio de decisión expuesto en la sentencia de unificación 2019-
CE-SUJ-4-011, del 14 de noviembre de 2019 (exp. 23018, CP: Jorge Octavio Ramírez),
juzgó que el mandamiento de pago era el acto administrativo idóneo para vincular al actor
como responsable solidario por las obligaciones fiscales autoliquidadas y no pagadas por

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la sociedad en la que tenía participación. Precisó que las declaraciones presentadas por
el obligado tributario (esto es, la sociedad) también constituían título ejecutivo para los
deudores solidarios. Asimismo, aclaró que, en el caso concreto, las autoliquidaciones
objeto del cobro no fueron modificadas por la Administración mediante un procedimiento
de revisión que exigiera la vinculación del actor para efectos de la exigibilidad de dichas
obligaciones. Agregó que la sanción impuesta mediante la Resolución 900034 del 24 de
mayo de 2019 se excluyó del cobro al decidir las excepciones contra el mandamiento de
pago, por lo cual era improcedente emitir algún pronunciamiento sobre ese concepto
dentro del presente proceso.

También consideró que procedía tener como título ejecutivo las declaraciones de
retención en la fuente presentadas sin pago, en atención a lo dispuesto en el artículo 580-
1 del ET, modificado por los artículos 89 de la Ley 1943 de 2018 y 101 de la Ley 2010 de
2019, norma que previó expresamente que, pese a su ineficacia, dichas declaraciones
constituyen un documento contentivo de una obligación clara, expresa y exigible,
susceptible de ser utilizado por la Administración en los procesos de cobro coactivo.
Aclaró que esas disposiciones eran aplicables a las declaraciones de las retenciones en
la fuente de los periodos de 2019 y 2020 objeto del cobro sub examine, en la medida en
que la Ley 1943 de 2018 mantuvo su vigencia durante el año 2019, conforme a lo
dispuesto por la Corte Constitucional al diferir los efectos de la sentencia que la declaró
inexequible hasta el 01 de enero de 2020, y la Ley 2010 de 2019 entró en vigor a partir
de su publicación, el 27 de diciembre de 2019. Añadió que la supuesta contradicción
normativa a la que aludió el demandante excedía el ámbito de discusión de este proceso.

Además, estimó que la demandada imputó todos los pagos realizados por la sociedad
durante el proceso de reorganización empresarial y, por ende, estimó improcedente
excluir del cobro el impuesto al consumo del 6.º bimestre de 2018 y, sobre el IVA de ese
mismo periodo, verificó que no hacía parte de las obligaciones cobradas al actor.

Finalmente, concluyó que el término «costas» utilizado en los actos demandados hacía
referencia a los gastos en que incurrió la Administración para hacer efectivo el crédito,
conforme a lo previsto en el artículo 836-1 del ET, el cual la facultó para exigir el pago de
dichas expensas. Precisó que no se trataba de las costas judiciales reguladas en el
artículo 188 del CPACA, como erróneamente lo afirmó el actor.

Recurso de apelación

El demandante apeló la decisión del a quo (índice 22), para lo cual insistió en que estaba
demostrada la excepción de falta de título ejecutivo y la vulneración del derecho de
defensa, en la medida en que la demandada omitió proferir un acto administrativo previo
al mandamiento de pago para la conformación del título. Explicó que, en su calidad de
deudor solidario, las autoliquidaciones practicadas por el obligado tributario (esto es, la
sociedad de la que era socio) no constituían título ejecutivo en su contra, ya que se
requería la expedición de un acto administrativo mediante el cual se declarara su
responsabilidad solidaria y se determinara el monto de las obligaciones a su cargo, con
el fin de permitirle controvertir dichas decisiones que no podían ser debatidas en el marco
del procedimiento de cobro coactivo. Insistió en que prueba de dicha infracción era la
inclusión, en el mandamiento de pago, de obligaciones originadas en periodos en los que
no ostentaba la calidad de socio y, por tanto, no podía ser considerado deudor solidario
de las mismas, sin que hubiera tenido la oportunidad de controvertir dicha situación antes
de la expedición de ese acto.

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Reiteró que, en todo caso, las declaraciones de retenciones en la fuente presentadas sin
pago por la sociedad eran ineficaces y, en consecuencia, no constituían título ejecutivo
respecto de la deuda a su cargo por dicho concepto. Si bien reconoció que ese aspecto
fue modificado por el artículo 101 de la Ley 2010 de 2019, sostuvo que esa disposición
resultaba contradictoria con la ineficacia de las autoliquidaciones de retenciones en la
fuente presentadas sin pago, la cual, a su juicio, debía prevalecer.

Aseguró que el a quo desconoció que, en comunicación del 05 de noviembre de 2020, la
propia demandada admitió que el IVA y el impuesto al consumo del periodo 6.° del 2018,
los pagó la sociedad en el trámite del proceso de reorganización empresarial, por lo cual
debía ordenarse su exclusión del procedimiento de cobro coactivo.

Por último, alegó que en los actos acusados la demandada decidió condenarla en costas,
siendo incompetente para el efecto, porque ese era un concepto diferente a los gastos
regulados en el artículo 836-1 del ET. Agregó que, en cualquier caso, sería improcedente
el pago de expensas, en tanto no fueron probadas por la Administración.

Pronunciamiento sobre el recurso

La demandada (índice 19) insistió en los planteamientos expuestos en las anteriores
etapas procesales. El ministerio público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1- Antes de decidir sobre el debate planteado en el trámite de esta segunda instancia, se
pone de presente que el consejero de Estado, Luis Antonio Rodríguez Montaño,
manifestó por escrito estar impedido para participar en la decisión al haber conocido el
proceso en primera instancia (índice 21). Tras constatar que el Dr. Rodríguez firmó la
sentencia apelada (índice 19), la Sala tiene por probado el impedimento manifestado, lo
declarará fundado, conforme al artículo 141.2 del CGP (Código General del Proceso, Ley
1564 de 2012), y separará al Dr. Rodríguez del conocimiento del presente asunto.

Problema jurídico

2- Contando con cuórum para decidir, la Sala juzga la legalidad de los actos acusados,
atendiendo a los cargos de apelación formulados por el actor, en calidad de apelante
único, contra la sentencia del a quo que negó sus pretensiones sin condenarlo en costas.
Por tanto, se decidirá si está probada la excepción de falta de título ejecutivo, en tanto la
demandada omitió proferir un acto previo al mandamiento de pago para conformar el
título en contra del actor, en calidad de responsable solidario por las deudas tributarias
autoliquidadas y no pagadas por la sociedad en la que tenía participación. En caso
negativo, se deberá establecer si, por ser ineficaces, las declaraciones de retenciones
en la fuente presentadas sin pago no podían conformar un título ejecutivo para el
procedimiento de cobro; y si la demandada desconoció el pago del IVA y del impuesto al
consumo del periodo 6.° de 2018 efectuado por la sociedad. Por último, se decidirá sobre
la potestad de la demandada para condenar en «costas» al actor.

Análisis del caso concreto

3- Sobre la primera cuestión discutida, el actor sostiene que se encuentra acreditada la
excepción de falta de título ejecutivo y la vulneración a su derecho de defensa, dado que
la Administración no expidió un acto previo al mandamiento de pago que conformara un

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título en su contra como deudor solidario por las obligaciones tributarias declaradas y no
pagadas por la sociedad de la que era socio. Afirma que, al no contener dichas
autoliquidaciones obligaciones claras, expresas y exigibles respecto de él, era necesario
que la autoridad tributaria profiriera un acto administrativo en el que declarara su
responsabilidad y determinara el monto de las obligaciones a su cargo, con el fin de
permitirle ejercer adecuadamente su derecho de contradicción. Aduce que no era posible
controvertir tales determinaciones dentro del procedimiento de cobro coactivo, y que
prueba de ello es que, antes de proponer excepciones contra el mandamiento de pago,
no tuvo oportunidad de discutir las obligaciones causadas con anterioridad a la fecha en
que adquirió la calidad de socio y respecto de las cuales no era deudor solidario. En el
otro extremo de la litis, la demandada defiende que no debía expedir ese acto previo al
mandamiento de pago, porque la responsabilidad solidaria de los socios por las
obligaciones fiscales de la sociedad opera por mandato del artículo 794 del ET y, en el
caso concreto, los títulos ejecutivos objeto de cobro no fueron formados en un
procedimiento administrativo de gestión tributaria, sino que se trató de las liquidaciones
privadas presentadas sin pago por la entidad, las cuales también servían de título
ejecutivo contra los deudores solidarios por esas obligaciones.

En esos términos, le corresponde a la Sala determinar si las declaraciones presentadas
sin pago por una sociedad pueden constituir título ejecutivo frente a sus socios, en su
calidad de deudores solidarios o si, por el contrario, es necesario que la Administración
profiera un acto administrativo en el que se declare su responsabilidad y se determine el
monto de la obligación a su cargo, como requisito previo para adelantar el cobro coactivo.

3.1- Para decidir esta cuestión, la Sala advierte que ya se ha pronunciado sobre la misma
clase de debates jurídicos, fijando un criterio que se ha empleado para juzgar otros litigios
promovidos por deudores solidarios respecto de las obligaciones de la misma sociedad y
frente a la entidad demandada en este proceso. Así ocurrió en las sentencias del 04 de
abril de 2024 (exp. 27954, CP: Milton Chaves García), 18 de abril y 05 de diciembre de
2024 (exp. 28262 y 28882, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello) y 08 de mayo de 2025
(exp. 28999, CP: Wilson Ramos Girón). Entonces, para decidir, la Sala reiterará, en lo
pertinente, el criterio desarrollado en esos precedentes.

3.2- Al respecto, el artículo 792 del ET dispone que son responsables del pago los sujetos
frente a quienes se realiza el hecho generador de la obligación tributaria. Adicionalmente,
los artículos 793 y 794 ibidem establecen otros sujetos que «responden con el
contribuyente por el pago», entre estos, «los socios» quienes «responderán
solidariamente por los impuestos, actualización e intereses de la persona jurídica ... a
prorrata de sus aportes o participaciones ... y del tiempo durante el cual los hubieren
poseído en el respectivo periodo gravable».

Para el cobro de esas obligaciones, el artículo 828-1 del ET señala que «los títulos
ejecutivos contra el deudor principal lo serán contra los deudores solidarios, sin que se
requiera la constitución de títulos individuales adicionales». Por ende, establece que la
vinculación del deudor solidario se haga «mediante la notificación del mandamiento de
pago», el cual «deberá librarse determinando individualmente el monto de la obligación
del respectivo deudor».

Frente al particular, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado, en consonancia con
el juicio de constitucionalidad efectuado en la sentencia de la Corte Constitucional C-1201
de 2003 que, independientemente del título ejecutivo que fundamente un procedimiento
de cobro coactivo, i.e. sea que surjan de un procedimiento de gestión tributaria o de las
liquidaciones privadas sin pagar, la garantía constitucional al debido proceso impone que

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a los deudores solidarios se les garanticen oportunidades para ejercer sus derechos de
defensa y contradicción frente a su responsabilidad y las obligaciones que le son exigibles
(sentencia del 03 de mayo de 2018, exp. 21376, CP: Jorge Octavio Ramírez).

En concreto, cuando el título ejecutivo de las obligaciones se forma en el curso de un
procedimiento de gestión tributaria, en la sentencia de unificación 2019-CE-SUJ-4-011
del 14 de noviembre de 2019 (exp. 23018, CP: Jorge Octavio Ramírez), la Sección
precisó que la Administración tributaria debe notificar a los deudores solidarios desde el
acto previo proferido en el procedimiento de determinación oficial (regla 3.a de
unificación). Para ello, puntualizó que «es necesario individualizar los sujetos que
resultan ser solidariamente responsables ... y las circunstancias de su responsabilidad»
(regla 4.a de unificación).

En cambio, si el título ejecutivo corresponde a una autoliquidación presentada y no
pagada por el obligado tributario, la Sala en la sentencia del 03 de mayo de 2018 (exp.
21376, CP: Jorge Octavio Ramírez) aclaró que estas son oponibles al deudor solidario y
se constituyen como título ejecutivo válido cuando se notifique el mandamiento de pago,
en el que debe establecer su calidad de deudor solidario, identificar las obligaciones
objeto del cobro y la cuantía en la que le son exigibles; sin que se requieran actos previos
adicionales. Además, como garantía a los derechos de defensa y contradicción, el
parágrafo del artículo 831 del ET prevé que contra el mandamiento de pago proferido
respecto del deudor solidario, proceden las excepciones que puede proponer el
declarante y las de «la calidad de deudor solidario» y «la indebida tasación del monto de
la deuda».

3.3- Por consiguiente, contrario a lo alegado por el actor, no se configura la falta de título
ejecutivo ni se vulneran sus garantías constitucionales al exigirle, en su calidad de deudor
solidario, el pago de las obligaciones tributarias autoliquidadas y no pagadas por la
sociedad de la cual era socio (ff. 2155 a 2156 caa). Lo anterior, por cuanto dichas
declaraciones le son oponibles como título ejecutivo, sin que se requiera un acto
administrativo previo al mandamiento de pago para hacer exigibles dichas obligaciones.
En todo caso, el demandante pudo oponer frente a este las excepciones previas previstas
en el artículo 831 del ET, incluida la relativa a su responsabilidad y al monto adeudado.

Así, contrario a lo sostenido por el actor, el hecho de que, al decidir las excepciones
previas, la Administración hubiera excluido del cobro tanto la sanción por devolución
improcedente impuesta mediante resolución, como las deudas correspondientes a los
periodos en los que no ostentaba la calidad de socio, evidencia que durante el trámite del
cobro coactivo sí es posible controvertir la procedencia y cuantía de las deudas
autoliquidadas por la sociedad que se pretenden exigir a sus socios como deudores
solidarios. En el caso concreto, tal como lo decidió el tribunal, no puede volverse sobre
esas obligaciones, por cuanto fueron excluidas del cobro por la propia Administración. En
consecuencia, no prospera el cargo de apelación.

4- En lo que respecta al cobro de las retenciones en la fuente de los periodos de 2019 y
2020 y que fueron declaradas sin pago por la sociedad de la que era socio, el demandante
aduce que por ser declaraciones ineficaces no constituían título ejecutivo respecto de la
deuda a su cargo por dicho concepto. Esto porque, si bien reconoce que ese aspecto fue
modificado por el artículo 101 de la Ley 2010 de 2019, sostiene que esa disposición es
contradictoria con la ineficacia de las autoliquidaciones de retenciones en la fuente
presentadas sin pago, la cual, en su criterio, debe prevalecer y, por tanto, se configuró la
falta de título ejecutivo respecto de esas obligaciones. De conformidad con esas
alegaciones, la Sala deberá decidir si las declaraciones de retención en la fuente

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presentadas sin pago constituyen título ejecutivo, en la medida en que debería prevalecer
la ineficacia de esas autoliquidaciones sobre la previsión del artículo 101 de la Ley 2010
de 2019 (antes artículo 89 de la Ley 1943 de 2018). La Sala advierte que en el trámite de
la segunda instancia no se discute la aplicación en el tiempo de estas últimas
disposiciones, pues ese asunto fue definido por el a quo contra los intereses del actor,
quien prescindió de insistir en ese planteamiento en el recurso de apelación.

El artículo 580-1 del ET prevé que, por regla general, las declaraciones de retención en
la fuente presentadas sin pago total no producirán efecto legal alguno, sin necesidad de
acto administrativo que así lo declare. Por ende, la declaración de retenciones en la
fuente presentada sin pago total no hace las veces de autoliquidación tributaria, sino que
supone el incumplimiento del deber formal de declarar. Con todo, con la reforma al
artículo 580-1 del ET por el artículo 89 de la Ley 1943 de 2018 (replicado por el artículo
101 de la Ley 2010 de 2019), se dispuso que «mientras el contribuyente no presente
nuevamente la declaración de retención en la fuente con el pago respectivo, la
declaración inicialmente presentada se entiende como documento que reconoce una
obligación clara, expresa y exigible que podrá ser utilizado por la Administración tributaria
en los procesos de cobro coactivo». Para la Sala esa disposición no plantea una
contradicción que excluya su aplicación, como lo señala el actor, sino que reconoce una
doble connotación a las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago
pues frente al agente retenedor excluye su carácter de declaración tributaria, y para la
Administración reconoce que se trata de un título válido para adelantar el procedimiento
de cobro coactivo correspondiente. Por consiguiente, no prospera el cargo de apelación.

5- Adicionalmente, el apelante único alega que el tribunal no verificó la forma en que la
demandada imputó los pagos realizados por la sociedad mediante depósitos judiciales
durante el proceso de reorganización empresarial, los cuales fueron reconocidos por ésta
en su comunicación del 05 de noviembre de 2020, en la que informó que dichos pagos
se aplicaron, entre otros conceptos, al IVA y al impuesto nacional al consumo
correspondientes al periodo 6.° de 2018. No obstante, en el mandamiento de pago
proferido en su contra se incluyó el cobro de esas obligaciones cuando lo procedente era
su exclusión. En esos términos, le corresponde a la Sala determinar si las pruebas del
plenario demuestran que la sociedad, en calidad de obligado tributario, pagó el IVA y el
impuesto al consumo del periodo 6.° de 2018, de modo que resultaría improcedente exigir
su pago al actor como deudor solidario.

En relación con el IVA del periodo 6.° de 2018, la Sala verifica que no fue incluido en el
mandamiento de pago proferido contra el actor (f. 2155 caa), de manera que resulta
improcedente emitir el pronunciamiento que se demanda en la apelación.

Respecto al impuesto al consumo del periodo 6.º del 2018, consta en el expediente que
la sociedad declaró un impuesto a cargo por $908.485.000 (f. 1607 caa). Al respecto, en
el mandamiento de pago 2020304-000005, del 15 de octubre de 2020, la demandada
indicó que la sociedad adeudaba por ese concepto la suma de $226.177.000, siendo el
demandante deudor solidario del 6% (es decir, de $13.570.620), que correspondía a su
participación en el capital social (ff. 2155 a 2156 vto. caa). Asimismo, mediante
comunicación electrónica del 05 de noviembre de 2020, la demandada informó que la
suma objeto de cobro por concepto del impuesto al consumo del periodo 6.° de 2018
correspondía a «los saldos insolutos después de la aplicación de los títulos judiciales».
Además, relacionó los títulos de depósito judicial aplicados al pago de esa obligación, los
cuales por el concepto objeto del debate (sin incluir los montos imputados a los intereses)
sumaban $683.997.575 (ff. 2201 a 2205 vto. caa). Entonces, el monto que quedaba
insoluto por ese concepto era $224.487.425 y no la suma de $226.177.000 determinada

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00328-01 (29345)
Demandante: Jorge Enrique Ruiz Téllez

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en el mandamiento de pago y confirmada con la resolución que decidió sobre las
excepciones propuestas (ff. 2258 a 2262 vto. caa). Así, si bien no le asiste razón al actor
al señalar que la sociedad pagó la totalidad del impuesto al consumo del periodo 6.° de
2018, sí está demostrado en el caso que la demandada realizó una indebida tasación del
monto adeudado por ese concepto, lo que lleva a que, en esta oportunidad, se le ordene
ajustar la liquidación conforme a la aplicación de títulos de depósito judicial referida en la
comunicación electrónica del 05 de noviembre de 2020 que obra en los folios 2201 a
2205 vto. del cuaderno de antecedentes administrativos. Tal como lo ordenó la Sala, en
las sentencias del 18 de abril y 05 de diciembre de 2024 (exps. 28262 y 28882, CP:
Myriam Stella Gutiérrez Argüello) y 08 de mayo de 2025 (exp. 28999, CP: Wilson Ramos
Girón). Prospera parcialmente el cargo de apelación.

6- Resta por decidir sobre la juridicidad de la decisión de la demandada de «condenar en
costas al ejecutado, previa su tasación». Al respecto, el apelante único refiere que la
demandada carecía de competencia para condenarlo en costas, porque esa es una
potestad exclusiva de los jueces. Señala que al darle esa denominación no podría
considerarse que se refería a los gastos del procedimiento de cobro, los cuales tampoco
cabría reconocer por no estar probados. En el otro extremo de la litis, la demandada
asegura que con el término «costas» se refirió a las expensas del procedimiento de cobro
coactivo, las cuales podía exigir al actor de conformidad con lo dispuesto en el artículo
836-1 del ET. A partir de lo anterior, le corresponde la Sala juzgar la legalidad de las
costas impuestas por la demandada en el trámite del procedimiento de cobro coactivo.

Pero, en el trámite de esta instancia, la Sala tiene vedado analizar el cargo de apelación
encaminado a indicar que la improcedencia de las costas se justifica por la falta de
comprobación de estas, toda vez que esa corresponde a una alegación novedosa, en
tanto no fue planteada en la demanda. Por ello, no puede ser abordada por el tribunal de
cierre, no solamente porque afectarían los derechos de contradicción y defensa de la
contraparte, sino porque se violaría la prescripción del artículo 281 del CGP (Código
General del Proceso, Ley 1564 de 2012) en el sentido de que la sentencia tiene que ser
consonante con lo aducido en la demanda. También en virtud del principio de congruencia
externa de las providencias (artículo 328 del CGP), conforme al cual la Sección ha
establecido que el recurso de apelación debe guardar unidad temática con lo discutido
en sede de primera instancia, de suerte que los cargos formulados en la apelación que
resulten novedosos frente a lo demandado, no pueden ser objeto de pronunciamiento por
parte de esta corporación (entre otras, en las sentencias del 26 de julio de 2012, exp.
18380, CP: Carmen Teresa Ortiz, 25 de noviembre de 2014, exp. 19031, CP: Jorge
Octavio Ramírez y 19 de febrero de 2020, exp. 22748, CP: Julio Roberto Piza).

En torno a la cuestión debatida, el artículo 836-1 del ET prevé que «en el procedimiento
administrativo de cobro, el contribuyente deberá cancelar además del monto de la
obligación, los gastos en que incurrió la administración para hacer efectivo el crédito».
Considerando que, como lo aceptó la demandada al resolver el recurso de reposición
contra la resolución que decidió las excepciones, el término «costas» fue empleado para
referirse a los gastos del procedimiento de cobro (f. 2312 caa), no encuentra la Sala
procedente su anulación, en tanto la competencia de la demandada para exigir el pago
de estas está prevista en el artículo 836-1 ibidem. En consecuencia, esas expensas son
distintas de aquellas que deben reconocer el juez, de conformidad con lo ordenado por
los artículos 188 del CPACA y 361 del CGP, que incluyen los gastos y expensas en que
incurren las partes en el curso del proceso judicial junto con las agencias en derecho. No
prospera el cargo de apelación.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00328-01 (29345)
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Conclusión

7- Por lo razonado en precedencia, en esta providencia, la Sala reitera que, en el
procedimiento de cobro coactivo seguido contra el deudor solidario, cuando el título
ejecutivo corresponde a las autoliquidaciones presentadas y no pagadas por el obligado
tributario, esas declaraciones constituyen un título ejecutivo válido también contra el
deudor solidario con la notificación del mandamiento de pago y sin que sea necesario
expedir actos administrativos previos adicionales. Asimismo, se establece que, a partir
de la reforma al artículo 580-1 del ET por el artículo 89 de la Ley 1943 de 2018 (replicado
por el artículo 101 de la Ley 2010 de 2019), las declaraciones de retención en la fuente
presentadas sin pago no surten efectos legales, pero la Administración tiene la potestad
de usarlas como título ejecutivo para el procedimiento de cobro coactivo. Además, se
precisa que los pagos efectuados por el obligado tributario deben reconocerse para tasar
el monto de la deuda a cargo de los deudores solidarios y que, junto con las obligaciones
tributarias, a los deudores solidarios puede exigírseles el pago de las expensas en las
que incurre la autoridad tributaria para adelantar el cobro de las obligaciones a su cargo.

Con arreglo a esas pautas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, pero
únicamente porque se requiere declarar la nulidad parcial de los actos demandados a
efectos de declarar probada la excepción de indebida tasación de la deuda por concepto
del impuesto al consumo correspondiente al periodo 6.° de 2018, la cual deberá ajustar
la demandada conforme a la aplicación de títulos de depósito judicial referida en la
comunicación electrónica del 05 de noviembre de 2020 que obra en los folios 2201 a
2205 vto. del cuaderno de antecedentes administrativos.

Costas

8- Acatando el criterio de interpretación del artículo 365.8 del CGP acogido por esta
Sección, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia.


En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia
en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Revocar la sentencia apelada. En su lugar:

Primero: Declarar la nulidad parcial de los actos demandados.

Segundo: A título de restablecimiento del derecho, declarar probada la excepción de indebida
tasación de la obligación por concepto del impuesto al consumo del periodo 6.° de 2018. En
consecuencia, ordenar a la demandada determinar nuevamente el monto de la obligación a cargo
del actor por ese concepto.

Tercero: Negar las demás pretensiones de la demanda.

2. Sin condena en costas en ambas instancias.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00328-01 (29345)
Demandante: Jorge Enrique Ruiz Téllez

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3. Reconocer personería a Nelly Jhoanna Rodríguez Villalobos, como abogada de la

demandada, conforme al poder conferido (índice 19).


Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.


La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)
WILSON RAMOS GIRÓN

Presidente

(Firmado electrónicamente)
MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente)
CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

Este documento fue firmado electrónicamente. La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:
https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador