PROCESO DE COBRO COACTIVO - Auto que niega solicitud de prescripción formulada con base en el artículo 818 del E.T. En vigencia de la Ley 1437 de 2011 sigue siendo demandable, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuanto se trata de una controversia independiente de la mera ejecución de la obligación tributaria

 El Oficio 1-32-244-446-2035 del 11 de diciembre de 2012 fue expedido para dar respuesta a la petición radicada ante la División de Gestión de Cobranzas de Cúcuta por el apoderado de la señora María Nieves Cañón Castiblanco el 26 de octubre de 2012, en el que solicitó se declarara la prescripción de la acción de cobro con fundamento en el artículo 818 del Estatuto Tributario porque, hasta esa fecha, habían trascurrido más de 6 años de la notificación del mandamiento de pago […] Revisado el texto del oficio demandado la Sala observa que constituye un verdadero acto administrativo porque contiene una manifestación de voluntad de la DIAN que resuelve una situación jurídica que afecta al contribuyente, susceptible de ser objeto de control judicial, en tanto niega la petición de prescripción de la acción de cobro al considerar que el término se encuentra interrumpido desde el 7 de noviembre de 2007 […] En ese orden de ideas, atendiendo la línea jurisprudencial de la Sección Cuarta, la Sala revocará el auto recurrido porque el oficio demandado contiene una decisión que crea una situación jurídica para el contribuyente, por lo que es procedente la protección de dicha controversia al ser  independiente a la mera ejecución.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 818 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 101

NOTA DE RELATORIA: La síntesis del asunto es la siguiente: Se revoca el auto de 16 de mayo de 2013, por el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda que María Nieves Cañón Castiblanco instauró contra la decisión de la DIAN que le negó la solicitud de prescripción de una obligación que formuló con base en el art. 818 del E.T. La Sala precisó que dicho acto es demandable, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en razón de la decantada línea jurisprudencial de la Sección que ha sostenido que, en vigencia del art. 835 del E.T., cuya regulación es similar a la actual de la Ley 1437 de 2011, y en aras de la protección jurídica de controversias independientes a la ejecución de la obligación tributaria, son pasibles de control ante esta jurisdicción los actos administrativos definitivos expedidos por la administración tributaria, de acuerdo con lo estipulado en el art. 43 de la Ley 1437, tesis que la Sala reiteró. Adicionalmente, la Sala explicó que el artículo 125 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) asignó la competencia funcional en atención a la naturaleza de la providencia apelada, de modo que, a partir de esta, se establece si es la Sala o el Ponente el competente para adoptar la decisión que resuelve el recurso de apelación.

PROCESO DE COBRO ADMINISTRATIVO COACTIVO - Actos demandables. Alcance del artículo 101 de la Ley 1437 de 2011. Acogió la línea jurisprudencial de la Sección, según la cual el control judicial se amplía a la liquidación del crédito porque constituye una decisión diferente de la simple ejecución de la obligación tributaria, en cuanto crea una obligación distinta / PROCESO DE COBRO COACTIVO - Aunque el artículo 101 de la Ley 1437 de 2001 dice que sólo es demandable el acto que decide las excepciones a favor del deudor, dada su especialidad y según lo reconoce el artículo 100 de la ley, prima el artículo 835 del E.T., que permite atacar ese acto, bien que las excepciones se decidan a favor o en contra del deudor / PROCESO DE COBRO COACTIVO - Actos demandables. Todos aquellos que constituyan una decisión diferente a la simple ejecución de la obligación tributaria, que crean, extingan o modifiquen situaciones jurídicas u obligaciones diferentes a la ejecutada

El artículo 101 de la Ley 1437 de 2011 establece los actos que son susceptibles de control de legalidad por la jurisdicción de lo contencioso administrativo de la siguiente manera: ARTÍCULO 101. CONTROL JURISDICCIONAL. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito (…). De la lectura de la norma transcrita se desprenden tres conclusiones: 4.2.1.- La Ley 1437 incluyó lo que jurisprudencialmente se había sostenido por esta Sección, en el sentido de que el control jurisdiccional se amplía a la liquidación del crédito, teniendo en cuenta que constituye una decisión diferente a la simple ejecución de la obligación tributaria porque crea una obligación distinta. 4.2.2.- En principio, el artículo 101 ibídem sólo permite demandar el acto que decide las excepciones siempre que sean a favor del deudor, a diferencia de lo regulado en el artículo 835 del Estatuto Tributario que permite demandar los actos que fallan las excepciones, ya sea que se decidan a favor o en contra del deudor, norma ésta última que prima para efectos tributarios, dada la especialidad de la regla, tal cual lo reconoce el artículo 100 ibídem. 4.2.3.- Se dice que, en principio, porque no se encuentra explicación para no haber incluido el acto que decide las excepciones en contra del deudor, porque el Legislador, al anteponer el adverbio “sólo” a la oración, excluye del control jurisdiccional los demás actos que se dicten durante el trámite de un proceso administrativo de cobro coactivo, salvo aquellas decisiones que constituyan una decisión diferente a la simple ejecución de la obligación tributaria, que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas u obligaciones diferentes a la ejecutada, como jurisprudencialmente se ha aceptado por esta Sección en vigencia del artículo 835 del Estatuto Tributario que tiene una regulación similar a la actual de la Ley 1437. Todo porque dentro del procedimiento administrativo de cobro pueden expedirse actos administrativos que no versen sobre la ejecución propiamente dicha de la obligación tributaria, pero que sí constituyen una verdadera decisión de la Administración, susceptible del control jurisdiccional, en tanto afectan derechos, intereses u obligaciones de los contribuyentes o responsables del impuesto. Por eso, en aras de la protección jurídica de controversias independientes a la ejecución de la obligación tributaria, son demandables ante esta jurisdicción los actos administrativos definitivos, expedidos por la Administración Tributaria de conformidad con lo estipulado en el artículo 43 de la Ley 1437, tesis que reitera la Sección en esta providencia.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 835 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 43 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 100 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 101

COMPETENCIA FUNCIONAL EN SEGUNDA INSTANCIA EN LA LEY 1437 DE 2011 - Se asignó en atención a la naturaleza de la providencia apelada, de modo que, a partir de ésta, se establece si es la Sala o el Ponente quien debe adoptar la decisión que resuelve el recurso de apelación

[…] para definir si es la Sala o el Ponente el competente para tomar la decisión en segunda instancia, se hace necesario identificar el objeto de la apelación, independientemente de la decisión que se adopte, ya que es la naturaleza de la decisión que se tome en primera instancia la que determina la competencia en segunda, en vista de que el artículo 125 de la Ley 1437 asignó la competencia funcional en razón de la naturaleza de la providencia sometida al recurso. En otras palabras, el hecho de que la decisión que se adopte en segunda instancia sea la de revocar el auto impugnado, no puede modificar o alterar la competencia funcional para la expedición de la respectiva providencia, ya que está dada, se repite, por la naturaleza de la decisión adoptada en primera instancia. En tal sentido, la Sala acoge la tesis sostenida por la Sección Tercera de esta Corporación en el auto del 24 de abril de 2013, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero en el que se expresa que “la competencia no puede definirse a partir de la decisión de fondo que se adopte o según lo alegado en el recurso. Y no es posible que la determinación de la competencia dependa del sentido de la decisión que resuelve el recurso interpuesto, pues se soslayaría el carácter de orden público, y el principio de legalidad que debe investir a las normas procesales y al derecho procesal en general”.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 125

NOTA DE RELATORIA: El auto de la Sección Tercera del Consejo de Estado que se acoge en esta decisión corresponde al expediente con radicado 52001-23-31-000-2011-00371-01 (42276).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil trece (2013)

Radicación número: 25000-23-27-000-2013-00352-01(20277)

Actor: MARIA NIEVES CAÑON CASTIBLANCO

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN

AUTO

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, señora MARÍA NIEVES CAÑÓN CASTIBLANCO, contra el auto interlocutorio del 16 de mayo de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, mediante el cual se rechazó la demanda porque  el acto demandado no era susceptible de control ante esta jurisdicción.

1.  ANTECEDENTES

La señora MARÍA NIEVES CAÑÓN CASTIBLANCO, actuando por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la  U.A.E. DIAN con el fin de que se hiciesen las siguientes declaraciones y condenas:

“PRIMERO: Que se DECLARE LA NULIDAD TOTAL del Acto Administrativo Oficio No. 1-32-244-446-2035 del 11 de Diciembre de 2012, proferida por la División de Gestión de Cobranzas de la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN - DIRECCIÓN SECCIONAL DE IMPUESTOS DE BOGOTÁ, por medio de la cual se negó la solicitud de prescripción de la acción de cobro del Mandamiento de Pago No. 20060304000230 de fecha 30 de mayo de 2006, a la señora MARÍA NIEVES CAÑÓN CASTIBLANCO.

“SEGUNDO: Que como consecuencia de lo anterior, se restablezcan los derechos de la Señora MARÍA NIEVES CAÑÓN CASTIBLANCO, levantándose las medidas cautelares que en su contra se haya decretado por parte de la demandada, devolviéndose los valores que se hayan cancelados (sic)  o se cancelen por dicho concepto, debidamente indexados y con los intereses corrientes y moratorios que se causen hasta la fecha de pago.”

Como fundamentos de hecho de las pretensiones, se narra en la demanda que, el 30 de mayo de 2006, la DIAN profirió el mandamiento de pago No. 20060304000230 contra la señora CAÑÓN CASTIBLANCO, en calidad de deudora solidaria de la sociedad MULTIJUEGOS Y APUESTAS LTDA., en proporción a su participación (33%), por la suma de $427.069.736, más intereses y actualizaciones.

Contra las resoluciones que decidieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago en el trámite de cobro coactivo, la actora instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que fue decidida en forma negativa por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 25 de septiembre de 2008, confirmada por el Consejo de Estado en sentencia del 21 de octubre de 2010.

Según la actora, desde la notificación del mandamiento de pago la DIAN no ha adelantado ninguna actuación tendiente a hacer efectivas las obligaciones contenidas en el mandamiento de pago, razón por la cual el 25 de octubre de 2012 presentó una solicitud de prescripción de la acción de cobro, la que fue resuelta por el acto demandado en los siguientes términos:

“En atención a las solicitudes citadas en el asunto, me permito manifestarle que no es posible acceder a su petición, en razón a que el deudor principal MULTIJUEGOS Y APUESTAS LTDA., identificado con el NIT 800.154.305, se encuentra en liquidación judicial, de conformidad con lo previsto en el artículo 818 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 81 de la Ley 6 de 1992, concordante con lo dispuesto en la Ley 1116 de 2006.

“Es oportuno precisar, que el término de prescripción de la acción de cobro, respecto del deudor principal MULTIJUEGOS Y APUESTAS LTDA, identificado con el NIT 800.154.305, SE ENCUENTRA INTERRUMPIDO DESDE EL 7 DE NOVIEMBRE DE 2007, SEGÚN AUTO No. 2007-08-002509, proferido por el Intendente Regional de Cúcuta.”

2. PROVIDENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, mediante auto interlocutorio del 16 de mayo de 2013, rechazó la demanda presentada por la señora MARÍA NIEVES CAÑÓN CASTIBLANCO por no ser el acto demandado susceptible de control ante esta jurisdicción, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 101 de la Ley 1437 y 835 del Estatuto Tributario, en tanto sólo permiten que en el trámite de los procesos de cobro coactivo, se demanden ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo los actos que decidan las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito y las costas.

3. RECURSO DE APELACIÓN

En el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda, el apoderado de la parte actora expresó que, en el presente proceso, no se está debatiendo la legalidad de los actos administrativos expedidos con ocasión del proceso de cobro coactivo ni las obligaciones surgidas en éste. Dice que la demanda está encaminada a estudiar la legalidad del acto que negó la solicitud de prescripción de la obligación, pero no respecto al término entre el surgimiento de la obligación y la expedición del mandamiento de pago, sino entre la notificación del mandamiento de pago y el día en que se ejecute la obligación, de acuerdo a lo establecido en el artículo 818 del Estatuto Tributario.

En ese orden de ideas, concluyó que “ya que el acto administrativo objeto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, no otorgó al contribuyente una instancia adicional para seguir discutiendo el tema ante la misma administración, se entiende que éste es un acto de decisión definitiva, el cual decidió directamente el fondo del asunto, no haciendo posible el continuar la actuación, con lo cual la única manera para discutir la legalidad del mismo es ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”.

4. CONSIDERACIONES

4.1.- Problema jurídico

De conformidad con el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si el acto acusado es susceptible de ser demandado en ejercicio del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 de la Ley 1437 o, si por el contrario, al no estar contenido en los casos mencionados en el artículo 101 de la Ley 1437 es procedente el rechazo de la demanda.

4.2.- Procedimiento administrativo de cobro coactivo –actos demandables-

El artículo 101 de la Ley 1437 de 2011 establece los actos que son susceptibles de control de legalidad por la jurisdicción de lo contencioso administrativo de la siguiente manera:

ARTÍCULO 101. CONTROL JURISDICCIONAL. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito.

(…)

De la lectura de la norma transcrita se desprenden tres conclusiones:

4.2.1.- La Ley 1437 incluyó lo que jurisprudencialmente se había sostenido por esta Sección, en el sentido de que el control jurisdiccional se amplía a la liquidación del crédito, teniendo en cuenta que constituye una decisión diferente a la simple ejecución de la obligación tributaria porque crea una obligación distinta.

4.2.2.- En principio, el artículo 101 ibídem sólo permite demandar el acto que decide las excepciones siempre que sean a favor del deudor, a diferencia de lo regulado en el artículo 835 del Estatuto Tributario que permite demandar los actos que fallan las excepciones, ya sea que se decidan a favor o en contra del deudor, norma ésta última que prima para efectos tributarios, dada la especialidad de la regla, tal cual lo reconoce el artículo 100 ibídem.

4.2.3.- Se dice que, en principio, porque no se encuentra explicación para no haber incluido el acto que decide las excepciones en contra del deudor, porque el Legislador, al anteponer el adverbio “sólo” a la oración, excluye del control jurisdiccional los demás actos que se dicten durante el trámite de un proceso administrativo de cobro coactivo, salvo aquellas decisiones que constituyan una decisión diferente a la simple ejecución de la obligación tributaria, que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas u obligaciones diferentes a la ejecutada, como jurisprudencialmente se ha aceptado por esta Sección en vigencia del artículo 835 del Estatuto Tributario que tiene una regulación similar a la actual de la Ley 143

.

Todo porque dentro del procedimiento administrativo de cobro pueden expedirse actos administrativos que no versen sobre la ejecución propiamente dicha de la obligación tributaria, pero que sí constituyen una verdadera decisión de la Administración, susceptible del control jurisdiccional, en tanto afectan derechos, intereses u obligaciones de los contribuyentes o responsables del impuesto.

Por eso, en aras de la protección jurídica de controversias independientes a la ejecución de la obligación tributaria, son demandables ante esta jurisdicción los actos administrativos definitivos, expedidos por la Administración Tributaria de conformidad con lo estipulado en el artículo 43 de la Ley 1437, tesis que reitera la Sección en esta providencia.

4.3.- Caso concreto

El Oficio 1-32-244-446-2035 del 11 de diciembre de 2012 fue expedido para dar respuesta a la petición radicada ante la División de Gestión de Cobranzas de Cúcuta por el apoderado de la señora María Nieves Cañón Castiblanco el 26 de octubre de 2012, en el que solicitó se declarara la prescripción de la acción de cobro con fundamento en el artículo 818 del Estatuto Tributario porque, hasta esa fecha, habían trascurrido más de 6 años de la notificación del mandamiento de pago (fl. 25-27).

Revisado el texto del oficio demandado la Sala observa que constituye un verdadero acto administrativo porque contiene una manifestación de voluntad de la DIAN que resuelve una situación jurídica que afecta al contribuyente, susceptible de ser objeto de control judicial, en tanto niega la petición de prescripción de la acción de cobro al considerar que el término se encuentra interrumpido desde el 7 de noviembre de 2007 (fl.23).

Sobre el particular esta Sal se ha pronunciado en dicho sentido:

“En el caso particular, se advierte que el acto demandado no se profirió en el trámite del proceso administrativo coactivo, sino que fue el resultado del derecho de petición en el que la demandante solicitó declarar la prescripción de la acción de cobro de una serie de obligaciones que tenía a su cargo, en calidad de deudora solidaria de la sociedad PAPELFA Ltda. Esa petición provocó un pronunciamiento de la administración, en el que se resolvió de fondo la situación particular de la demandante y, sin duda, es un acto administrativo pasible de control judicial.

 Es cierto que las prescripciones de la acción de cobro, pedidas en el derecho de petición en cuestión, bien podían presentarse como excepciones en los respectivos procesos de cobro, pero también lo es que al resolver dicha petición, la DIAN debió informarle a la actora que esa no era la vía legal para intervenir y, asimismo, debió abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo. Empero, como se pronunció de fondo, se debe concluir que esa respuesta contiene una decisión de fondo que afecta de manera concreta la situación de la demandante y, por lo tanto, es susceptible de demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En efecto, contrario a lo señalado por la DIAN, el oficio mencionado responde de fondo y de manera definitiva la situación de la señora Gloria Esperanza Rodríguez, en el sentido de negar la solicitud de prescripción de la acción de cobro. Contra esa decisión, se insiste, se podía instaurar directamente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción, por tratarse de un acto administrativo de contenido particular, dado que la DIAN no dio la oportunidad de interponer los recursos (artículo 135 del C.C.A.) –Subrayas propias

En ese orden de ideas, atendiendo la línea jurisprudencial de la Sección Cuarta, la Sala revocará el auto recurrido porque el oficio demandado contiene una decisión que crea una situación jurídica para el contribuyente, por lo que es procedente la protección de dicha controversia al ser  independiente a la mera ejecución.

4.4.- Anotación Final

La competencia de la Sala para decidir sobre el presente asunto está determinada por la naturaleza de la decisión que convoca el recurso de alzada, esto es, el auto que rechaza la demanda, el cual está contemplado en el artículo 125 de la Ley 1437 como una providencia que debe conocerse por la Sala.

Así pues, para definir si es la Sala o el Ponente el competente para tomar la decisión en segunda instancia, se hace necesario identificar el objeto de la apelación, independientemente de la decisión que se adopte, ya que es la naturaleza de la decisión que se tome en primera instancia la que determina la competencia en segunda, en vista de que el artículo 125 de la Ley 1437 asignó la competencia funcional en razón de la naturaleza de la providencia sometida al recurso.

En otras palabras, el hecho de que la decisión que se adopte en segunda instancia sea la de revocar el auto impugnado, no puede modificar o alterar la competencia funcional para la expedición de la respectiva providencia, ya que está dada, se repite, por la naturaleza de la decisión adoptada en primera instancia.

En tal sentido, la Sala acoge la tesis sostenida por la Sección Tercera de esta Corporación en el auto del 24 de abril de 2013, Consejero Ponente: Enrique Gil Boter en el que se expresa que “la competencia no puede definirse a partir de la decisión de fondo que se adopte o según lo alegado en el recurs. Y no es posible que la determinación de la competencia dependa del sentido de la decisión que resuelve el recurso interpuesto, pues se soslayaría el carácter de orden público, y el principio de legalidad que debe investir a las normas procesales y al derecho procesal en general”.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

1. REVÓCASE el auto del 16 de mayo de 2013 proferido en el proceso de la referencia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A.
2. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, para que provea sobre la admisión de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

Presidenta de la Sección

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA