CONTRIBUCION CAFETERA - Se causa con la exportación: procedencia de la revisión y reliquidación cuando se proyecta en un mes el embarque y se hace en otro

Entonces, como el anuncio de venta debe necesariamente hacerse respecto del mes proyectado para el embarque, toda vez que la contribución cafetera se causa con la exportación, si el exportador anuncia embarcar en un determinado mes, pero por cualquier causa incumple tal predicción y embarca en otro posterior, se alteran los factores que permiten cuantificar el monto de la contribución y, precisamente para ajustarlos a la realidad económica, se prevé la revisión y reliquidación de la contribución inicialmente determinada, tal como está dispuesto en la Resolución 9 de 1991  (Art. 4), a que se hizo referencia. En suma, el hecho generador de la contribución cafetera se verifica al momento de la exportación, por cuanto la obligación de pagarla surge solamente con la realización del presupuesto normativo, así aunque se haya anunciado el embarque y en virtud de ello se hubiera efectuado la liquidación previa de la contribución, si la exportación no se realiza, no nace la obligación de pagar la contribución; pero si el exportador anuncia el embarque para un mes determinado y por cualquier causa lo realiza en mes posterior, procede la revisión y reliquidación de la contribución determinada inicialmente en el anuncio de venta

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D. C., quince  (15)  de junio de dos mil seis  (2006)

Radicación número: 25000-23-27-000-2003-01555-01(15219)

Actor: CARCAFE LTDA. CI

Demandado: FEDERACION NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA

Apelación sentencia de 14 de octubre de 2004 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B., en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos mediante los cuales la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, liquidó la contribución cafetera por exportaciones realizadas por la sociedad demandante en febrero de 2003

FALLO

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia de 14 de octubre de 2004 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, desestimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra los actos administrativos a través de los cuales la FEDERACIÓN NACIONAL DE CAFETEROS DE COLOMBIA, liquidó la contribución cafetera causada por exportaciones realizadas por la sociedad actora en febrero de 2003.

ANTECEDENTES

La sociedad CARCAFE LTDA CI, la demandante, exportó café en febrero de 2003, en las cantidades que se indican en la siguiente relación, en la que además se informa el mes anunciado de embarque del producto, el valor de la contribución cafetera pagada, el número y fecha de la liquidación, así:

Liquidac. N°	Fecha de Liquidación	Kgrs Export	Fecha Anunciada para embarque	V/r Contrib Liquidada y Pagada	Fls c.p
845091	25-feb-03	10.308	Diciembre/02	3.554.275* (1)	93
845092	25-feb-03	8.084	Diciembre/02	2.787.426* (1)	94
845094	25-feb-03	2.787	Diciembre/02	960.971* (1)	95
845095	25-feb-03	6.969	Diciembre/02	2.402.973* (1)	96
845096	25-feb-03	13.519	Diciembre/02	4.661.449* (1)	97
845104	25-feb-03	17.730	Noviembre/02	6.113.445* (2)	83
845105	25-feb-03	2.164	Diciembre/02	746.181* (2)	84
845106	25-feb-03	1.047	Diciembre/02	360.993* (2)	85
845110	25-feb-03	36.379	Noviembre/02	12.402.317* (2)	86
845111	25-feb-03	4.540	Diciembre/02	1.565.419* (2)	87
845112	25-feb-03	2.025	Diciembre/02	698.260* (2)	88
845113	25-feb-03	28.363	Diciembre/02	9.779.821* (2)	89
845114	25-feb-03	6.984	Diciembre/02	2.408.147* (2)	90

*Valor incluido en el recibo de consignación y en la autorización para ser debitado, que obran a folios 91 y 92  (1)  y 81 y 82  (2)  del cuaderno principal.

Contra los anteriores actos de liquidación de Contribución Cafetera, la sociedad actora interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación  (fl. 49 a 60 y 114 a 119 c.p.), los cuales fueron resueltos por medio de las Resoluciones 154 de 3 de marzo  (fl. 98 c.p.)  y 299 de 25 de abril  (fl. 146 c.p.), ambas de 2003, en el sentido de confirmar las liquidaciones recurridas.

Así se agotó la vía gubernativa.

LA DEMANDA

La sociedad actora en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, impetró demanda contra las liquidaciones y resoluciones antes mencionadas, por medio de las cuales se liquidó la contribución cafetera por las exportaciones realizadas en febrero de 2003 y se resolvieron los recursos de reposición y el subsidiario de apelación formulados; pidió la nulidad de los actos, a título de restablecimiento del derecho, la liquidación de la contribución cafetera  “teniendo en cuenta las variables cafeteras correspondientes al día del anuncio de los contratos a que ellas refieren”  y que se ordene a la demandada restituir  “los valores pagados en exceso junto con los intereses moratorios liquidados en la forma estipulada en el artículo 863 del Estatuto Tributario, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 864 y 635 del mismo estatuto”.  Como pretensión sustitutiva, la devolución de las sumas canceladas en exceso, actualizadas conforme lo dispone el artículo 178 del C.C.A; y por último, condenar en costas a la demandada, incluidas las agencias en derecho.

Citó como normas violadas los artículos 2, 4, 6, 29, 58, 338 y 363 de la Constitución Nacional, 683 del Estatuto Tributario, 2 y 3 del Código Contencioso Administrativo y 9° del Decreto 1408 de 1991.

Hizo referencia a los antecedentes de la tributación cafetera en Colombia, a lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C-152 de 1997 sobre las contribuciones parafiscales y su control y a la normatividad cafetera, la anterior a la Ley 9 de 1991, el régimen cafetero establecido en esta ley y las modificaciones introducidas con el artículo 63 de la Ley 788 de 2002 y el Decreto reglamentario 3263 del mismo año.

Expresó que los actos demandados violan el principio de irretroactividad de la ley tributaria.  En el punto transcribió apartes de la sentencia de la Corte Constitucional C-006 de 22 de enero de 1998; agregó que según la jurisprudencia, el artículo 338 de la Carta, elevó a rango constitucional la noción de período, así la nueva regulación tributaria afecta los hechos generadores que surjan en el período fiscal siguiente al de su vigencia.

Explicó que el proceso de la exportación de café se inicia con el  “anuncio de venta”  a la Federación Nacional de Cafeteros, el cual debe ser ratificado por el comprador en el exterior  -operación denominada de  “cruce”-, en él se  'registra la contribución según las variables vigentes de ese día  (precio externo, tasa de cambio, contribución, etc)  [...]'; agregó que según el artículo 19 de la Ley 9 de 1991, dicho tributo debe ser satisfecho por los exportadores en el momento previo a la exportación.

Indicó que el decreto 647 de 2001, al reglamentar la contribución, dispuso que para el cálculo se tendría en cuenta  “el valor del reintegro”.

Precisó que en el caso, el anuncio de venta del café al exterior, para ser embarcado el mes de  “diciembre”, fue debidamente  “cruzado”, operación en la que se determinó la base gravable y la tarifa, aunque quedó pendiente por verificar la cantidad al realizarse la operación de repeso en el puerto, anuncios que sirvieron para establecer el valor de reintegro y demás variables atinentes a la contribución cafetera, que debían tenerse en cuenta al momento de su liquidación.

Concluyó que  “es evidente, que aplicar una base diferente, aún con fundamento en una norma modificatoria de la primera y producida con posterioridad al anuncio, implica la aplicación retroactiva de la nueva normatividad [...]”.

Sostuvo que igualmente los actos censurados violan el artículo 58 de la Constitución Nacional que ampara los derechos adquiridos y las situaciones particulares consolidadas de acuerdo a normas anteriores, pues con el anuncio de venta surge una relación jurídica concreta, fundamentada en el artículo 19 de la Ley 9 de 1991 y el Decreto 647 de 2001, que el nuevo ordenamiento, esto es, el artículo 63 de la Ley 788 de 2002 y el Decreto 3263 del mismo año, no pueden desconocer; en consecuencia la liquidación de la contribución cafetera en el presente caso debió fijarse con fundamento en la normatividad anterior.

Adujo que en materia tributaria compete al legislador establecer los elementos esenciales de los tributos y que para el caso de la contribución cafetera, el Decreto 647 de 2001 ordena tener la fecha del anuncio como parámetro para el cálculo del valor de reintegro, elemento integrante de la base gravable, por lo que no puede el liquidador de la contribución, utilizar para determinar las variables cafeteras, la fecha de embarque, momento al que no se refirió el legislador.

Señaló que los factores de liquidación de la contribución no pueden cambiarse por la entidad recaudadora del tributo, pues de hacerlo asumiría funciones propias del legislador, en contravía de lo consagrado en el artículo 6 de la Constitución Nacional.

Resaltó que el Decreto 1408 de 1991  “hace parte del bloque de legalidad”  al que deben sujetarse las Resoluciones 9 y 11 de 1991 y 2 de 2001 proferidas por la Gerencia de la Federación y que habilitaban al funcionario para utilizar la fecha del embarque para el cálculo de la contribución, pero que en su criterio tales resoluciones deben inaplicarse y proceder a determinar las variables con fundamento en los datos correspondientes al del día del anuncio de la venta, en observancia de lo consagrado en el artículo 4 de la Constitución Nacional.

Argumentó que el contenido de las normas sobre el retraso en los embarques, hecho que altera los factores o variables que intervienen en el acto de liquidación de la contribución, equivale a una sanción, cuya tipificación corresponde al legislador y no es potestativo del órgano recaudador hacer más gravosa la contribución, ante el incumplimiento en los embarques, puesto que en materia sancionatoria rige el principio de legalidad, por tal razón la alteración de los factores para determinar la contribución con fundamento en los precios del día del embarque en lugar del correspondiente al del anuncio, carece de sustento legal y riñe con los principios de justicia y equidad, pues resulta arbitraria, desproporcionada e injusta y compromete de manera singular su patrimonio, tornándose la contribución confiscatoria.

Enfatizó que la nueva normatividad no permite duda en cuanto a que el sujeto pasivo de la contribución cafetera es el sector productivo, a cuyo beneficio revierte la totalidad del tributo, aunque quien lo paga es el exportador en el momento previo al embarque, constituyéndose solo en un mecanismo facilitador del recaudo del tributo.

Afirmó que establecer la fecha del embarque para liquidar las variables cafeteras, implicaría la extensión del tributo al exportador en aquella parte que resulte superior a la determinada con fundamento en el valor de las variables a la fecha del anuncio, lo cual resulta inconstitucional, pues se estaría modificando el sujeto pasivo previsto por el legislador.

Finalmente solicitó la devolución de los valores pagados en exceso y la aplicación de los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario, en concordancia con el 635 del mismo estatuto.

LA OPOSICIÓN

El apoderado de la parte demandada argumentó en defensa de la legalidad de los actos acusados, lo siguiente:

Explicó en qué consisten las contribuciones parafiscales y su fundamento constitucional y en especial la contribución cafetera que en el artículo 19 de la Ley 9 de 1991, se estableció con tal carácter, reiterado en la Ley 788 de 2002.  A continuación informó sobre términos usados en el trámite de la exportación de café, como son:  exportador, puerto, anuncio de venta  [desde el 2001 se efectúa vía internet], éste comprende los datos sobre volumen del café objeto de la negociación y mes en el que ha de hacerse el embarque del mismo; además, código o número de lote, peso del café, variables de la contribución cafetera, frente a las cuales manifestó que para establecerlas es necesario distinguir entre el sistema establecido en el artículo 19 de la Ley 9 de 1991 y el que rige a partir de la modificación introducida por el artículo 63 de la Ley 788 de 2002.

En cuanto al pago de la contribución cafetera, anotó que legalmente se estableció que debe efectuarse antes del embarque del lote de café a exportar, momento en el cual se constata la certeza del mes de embarque anunciado y la variable correspondiente.  Indicó que el hecho imponible de este tributo está representado por la venta que hace el productor al exportador, quien descuenta al primero el monto de la contribución que pagará por el producto; y el hecho generador lo constituye la exportación del grano y concluyó que  “mientras no haya exportación tampoco hay hecho generador, ni obligación de pagar la contribución cafetera”, ya que no se trata de un tributo de período determinado sino de carácter instantáneo.

Respecto a la base gravable y la tarifa aplicable en el caso, señaló que se establece de conformidad con lo previsto en el artículo 63 de la Ley 788 de 2002  (modificatorio del 19 de la Ley 9 de 1991)  y el decreto 3263 del mismo año  (derogatorio del Decreto 647 de 2001), toda vez que la exportación se realizó dentro de su vigencia.

A continuación hizo un planteamiento general sobre el principio de la irretroactividad de la ley, en especial de la norma tributaria dentro del cual distingue los efectos retroactivos y los efectos retrospectivos de la nueva ley, para observar que resulta jurídicamente admisible afirmar que si bien el inciso final del artículo 363 de la C.P. prohíbe la aplicación retroactiva de la ley nueva, también lo es que no está vedada su aplicación retrospectiva, a menos que el objeto de la ley nueva sea un impuesto de los denominados de período determinado, caso en el cual no resulta de recibo ni siquiera la aplicación retrospectiva de la nueva ley que exclusivamente puede gobernar los hechos posteriores a su entrada en vigor.

Precisó que la entidad ha admitido que la exportación del grano se halla sujeta al cumplimiento de unos pasos previos, pero que ello no implica que la contribución cafetera sea un tributo de período determinado, y reitera que el hecho que lo perfila es la exportación, esto es, un hecho instantáneo.

Expresó que la demandante incurrió en imprecisión cuando afirma que con el anuncio de la exportación quedaron fijadas tanto la base gravable como la tarifa de la contribución, pues omite indicar dónde reside el hecho generador.

Destacó que la actora calla que el embarque de café hacia el exterior no se produjo en el mes anunciado sino cuando ya había entrado en vigencia la Ley 788 de 2002 y el Decreto 3263 del mismo año y que por tal razón, no le eran aplicables las normas anteriores sobre determinación de la base gravable y la tarifa que pretende.

Sostuvo que no es cierto que el anuncio de venta determine a favor de la sociedad accionante, una situación jurídica consolidada, pues el presupuesto de hecho contemplado en la norma es la exportación de café, pero para que ésta se verifique debe efectuarse el pago de la contribución, de lo contrario aunque el exportador la hubiese anunciado a la Federación, no se llevaría a cabo.

Adujo que el real sentido del día del anuncio, no es el que concuerda con la fecha misma del aviso, sino con la de la posición relevante del contrato  “C”  en la bolsa de café, cacao y azúcar de Nueva York, para identificar cuál se toma de acuerdo al mes de embarque indicado por el exportador en el anuncio.

Argumentó que lo que motivó la aplicación de las nuevas normas reguladoras de la contribución, fue el retraso del embarque respecto del tiempo indicado en el anuncio, por tanto al haberse realizado la exportación en el mes de  “enero de 2003”, debía aplicarse la Ley 788 de 2002 y el Decreto Reglamentario 3263 del mismo año, en cuanto a la tarifa y metodología allí establecidas.

Por último propuso las excepciones de inexistencia de violación de las normas constitucionales y legales imputadas, inexistencia del derecho para reclamar la devolución de lo supuestamente pagado en exceso, culpa de la parte demandante como fundamento de su derecho, las cuales fundamenta en los actos demandados se ajustan a la normatividad vigente al momento de la exportación, la cual se realizó con posterioridad a la fecha anunciada.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante la sentencia apelada negó las pretensiones de la demanda.

En cuanto a lo atinente al sujeto pasivo de la contribución cafetera y al hecho generador del tributo, transcribió apartes de las consideraciones expuestas en la sentencia de 6 de mayo de 2004, M.P. Dra. Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda, expediente 02-0503, en asunto similar.  En esa oportunidad se pronunció en los términos que a continuación se sintetizan.

La Ley 9 de 1991, en el artículo 19, determina los elementos de la contribución cafetera, tributo parafiscal, dada la destinación concreta a los fines determinados en la misma ley.  En el punto citó lo dicho por esta Corporación en sentencia de 5 de febrero de 1993, acogida por la Corte Constitucional en la providencia C-543 de 2001, sobre la naturaleza de dicha contribución.

Respecto al sujeto pasivo y al responsable del pago de dicho tributo, señaló que los productores del grano son los sujetos pasivos a quienes se les descuenta el gravamen al momento de vender el producto, no obstante, la responsabilidad del pago se traslada al exportador, porque es éste quien la liquida de acuerdo con los documentos que debe presentar ante las Inspecciones Cafeteras, incluido el formulario de liquidación, con la obligación de consignar los valores determinados.

Al reliquidarse la contribución, no se traslada la obligación parafiscal al exportador, porque él responde por el pago de la contribución cafetera pero la carga tributaria es del productor quien es el beneficiario de la renta.

Destacó que el hecho generador del tributo se verifica en la fecha de la exportación, toda vez que la liquidación debe efectuarse sobre el precio de reintegro, tal como lo establece el artículo 19 de la ley 9 de 1991 modificado por el 63 de la Ley 788 de 2002, vigente para la época de los hechos.

Anotó que conforme al artículo 6° del Decreto Reglamentario 1173 de 1991 y el parágrafo 1° del artículo 3° de la Resolución 9 del mismo año, la liquidación de la contribución antes de la exportación no es un acto administrativo definitivo, sino que éste puede ser modificado cuando las circunstancias lo justifiquen.

Agregó que el artículo 1° del Decreto 1408 de 1991 el cual establece el procedimiento para el cálculo de la contribución, presupone la posibilidad de variación de ésta, puesto que datos como el peso o volumen que realmente se exporte, así como la fecha en que se realice, pueden variar a la del anuncio de venta e inciden en el valor de reintegro de la exportación.

Explicó que en ese caso, los embarques se hicieron en fecha posterior a las anunciadas, hecho no discutido ni justificado por el demandante, razón por la cual el precio del reintegro era diferente al del día del anuncio, con el cual se calculó.

Aclaró que el hecho imponible de la obligación tributaria en cuestión, lo constituye la venta de café por parte del productor, hecho económico que precede al hecho generador, que ocurre al momento de la exportación del grano.

Con fundamento en lo anterior, el Tribunal despachó desfavorablemente los cargos formulados en el presente proceso, al considerar que no se violó el principio de legalidad del tributo, porque la Federación dio aplicación a la normatividad vigente al momento de verificarse el hecho generador, que estimó es la exportación, la cual se llevó a cabo con posterioridad a la fecha anunciada; así no desconoció el debido proceso, ni los principios de equidad y justicia tributaria.

Advirtió que por tratarse de un tributo de causación instantánea, no puede decirse que se aplicó de manera retroactiva la Ley 788 porque el anuncio fue anterior a su vigencia, ni que se dejó de aplicar ultractivamente el artículo 19 de la Ley 9 de 1999 a la exportación anunciada, pues reitera que el pago de la contribución es previo a la ocurrencia del hecho jurídico que determina el nacimiento de la obligación tributaria.

EL RECURSO DE APELACIÓN

La demandante expresa su inconformidad con la sentencia de primera instancia, en los siguientes términos:

Manifiesta que a lo largo del proceso ha insistido en que la contribución cafetera, como especie de contribución parafiscal, define sus elementos estructurales a través de la concurrencia de varias eventualidades en tramos sucesivos de tiempo y que asimismo  “los sujetos activos”  definen su participación en diferentes circunstancias de tiempo y modo.

Precisa que para la fecha en la que se realizaron las exportaciones aquí cuestionadas, ya había sido sancionada la Ley 788 de 2002 y el Decreto Reglamentario 3263 del mismo año, pero que la Ley 9 de 1991 y los decretos reglamentarios 1173 y 1408 de 1991, no habían perdido su eficacia a pesar de su derogatoria y eran de preferente aplicación, eventualidad reconocida por la Corte Constitucional en la sentencia C-443 de 1997.

Sostiene que la alegada ultractividad de la ley no fue resuelta por el Tribunal y que debe darse aplicación a la normatividad existente a la fecha del anuncio de la compraventa del café, pues la contribución se registra de acuerdo a las variables cafeteras vigentes ese día.

Reitera que la exportación es un proceso complejo que implica un espacio de tiempo significativo y que en el caso se inició bajo la vigencia de la legislación anterior; además que el contribuyente es el productor y no el exportador, razones por las que debe darse aplicación a las normas vigentes al momento de la iniciación y no la vigente a la fecha de la exportación del café.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La parte demandada explica que en la contribución cafetera son diferentes los titulares del hecho imponible y del hecho generador, aquél ocurre cuando el productor vende el café por debajo de los precios de cotización de los mercados internaciones, y éste cuando el exportador lo vende en el exterior con base en esa cotización.

Indica que en materia tributaria la norma superior consagra que los hechos y las bases gravables deben estar determinados por la ley, así el artículo 19 de la Ley 9 de 1991 y el 63 de la Ley 788 de 2002, prevén que el hecho generador de la contribución cafetera, es la exportación del café; agrega que de aceptarse la tesis del demandante, esto es, que la contribución se causa con el anuncio de la venta de café al exterior, la contribución se tendría que pagar así nunca la exportación llegara a concretarse.

Resalta que la Ley 788 mencionada, aunque modificó algunos parámetros de la contribución cafetera, mantuvo la exportación como hecho generador del tributo.

Aduce que por regla general la norma aplicable, para la cuantificación y pago de un tributo de carácter instantáneo, es la vigente al momento de realizarse el hecho gravable, por lo que en el caso, no hay lugar a hablar de irretroactividad de la ley.

Por último expresa que la misma accionante fue quien dio lugar a la situación discutida, como quiera que anunció a la demandada que la venta del café al exterior tendría lugar en  “diciembre de 2002”, pero sin explicación alguna la realizó en los primeros meses de 2003, en vigencia de la Ley 788 de 2002.

La Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación solicita se confirme la decisión de primera instancia, toda vez que la actuación de la Federación Nacional de Cafeteros cuestionada, se ajustó a la normatividad vigente al momento de la exportación del café al exterior.

Explica que el artículo 19 de la Ley 9 de 1991 establece como hecho generador de la contribución cafetera, la exportación del grano de café, pues de no realizarse ésta, no surge la obligación de pagar el tributo, de lo cual concluye que el hecho generador es instantáneo, así como también lo es, la causación del mismo.

Añade que en vigencia de la Ley 9 de 1991, el anuncio de venta de café al exterior incidía en la fijación del precio del reintegro, factor que permanecía inmutable si la exportación se realizaba en el mes de embarque anunciado, sin embargo si el exportador incumplía dicho término, la Federación podía ajustarlo a las condiciones de la exportación.  Así, al no cumplirse la condición de tiempo del embarque, no puede reclamarse un derecho adquirido.

Conceptúa que en el caso se anunció la venta de café al exterior para  “el mes de diciembre de 2002”  y bajo tal consideración se fijó el precio de reintegro a tener en cuenta al momento de liquidar la contribución cafetera, sin embargo, la exportación se realizó efectivamente  “sólo hasta el mes de enero de 2003”, época en la cual ya estaba en vigencia la Ley 788 de 2002, por lo que era ésta la disposición aplicable para la liquidación de la contribución cafetera.

En esta oportunidad procesal la demandante guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

En el caso, se controvierte la legalidad de los actos administrativos por los cuales la Federación Nacional de Cafeteros, reliquidó la contribución cafetera sobre las exportaciones del grano realizadas en febrero de 2003, toda vez que se produjeron en mes diferente del anunciado.

El Tribunal negó las súplicas de la demanda al encontrar que las resoluciones acusadas se ajustaron a la normatividad vigente al momento de verificarse el hecho generador, el cual consideró es la fecha de exportación del café.

Las razones de inconformidad de la parte demandante expuestas en el recurso de apelación, se concretan a que a su juicio, la contribución cafetera debió determinarse con fundamento en la normatividad existente a la fecha del anuncio de venta del café, toda vez que la contribución se registra de acuerdo a las variables cafeteras vigentes ese día.

Así las cosas, corresponde a la Sala dilucidar cuál es el hecho generador de la contribución cafetera y determinar si la norma aplicable es el artículo 19 de la Ley 9 de 1991, como lo sostiene la demandante o el artículo 63 de la Ley 788 de 2002, como lo asegura la demandada y lo consideró el Tribunal.

Al respecto proceden las siguientes consideraciones:

Con la expedición de la Ley 9 de 1991, artículo 19, se creó la  “contribución cafetera”, en los siguientes términos:

  “Establécese una contribución con destino al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos en las leyes que dieron origen al Fondo Nacional del Café.  La contribución en cuestión se liquidará sobre el equivalente en pesos del valor en moneda extranjera del producto de las exportaciones del café y será igual a la diferencia entre el valor que debe ser reintegrado y el costo del café a exportar adicionado con los costos internos para colocarlo en condiciones FOB puerto colombiano”.

En cuanto a la oportunidad para el pago de la contribución cafetera, el inciso 2° del artículo 21 de la misma ley dispuso:

  “La exportación de café no podrá llevarse a cabo sin la previa comprobación de la existencia física del café que se pretende exportar, de haberse pagado la contribución a que se refiere el artículo 19, y de haberse llevado a cabo la retención en la forma indicada, cuando ella opere”.

De las normas transcritas, se infiere que la contribución cafetera se causa en el momento en que se realiza la exportación, habida consideración que se liquida  “sobre el equivalente en pesos del valor en moneda extranjera del producto de las exportaciones...”  y que los factores a considerar para liquidarla son  “el valor que debe ser reintegrado”  y  “el costo del café a exportar, adicionado con los costos internos”, es decir los gastos en que incurrió el exportador para llevar el café hasta ser entregado en puerto para su embarque.

El citado artículo 19, fue modificado por la Ley 788 de 2002  “por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial y se dictan otras disposiciones”, al disponer en su artículo 63, lo siguiente:

  “La Contribución Cafetera. El artículo 19 de la Ley 9a. de 1991 quedará así:

  “Artículo 19. Contribución cafetera. Establécese una contribución cafetera a cargo de los productores de café, destinado al Fondo Nacional del Café, con el propósito prioritario de mantener el ingreso cafetero de acuerdo con los objetivos previstos que dieron origen al citado Fondo. La Contribución será el cinco por ciento (5%) del precio representativo por libra de café suave colombiano que se exporte. El valor de esta contribución no será superior a cuatro centavos de dólar (US$0.04) por libra, ni inferior a dos centavos de dólar (US$0.02)  [Subraya fuera de texto].

  “[...]

  “Parágrafo 1o. La metodología para establecer el precio representativo del café suave colombiano será determinada por el Gobierno Nacional. Mientras se expide la reglamentación respectiva, el precio de reintegro se aplicará para determinar la contribución.

  “[...]”

Como se observa, con la modificación introducida por la Ley 788 de 2002, no se modificó el momento de causación de la contribución cafetera, por el contrario el legislador dispuso que el tributo en cuestión se determinará por libra de café que se exporte.

Así las cosas, el hecho gravado previsto en la normatividad citada, es la realización de la exportación del café, acción que da origen a la obligación de pagar la contribución cafetera.  Se advierte el carácter instantáneo del hecho gravado de este tributo.

Una vez determinado el momento del nacimiento de la obligación tributaria, se establece la normatividad aplicable al asunto en controversia, que es la vigente en la fecha de la exportación.

En el caso, las exportaciones se efectuaron en el mes febrero de 2003, en el que se encontraba vigente la Ley 788 de 27 de diciembre de 2002.

Por otra parte, la Sala destaca que mediante el Decreto Reglamentario 1173 de 1991  (artículo ), se atribuyó a la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, en calidad de administradora del Fondo Nacional de Café, la facultad de  “efectuar la liquidación necesaria para el pago de la contribución cafetera”  y  “señalar el procedimiento para su cancelación”.

Sobre este último aspecto, en asunto similar al aquí debatid, entre las mismas partes, esta Sección, señaló lo siguiente:

  “En ejercicio de las facultades a que se refiere la citada disposición, el Gerente General de la Federación Nacional de Cafeteros expidió la Resolución 9 de 24 de junio de 1991, en la cual se señala el procedimiento para la cancelación de la contribución cafetera así:  se dispone que las Inspecciones Cafeteras, serán las encargadas de hacer las verificaciones y confrontaciones a que haya lugar, asignar un número de identificación a cada liquidación e informar al exportador el valor a pagar  (arts. 1 y 2); se indica la cuenta en la que los exportadores deben consignar los valores liquidados; se prevé la devolución a favor del exportador de los valores cancelados en exceso y la obligación de realizar un segundo pago si lo consignado fuere inferior  (art. 3); y se establece la revisión de la contribución inicialmente pagada, cuando no se justifique el retraso en los embarques,  (art. 4)  que dispone:

  “ 'Los retrasos no justificados en los embarques darán lugar a revisión de la contribución cafetera pagada, pudiendo producirse su reliquidación por parte del Departamento de Liquidación el cual notificará al exportador los valores y términos para su cancelación'.

  “...”

La citada resolución regula el procedimiento para hacer efectivo el pago de la contribución cafetera, en los mismos términos previstos por el legislador, pues no contienen dichos actos disposición alguna en la que se indique el  'procedimiento para el cálculo de la contribución'.  Por ello, debe entenderse que la reliquidación de la contribución, cuando existan retrasos injustificados en los embarques, a que se refiere el artículo 4 de la Resolución 9 de 1991, responde a la necesidad de efectuar la liquidación de acuerdo con los factores vigentes al momento de la exportación, que es cuando se causa el gravamen, tal como está previsto en la ley.

El artículo 1° del Decreto Reglamentario 3263 de 2002, dispuso:

  “Para efectos del artículo 19 de la Ley 9 de 1991, modificado por el artículo 63 de la Ley 788 de 2002, los precios Representativos del Café Suave Colombiano por concepto de exportaciones de café verde, para efectos del cálculo de la contribución cafetera, serán los precios de cierre de las posiciones relevantes del Contrato "C", en la Bolsa del Café, Cacao y Azúcar de Nueva York, del día en que se produzca el anuncio de venta confirmado por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, adicionados con la prima que el mercado reconozca al café colombiano.

La posición relevante del Contrato "C" en la Bolsa del Café, Cacao y Azúcar de Nueva York estará determinada de acuerdo al siguiente calendario.

Mes de embarque	Posición relevante Contrato C
Enero o febrero	Marzo
Marzo o abril	Mayo
Mayo o junio	Julio
Septiembre, octubre o noviembre	Diciembre
Diciembre	Marzo año siguiente

  “...”

Una interpretación armónica de la norma transcrita permite concluir que existe una relación directa entre el  “día del anuncio de la venta”  y  “el mes de embarque”, que responde a la necesidad de tener en cuenta las variables económicas que surgen de la fluctuación de los precios internacionales del café en el momento en que es exportado, y que obviamente influyen en la determinación de los factores, base de liquidación de la contribución.

Entonces, como el anuncio de venta debe necesariamente hacerse respecto del mes proyectado para el embarque, toda vez que la contribución cafetera se causa con la exportación, si el exportador anuncia embarcar en un determinado mes, pero por cualquier causa incumple tal predicción y embarca en otro posterior, se alteran los factores que permiten cuantificar el monto de la contribución y, precisamente para ajustarlos a la realidad económica, se prevé la revisión y reliquidación de la contribución inicialmente determinada, tal como está dispuesto en la Resolución 9 de 1991  (art. 4), a que se hizo referencia.

En suma, el hecho generador de la contribución cafetera se verifica al momento de la exportación, por cuanto la obligación de pagarla surge solamente con la realización del presupuesto normativo, así aunque se haya anunciado el embarque y en virtud de ello se hubiera efectuado la liquidación previa de la contribución, si la exportación no se realiza, no nace la obligación de pagar la contribución; pero si el exportador anuncia el embarque para un mes determinado y por cualquier causa lo realiza en mes posterior, procede la revisión y reliquidación de la contribución determinada inicialmente en el anuncio de venta.

En el caso bajo análisis, la Sala observa que CARCAFE LTDA CI, exportó en mes distinto al que había indicado en los anuncios de venta  [Ver relación página 2 de esta providencia], hecho no discutido por las partes, lo cual originó la reliquidación de la contribución cafetera a que se refieren los actos acusados, como quiera que no justificó el incumplimiento.

Así las cosas, debe reconocerse ajustada a derecho la reliquidación de la contribución cafetera contenida en los actos administrativos demandados, pues la Federación Nacional de Cafeteros ejerció las atribuciones emanadas directamente de la ley y el reglamento, que no están limitadas a la simple función de recaudo de la contribución, sino que incluyen el pago efectivo de aquella, causada en el momento de la exportación, en su calidad de administradora del Fondo Cafetero.

Por otra parte, si bien es cierto los exportadores son responsables de la liquidación y pago de la contribución, no por ello se convierten en sujetos pasivos del gravamen  (productores de café o caficultores), ya que el objeto de la reliquidación es la determinación del valor real de la contribución cafetera de conformidad con las respectivas exportaciones  (valor faltante que resulta de la diferencia entre la liquidación inicial y la efectuada a la fecha de embarque), en aplicación de los artículos 1 y 21 de la Ley 9 de 1991.

De otra parte, la liquidación inicial de la contribución cafetera es un documento allegado por el exportador, que una vez avalado por la Federación Nacional de Cafeteros, facilita el pago de dicha contribución, lo cual se colige del artículo 21 de la Ley 9 de 1991, como requisito previo a la exportación, razón por la cual no puede ostentar la calidad de irrevocable, en la medida en que existan circunstancias que ameriten su revisión y ajuste como ocurre en el asunto debatido.

En conclusión no prospera el recurso de apelación interpuesto y procede, como lo solicita la Delegada del Ministerio Público, la confirmación de la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F  A  L  L  A  :

Confírmase la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese y comuníquese.  Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Presidente de la Sección

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario