EXCEPCIONES EN COBRO COACTIVO - La resolución que las falla es demandable ante la jurisdicción contenciosa administrativa / LIQUIDACION DE CREDITO Y DE LAS COSTAS - También es demandable aunque no esté señalada en el artículo 835 del Estatuto Tributario / MANDAMIENTO DE PAGO - Es un acto de trámite dado que no pone fin al proceso / ACTO DE TRAMITE - Lo es el mandamiento de pago / CONTROL JURISDICCIONAL - No cabe respecto del mandamiento de pago

De conformidad con el artículo 835 del Estatuto Tributario, dentro del proceso de cobro coactivo sólo son demandables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. A su vez, el artículo 833-1 ibídem establece que las actuaciones administrativas realizadas dentro de este procedimiento son de trámite, y contra ellas no procede recurso alguno. Sin embargo, la Sala ha sostenido que el control jurisdiccional se amplía a actuaciones que, sin ser las señaladas por el artículo 835 del Estatuto Tributario, pueden constituir decisiones diferentes a la simple ejecución de la obligación tributaria, porque crean una obligación distinta, como es el caso de la liquidación del  crédito o de las costas. Así, se ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales, recientes, o posteriores a la expedición y notificación de las resoluciones que fallan las excepciones. En el caso sub exámine el actor solicitó la nulidad del Mandamiento de Pago, 20020302005670 de 19 de noviembre de 2002, acto que no puede ser objeto de pronunciamiento jurisdiccional, porque es de trámite, dado que no pone fin al proceso de cobro, pues, por el contrario, con él se da inicio al mismo. Igualmente, el mandamiento no crea, modifica o extingue una obligación diferente a la que se ejecuta, por lo que, se insiste, respecto del mismo no cabe el control jurisdiccional excepcional que ha aceptado la Sala. En consecuencia, y por cuanto sólo son demandables en acción de nulidad y restablecimiento del derecho los actos definitivos (artículos 50 y 135 del Código Contencioso Administrativo), no es posible proferir fallo de fondo en relación con la petición de nulidad del mandamiento de pago.

EXCEPCIONES EN COBRO COACTIVO - La resolución que las resuelve puede ser recurrida en reposición / RECURSO DE REPOSICION - El interpuesto contra el acto que falla excepciones debe decidirse en el plazo de un mes / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO - Se presenta al no responder los recursos interpuestos en el término legal / ACTO FICTO O PRESUNTO - Se genera con ocasión del silencio administrativo negativo

Conforme al artículo 830 del Estatuto Tributario, dentro de los quince días siguientes a la notificación del mandamiento de pago, el deudor puede proponer contra el mismo las excepciones del artículo 831 ibídem. Y, según el artículo 832, LA DIAN tiene un mes, contado a partir del escrito de excepciones, para decidirlas. La resolución que resuelve las excepciones puede ser recurrida en reposición, dentro del mes siguiente a su notificación y el  recurso debe decidirse en el plazo de un mes, contado a partir de su interposición en debida forma (artículo 834 del Estatuto Tributario). El artículo 60 del C.C.A. corresponde al texto del artículo 60 del Decreto Ley 01 de 1984, pues si bien fue modificado por el artículo 7 del Decreto Ley 2304 de 1989, esta disposición fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 20 de junio de 1990, lo que trajo como consecuencia que recobrara vigencia el texto original. El artículo en mención consagra la figura del acto administrativo ficto o presunto derivado del silencio negativo, que opera por el solo transcurso del término legal sin que la Administración resuelva los recursos de reposición o apelación interpuestos en debida forma. Así, el silencio de la autoridad administrativa, equivale a que la decisión fue adversa al administrado, y, por tanto, confirmatoria del acto recurrido.

SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO - Concede al administrado la garantía de demandar el acto definitivo y el acto presunto /  ACTO FICTO O PRESUNTO - Es demandable junto con el acto definitivo que confirma / RECURSO GUBERNATIVO - La administración conserva competencia para decidirlo aún después de expirado el término / COMEPTENCIA DE LA ADMINISTRACION PARA RESOLVER RECURSOS - La tiene hasta cuando se presente la demanda contra el acto definitivo y el que  lo confirma / DEMANDA - Al presentarse la administración pierde competencia para resolver los recursos / RECTIFICACION JURISPRUDENCIAL - La administración pierde competencia para resolver recursos desde la presentación de la demanda

El silencio administrativo negativo tiene como propósito no sólo sancionar a la Administración negligente, sino conceder al administrado la garantía de demandar, junto con la decisión definitiva, el acto presunto que la confirmó (artículo 135 del Código Contencioso Administrativo). Por tanto, dicho acto constituye una forma de agotar la vía gubernativa, presupuesto de procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. A pesar de que existe el acto presunto negativo de la decisión del recurso y que el mismo es objeto de control de legalidad, la Administración conserva competencia para resolver expresamente la impugnación interpuesta, mientras no se haya acudido a la Jurisdicción Contencioso Administrativa (artículo 60 [3] del Código Contencioso Administrativo). Pues bien, la Sala, en consonancia con la jurisprudencia de la Corporación,  ha sostenido que la competencia de la Administración para resolver expresamente los recursos, sólo cesa con la notificación del auto admisorio de la demanda, pues, únicamente desde ese momento la autoridad tiene conocimiento de que el particular ha acudido a la Jurisdicción. Sin embargo, en esta oportunidad precisa que la autoridad administrativa tiene competencia para resolver expresamente los recursos en vía gubernativa, hasta cuando se presente la demanda contra el acto definitivo y el ficto negativo que lo confirma, pues, sólo en ese momento el interesado acude a la Jurisdicción. Lo anterior, porque ante la falta de definición legal de la expresión “acudir ante la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo”, la misma debe entenderse en su sentido natural y obvio, es decir, con el alcance de ejercer el derecho de acción, mediante la presentación de la demanda ante la Jurisdicción. Basta, pues, que el actor presente la demanda para que la Administración pierda competencia para resolver expresamente los recursos que no decidió en tiempo. Así, acudir a los jueces no depende de si éstos admiten la demanda y mucho menos de si notifican el auto admisorio de la misma, sino de una conducta del administrado, quien tiene la carga de presentarla. Por lo demás, cuando el legislador ha querido limitar la competencia de la Administración teniendo en cuenta el auto admisorio de la demanda y no la presentación de la misma, así lo ha previsto expresamente.

EXCEPCIONES EN COBRO COACTIVO - Se vulnera el derecho de defensa al rechazarlas habiendo sido presentadas oportunamente / COMPETENCIA DE LA ADMINISTRACION PARA RESOLVER EXCEPCIONES - La pierde al haberse presentado la demanda ante la jurisdicción

De los anteriores hechos se evidencia que la Administración rechazó indebidamente las excepciones, puesto que fueron oportunamente interpuestas, dado que el mandamiento se notificó el 6 de diciembre de 2002 y el plazo para proponerlas (artículo 830 del Estatuto Tributario), vencía el 30 de diciembre, fecha en la cual el actor presentó su escrito. Por tanto, la DIAN violó el artículo 830 del Estatuto Tributario, al igual que el  derecho de defensa y el debido proceso del actor, motivo por el cual procede la nulidad de la Resolución 200005 de 22 de enero de 2003, que rechazó las excepciones y, por las mismas razones, la del acto presunto que la confirmó. De otra parte, como el 27 de marzo de 2003 el actor acudió ante la Jurisdicción, correlativamente la DIAN había perdido competencia para decidir expresamente la reposición contra la Resolución 20005. Así las cosas, por falta de competencia temporal y violación del artículo 60 [3] del Código Contencioso Administrativo, carecen de valor y efecto tanto la Resolución 200003, notificada el 28 de abril de 2003, que revocó la  200005 y ordenó al funcionario ejecutor resolver las excepciones, como la Resolución 200040 de 24 de octubre del mismo año, que finalmente, las declaró no probadas. Como consecuencia de la nulidad del acto que rechazó las excepciones y del  presunto negativo, y para garantizar que el proceso de cobro se adelante conforme a las disposiciones que lo regulan,  LA DIAN deberá resolver las excepciones propuestas,  pues, los actos que se anulan, no se pronunciaron sobre la procedencia de las mismas, como lo ordena el artículo 832 del Estatuto Tributario. En suma, la Sala confirmará el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, por el cual el a quo se declaró inhibido para proferir fallo de fondo respecto del Mandamiento de Pago 20020302005670 de 19 de noviembre de 2002.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá D. C.,  dieciocho (18) de octubre de dos mil siete (2007)

Radicación número: 25000-23-27-000-2003-00363-01(15484)

Actor: REYES ARMANDO RODRIGUEZ PALMA

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN

FALLO

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 6 de abril de 2005, denegatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos expedidos en el proceso administrativo de cobro iniciado en su contra por LA DIAN.

ANTECEDENTES

El 25 de octubre de 1996 REYES ARMANDO RODRÍGUEZ PALMA declaró renta de 1995  y determinó un saldo a pagar de $124.000.

Mediante Liquidación Oficial de Revisión 900012 de 21 de septiembre de 1999, LA DIAN modificó la declaración del contribuyente y determinó un total saldo a pagar de $168.834.000.

El 19 de noviembre de 2002 la Administración libró en contra del contribuyente, el Mandamiento de Pago  20020302005670,  por el monto de la liquidación de revisión. El acto fue notificado personalmente el 6 de diciembre del mismo año.

El 30 de diciembre de 2002 el actor propuso  las excepciones de prescripción de la acción de cobro e incompetencia del funcionario que expidió el mandamiento.

Mediante Resolución 200005 de 22 de enero de 2003 la DIAN rechazó por extemporáneas las excepciones y ordenó llevar adelante la ejecución.

El 5 de febrero de 2003 el contribuyente interpuso recurso de reposición contra la Resolución 200005.

El 12 de marzo del mismo año, pidió a la DIAN que le expidiera o notificara el acto que decidía el recurso, y, ante la falta de respuesta, consideró que la reposición le había sido resuelta negativamente, mediante acto presunto.

LA DEMANDA

REYES ARMANDO RODRÍGUEZ PALMA solicitó la nulidad del mandamiento de pago, la resolución que rechazó las excepciones y el acto presunto negativo que confirmó el rechazo. Como restablecimiento del derecho solicitó tener un cobro coactivo de acuerdo con las normas legales pertinentes.

El actor invocó como normas violadas los artículos 29 y 31 de la Constitución Política; 560, 824, 830, 832, 833 y 834 del Estatuto Tributario, y 150-2 del Código de Procedimiento Civil. El concepto de violación se sintetiza de la siguiente manera:

Incompetencia del funcionario que expidió el mandamiento de pago.

Según el artículo 824 del Estatuto Tributario, son competentes para exigir el cobro coactivo, el Subdirector de Recaudo de la Dirección de Impuestos Nacionales, los Administradores de Impuestos, los Jefes de las Dependencias de Cobranzas y los funcionarios a quienes se les deleguen estas funciones.

El artículo 560 del Estatuto Tributario, que es norma general, establece como requisito para la validez de las delegaciones, que éstas recaigan en los jefes de divisiones  y dependencias de la DIAN, y en funcionarios del nivel profesional.

En este caso, el mandamiento de pago fue expedido por Rocío Rodríguez Neira, Auxiliar III de la Administración de Impuestos, quien no pertenecía al nivel profesional, motivo por el cual  carecía de competencia para proferir dicho acto. Además, la citada funcionaria proyectó y revisó el mandamiento, lo que le generó una inhabilidad, según el artículo 150-2 del Código de Procedimiento Civil.

Violación al debido proceso y derecho de defensa

LA DIAN impidió al actor discutir el mandamiento de pago (artículos 830 a 833 del Estatuto Tributario), puesto que rechazó por extemporáneas las excepciones sin tener en cuenta que la notificación del mismo se surtió el 6 de diciembre de 2002, y no el 25 de noviembre del mismo año.

Además, si el mandamiento se profirió el 19 de noviembre de 2002, mal podía notificarse tres días hábiles después, dado previamente debía enviarse una citación para que el contribuyente se notificara personalmente de la decisión.

Aunque el recurso de reposición contra el acto que rechazó las excepciones fue oportuno (3 de febrero de 2003), la Administración no lo decidió dentro del mes que tenía para hacerlo. Por tanto, se configuró el silencio administrativo negativo, circunstancia que denota una clara violación del debido proceso y del derecho de defensa.

LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La DIAN se opuso a las pretensiones con los motivos que se sintetizan así:

Debe proferirse fallo inhibitorio por falta de jurisdicción por las siguientes razones:

Según el artículo 835 del Estatuto Tributario el mandamiento de pago no es demandable.

El acto que rechazó las excepciones fue revocado en la resolución que resolvió la reposición.

No existe acto presunto ni silencio negativo, dado que la Administración decidió la reposición expresamente, aunque de manera extemporánea, pues, la resolución que la resolvió  fue proferida y notificada por edicto el 28 de abril de 2003.

No hubo incompetencia de la funcionaria que expidió el mandamiento de pago, puesto que tenía delegación de funciones, según la Resolución 201 de 13 de marzo de 2002. Y, el hecho de fuera auxiliar, no viciaba su competencia, por cuanto cualquier funcionario de las dependencias de Recaudación y Cobranzas, que tenga delegación de funciones, está facultado para exigir el cobro coactivo de las deudas fiscales de la DIAN (artículo 824 del Estatuto Tributario).

La proyección y revisión de un acto por el mismo funcionario no es causal de recusación, conforme al artículo 150 del Código de Procedimiento Civil.

No hubo violación del derecho de defensa y el debido proceso, puesto que la resolución que rechazó las excepciones por extemporáneas fue revocada, dado que la Administración verificó que habían sido oportunamente propuestas y  ordenó resolver sobre las mismas.

No se configuró el silencio negativo frente al recurso de reposición, ni hubo violación del debido proceso y del derecho de defensa, como quiera que el acto que lo decidió, se notificó por edicto el 28 de abril de 2003, cuando aún la Administración tenía competencia para resolver (artículo 60 del Código Contencioso Administrativo). Lo anterior, porque si bien la demanda se presentó el mismo día en que la DIAN resolvió las excepciones (27 de marzo de 2003), el auto admisorio se notificó a la demandada el 25 de julio del mismo año.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal profirió fallo inhibitorio respecto del mandamiento de pago, porque no es un acto demandable (artículo 835 del Estatuto Tributario); declaró no probada la excepción de falta de jurisdicción, puesto que los demás actos acusados sí son enjuiciables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por cuanto son definitivos. Y, negó las súplicas de la demanda, por las  razones que siguen:

El 5 de febrero de 2003 el actor interpuso reposición contra la Resolución  20005 de 22 de enero del mismo año. Para la fecha de presentación de la demanda (27 de marzo), LA DIAN no había notificado la decisión del recurso,  por lo que era viable demandar el acto presunto negativo.

No obstante, conforme al artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, la Administración aún tenía competencia para resolver la impugnación interpuesta, dado que el auto admisorio de la demanda le fue notificado el 25 de julio de 2003, fecha para la cual ya había expedido la Resolución 200003, que revocó el rechazo del recurso y ordenó al funcionario ejecutor dar trámite a las excepciones propuestas.

Como la decisión de la DIAN fue revocar la Resolución 200005 de 22 de enero de 2003 y devolver el expediente para que se tramitaran las excepciones propuestas, hubo sustracción de materia, por lo cual deben negarse las súplicas de la demanda.

EL RECURSO DE APELACIÓN

El actor apeló la sentencia por los motivos que siguen:

El a quo negó las pretensiones con base en el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, sin tener en cuenta que había sido subrogado por el artículo 7 del Decreto 2304 de 1989, conforme al cual el silencio negativo implica pérdida de competencia de la Administración para resolver los recursos.

El fallo consideró que la Administración perdió competencia para resolver la reposición, no cuando el actor presentó la demanda (27 de marzo de 2003), sino cuatro meses después, cuando se notificó a la DIAN el auto admisorio de la misma (25 de julio). Según dicho razonamiento, la Resolución 200003 del 27 de marzo de 2003, notificada el 28 de abril del mismo año, fue válida y, por tanto, no hubo silencio negativo.

Con la subrogación del artículo 60 del Código Contencioso Administrativo es claro que la DIAN había perdido competencia para resolver el recurso. Y, aun cuando se diera aplicación a la norma subrogada, también la Administración carecía de competencia, pues, la misma se pierde cuando se acude a la Jurisdicción, actuación que depende del demandante, no del juez.

Además, el acto que resolvió el recurso no fue la Resolución 20003 de 27 de marzo de 2003, porque ordenó devolver el expediente al funcionario ejecutor para que resolviera las excepciones, sino la Resolución 200040 de 24 de octubre del mismo año, expedida mucho tiempo después de haberse admitido la demanda.

Hubo violación del debido proceso y del derecho de defensa, por cuanto no se  estudiaron de fondo los planteamientos de la demanda. Además, insistió en que debe declararse la nulidad del mandamiento de pago y estudiarse el recurso interpuesto para garantizar el debido proceso.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La DIAN alegó de conclusión en los siguientes términos:

El silencio negativo no implica pérdida de competencia de la Administración para resolver los recursos, puesto que la norma que subrogó el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo fue declarada inexequible en sentencia del 20 de junio de 1990 de la Corte Suprema de Justicia.

Según la jurisprudencia del Consejo de Estado la entidad estatal tiene competencia para decidir los recursos interpuestos hasta cuando se traba la litis con la notificación del auto admisorio de la demanda.

La demandante no intervino en esta oportunidad procesal y el Ministerio Público no emitió concepto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

El proyecto de sentencia elaborado por la Consejera a quien se repartió el expediente, fue negado en Sala de 26 de septiembre de 2007, con la intervención del Conjuez, doctor Daniel Manrique Guzmán, quien fue designado para dirimir el empate en la votación del mismo. En razón de lo anterior, este fallo acoge la tesis mayoritaria de la Sala.

En los términos de la apelación, precisa la Sección si es demandable ante la Jurisdicción el Mandamiento de Pago 20020302005670 de 19 de noviembre de 2002, proferido dentro del proceso administrativo de cobro iniciado en contra del actor por concepto del impuesto de renta fijado en  la Liquidación Oficial de Revisión 900012 de 21 de septiembre de 1999.  

También determina si se ajustaron a derecho la Resolución 200005 de 22 de enero de 2003, en virtud de la cual LA DIAN rechazó por extemporáneas las excepciones propuestas por el demandante contra el mandamiento de pago; y el acto presunto negativo que resolvió la reposición contra aquélla.

De la solicitud de nulidad del mandamiento de pago

De conformidad con el artículo 835 del Estatuto Tributario, dentro del proceso de cobro coactivo sólo son demandables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución. A su vez, el artículo 833-1 ibídem establece que las actuaciones administrativas realizadas dentro de este procedimiento son de trámite, y contra ellas no procede recurso alguno.

 

Sin embargo, la Sala ha sostenido que el control jurisdiccional se amplía a actuaciones que, sin ser las señaladas por el artículo 835 del Estatuto Tributario, pueden constituir decisiones diferentes a la simple ejecución de la obligación tributaria, porque crean una obligación distinta, como es el caso de la liquidación del  crédito o de las costas. Así, se ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales, recientes, o posteriores a la expedición y notificación de las resoluciones que fallan las excepciones.

 

En el caso sub exámine el actor solicitó la nulidad del Mandamiento de Pago, 20020302005670 de 19 de noviembre de 2002, acto que no puede ser objeto de pronunciamiento jurisdiccional, porque es de trámite, dado que no pone fin al proceso de cobro, pues, por el contrario, con él se da inicio al mismo. Igualmente, el mandamiento no crea, modifica o extingue una obligación diferente a la que se ejecuta, por lo que, se insiste, respecto del mismo no cabe el control jurisdiccional excepcional que ha aceptado la Sala

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En consecuencia, y por cuanto sólo son demandables en acción de nulidad y restablecimiento del derecho los actos definitivos ( artículos 50 y 135 del Código Contencioso Administrativo), no es posible proferir fallo de fondo en relación con la petición de nulidad del mandamiento de pago.

De la legalidad de la resolución que rechazó por extemporáneas las excepciones y del acto presunto negativo

Conforme al artículo 830 del Estatuto Tributario, dentro de los quince días siguientes a la notificación del mandamiento de pago, el deudor puede proponer contra el mismo las excepciones del artículo 831 ibídem. Y, según el artículo 832, LA DIAN tiene un mes, contado a partir del escrito de excepciones, para decidirlas.

La resolución que resuelve las excepciones puede ser recurrida en reposición, dentro del mes siguiente a su notificación y el  recurso debe decidirse en el plazo de un mes, contado a partir de su interposición en debida forma (artículo 834 del Estatuto Tributario).

Por su parte, el artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, aplicable al trámite administrativo de cobro conforme al artículo 1 ibídem, señala:

“ARTICULO 60. SILENCIO ADMINISTRATIVO. Transcurrido un plazo de dos (2) meses, contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión en negativa.

 

El plazo mencionado se interrumpirá mientras dure la práctica de pruebas.

La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1o., no exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo” ( Negrilla fuera de texto).

La norma transcrita corresponde al texto del artículo 60 del Decreto Ley 01 de 1984, pues si bien fue modificado por el artículo 7 del Decreto Ley 2304 de 198, esta disposición fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 20 de junio de 1990, lo que trajo como consecuencia que recobrara vigencia el texto origina.

El artículo en mención consagra la figura del acto administrativo ficto o presunto derivado del silencio negativo, que opera por el solo transcurso del término legal sin que la Administración resuelva los recursos de reposición o apelación interpuestos en debida forma. Así, el silencio de la autoridad administrativa, equivale a que la decisión fue adversa al administrado, y, por tanto, confirmatoria del acto recurrido.

El silencio administrativo negativo tiene como propósito no sólo sancionar a la Administración negligente, sino conceder al administrado la garantía de demandar, junto con la decisión definitiva, el acto presunto que la confirmó ( artículo 135 del Código Contencioso Administrativo). Por tanto, dicho acto constituye una forma de agotar la vía gubernativa, presupuesto de procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derech.                                            

A pesar de que existe el acto presunto negativo de la decisión del recurso y que el mismo es objeto de control de legalidad, la Administración conserva competencia para resolver expresamente la impugnación interpuesta, mientras no se haya acudido a la Jurisdicción Contencioso Administrativa (artículo 60 [3] del Código Contencioso Administrativo).

Pues bien, la Sala, en consonancia con la jurisprudencia de la Corporació,  ha sostenido que la competencia de la Administración para resolver expresamente los recursos, sólo cesa con la notificación del auto admisorio de la demanda, pues, únicamente desde ese momento la autoridad tiene conocimiento de que el particular ha acudido a la Jurisdicció.  

Sin embargo, en esta oportunidad precisa que la autoridad administrativa tiene competencia para resolver expresamente los recursos en vía gubernativa, hasta cuando se presente la demanda contra el acto definitivo y el ficto negativo que lo confirma, pues, sólo en ese momento el interesado acude a la Jurisdicción.

Lo anterior, porque ante la falta de definición legal de la expresión “acudir ante la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo”, la misma debe entenderse en su sentido natural y obvi, es decir, con el alcance de ejercer el derecho de acción, mediante la presentación de la demanda ante la Jurisdicción.

Basta, pues, que el actor presente la demanda para que la Administración pierda competencia para resolver expresamente los recursos que no decidió en tiempo. Así, acudir a los jueces no depende de si éstos admiten la demanda y mucho menos de si notifican el auto admisorio de la misma, sino de una conducta del administrado, quien tiene la carga de presentarla.

Por lo demás, cuando el legislador ha querido limitar la competencia de la Administración teniendo en cuenta el auto admisorio de la demanda y no la presentación de la misma, así lo ha previsto expresamente.

Es el caso del artículo 71 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 1 de la Ley 809 de 2003, conforme al cual la revocatoria directa puede cumplirse  en cualquier tiempo, “inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda”.  Adicionalmente, de la norma se desprende que una cosa es acudir a la Jurisdicción, que es un acto de la parte, y otra, la admisión de la demanda, acto que proviene del Juez.

En el asunto en estudio, se encuentran probados los siguientes hechos:

El 6 de diciembre de 2002 la DIAN notificó al actor el Mandamiento de Pago 20020302005670 de 19 de noviembre de 2002, respecto de la Liquidación  de Revisión 90012 de 21 de septiembre de 1999.

El  30 de diciembre, el demandante propuso las excepciones de prescripción de la acción de cobro e incompetencia del funcionario que  profirió el mandamiento.

Por Resolución 200005 de 22 de enero de 2003 la DIAN rechazó las excepciones por extemporáneas, pues, consideró que el mandamiento se había notificado el 25 de noviembre de 2002, por lo cual el término para proponerlas vencía el 16 de diciembre del mismo año.

El 5 de febrero de 2003 el actor pidió reposición de la decisión anterior. La DIAN no resolvió el recurso dentro del mes siguiente a su interposición (artículo 834 del Estatuto Tributario).

El 27 de marzo de 2003 el actor presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el mandamiento, la resolución que rechazó las excepciones y el acto presunto que confirmó el rechazo.

El mismo día, la Administración expidió la Resolución 200003, notificada por edicto el 28 de abril de 2003, en la cual revocó la Resolución  200005 de 22 de enero de 2003 y ordenó al funcionario ejecutor dar trámite a las mismas.

Mediante Resolución 200040 de 24 de octubre de 2003 la DIAN declaró no probadas las excepciones.

De los anteriores hechos se evidencia que la Administración rechazó indebidamente las excepciones, puesto que fueron oportunamente interpuestas, dado que el mandamiento se notificó el 6 de diciembre de 2002 y el plazo para proponerlas (artículo 830 del Estatuto Tributario), vencía el 30 de diciembre, fecha en la cual el actor presentó su escrito.

Por tanto, la DIAN violó el artículo 830 del Estatuto Tributario, al igual que el  derecho de defensa y el debido proceso del actor, motivo por el cual procede la nulidad de la Resolución 200005 de 22 de enero de 2003, que rechazó las excepciones y, por las mismas razones, la del acto presunto que la confirmó.

De otra parte, como el 27 de marzo de 2003 el actor acudió ante la Jurisdicción, correlativamente la DIAN había perdido competencia para decidir expresamente la reposición contra la Resolución 200005.

Así las cosas, por falta de competencia temporal y violación del artículo 60 [3] del Código Contencioso Administrativo, carecen de valor y efecto tanto la Resolución 200003, notificada el 28 de abril de 2003, que revocó la  200005 y ordenó al funcionario ejecutor resolver las excepciones, como la Resolución 200040 de 24 de octubre del mismo año, que finalmente, las declaró no probadas.

Como consecuencia de la nulidad del acto que rechazó las excepciones y del  presunto negativo, y para garantizar que el proceso de cobro se adelante conforme a las disposiciones que lo regulan,  LA DIAN deberá resolver las excepciones propuestas,  pues, los actos que se anulan, no se pronunciaron sobre la procedencia de las mismas, como lo ordena el artículo 832 del Estatuto Tributario.

En suma, la Sala confirmará el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, por el cual el a quo se declaró inhibido para proferir fallo de fondo respecto del Mandamiento de Pago 20020302005670 de 19 de noviembre de 2002. En lo demás, revocará la providencia y dispondrá:

Anular la Resolución 2000005 de 22 de enero de 2003 que rechazó por extemporáneas las excepciones propuestas por el actor y el acto presunto que confirmó el rechazo.

Declarar sin valor ni efecto, por falta de competencia temporal, la Resolución 200003 de 27 de marzo de 2003, que revocó la 200005 y ordenó al funcionario ejecutor resolver de fondo las excepciones, y la Resolución 2000040 de 24 de octubre del mismo año, que las declaró no probadas.

Como consecuencia de la nulidad de la Resolución 200005 de 2003 y del acto presunto confirmatorio, ordenará a la DIAN que adecúe el procedimiento administrativo de cobro a la normatividad aplicable y resuelva sobre las excepciones propuestas por el actor.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,  en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia de 6 de abril de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de REYES ARMANDO RODRÍGUEZ PALMA contra LA DIAN.

En lo demás, REVÓCASE el fallo apelado y en su lugar, dispone:

ANÚLASE la Resolución 200005 de 22 de enero de 2003 que rechazó por extemporáneas las excepciones propuestas por el actor y el acto presunto que la confirmó.

Por falta de competencia temporal, DECLÁRANSE sin valor ni efecto la Resolución 200003 de 27 de marzo de 2003, que revocó la 200005 y ordenó al funcionario ejecutor resolver las excepciones, y la Resolución 2000040 de 24 de octubre del mismo año, que las declaró no probadas.

Como consecuencia de la nulidad de la Resolución 2000005 de 2003 y del acto presunto confirmatorio, ORDENÁSE a la DIAN que adecúe el procedimiento administrativo de cobro a la normatividad aplicable  y resuelva sobre las excepciones propuestas por el actor.

RECONÓCESE personería a la abogada AMPARO PALACIOS CORTÉS como apoderada de LA DIAN.

Notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DIAZ

Presidente de la Sección                                

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

                                          DANIEL MANRIQUE GUZMÁN

Conjuez

SALVAMENTO DE VOTO DE LA DOCTORA MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Radicación número: 25000-23-27-000-2003-00363-01(15484)

Actor: REYES ARMANDO RODRIGUEZ PALMA

Consejero Ponente: HECTOR J. ROMERO DÍAZ

Providencia aprobada en la Sala de 18 de octubre del 2007.

Consigno a continuación el salvamento de voto anunciado frente a la providencia aprobada mayoritariamente, con fundamento en las consideraciones presentadas en el proyecto de fallo puesto a consideración de la Sala y que fue improbado, así:

1. Silencio administrativo negativo y competencia de la Administración para decidir el recurso de reposición contra la Resolución 200005.

“El artículo 60 del Código Contencioso Administrativo señala:

“ARTICULO 60. SILENCIO ADMINISTRATIVO. Transcurrido un plazo de dos (2) meses, contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión en negativa.

 

El plazo mencionado se interrumpirá mientras dure la práctica de pruebas.

La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1o., no exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo.”  Negrilla fuera de texto.

El precepto legal contempla una figura ficta o presunta denominada silencio administrativo negativo, que opera por el transcurso de la oportunidad legal sin que la Administración resuelva los recursos interpuestos en debida forma en vía gubernativa, en donde se entiende que la decisión es adversa al recurrente, es decir, confirmatoria del acto recurrido.

La configuración u ocurrencia de la figura procesal del silencio administrativo negativo es independiente de la competencia de la entidad para decidir el recurso incoado.

Ahora bien, la norma transcrita corresponde al tenor literal plasmado en el artículo 60 del Decreto Ley 01 de 1984, habida cuenta de que si bien fue modificado por el Decreto Ley 2304 de 1989 [art.7°], en el sentido de que “El silencio negativo implica pérdida de la competencia de la administración para resolver los recursos.”, dicha disposición fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de junio 20 de 1990, lo que trajo como consecuencia que recobrara vigenci.

Por tanto, a la luz del inciso tercero del artículo 60 del Ordenamiento Administrativo, se deduce que la autoridad conserva la atribución de decidir el respectivo recurso, “mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo”.

Frente al alcance de la expresión mencionada, la Corporación precisó que la Administración no pierde competencia para decidir los recursos, una vez opera el silencio administrativo negativo, sino cuando de manera cierta e inequívoca la jurisdicción avoque el conocimiento de la acción interpuesta contra el acto administrativo, situación que ocurre a partir de la notificación del auto que admita la demanda correspondiente.

En efecto, la jurisprudencia del Consejo de Estad ha sido reiterativa en considerar que una vez se ha demandado y se ha trabado la litis con la notificación del auto admisorio de la demanda, la administración pierde competencia para resolver los recursos, pues sólo hasta ese momento se tiene conocimiento de que el particular acudió a la jurisdicción.

Con lo explicado respecto del texto del artículo 60 del C.C.A. frente a la pérdida de competencia de la Administración cuando ha transcurrido el plazo de 2 meses establecido en la misma norma, la Sala precisa el alcance de la disposición, cuando el administrado ha interpuesto la demanda y no ha sido notificado el auto admisorio, vale decir, la Administración no ha tenido conocimiento de que el aparato judicial se ha puesto en movimiento y de tal manera cumple con el deber que le impone citado artículo 60 íb. (in fine), consistente en que decida los recursos para lo cual aún es competente al tenor de la norma en mención.

En tal sentido la Sala reafirma la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado uno de cuyos pronunciamientos expresa:

“Bajo este contexto es que debe interpretarse la limitación en el término indefinido de la competencia de la administración para resolver los recursos cuando ha operado el silencio administrativo negativo. En este punto la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa en considerar que una vez se ha demandado y se ha trabajo la litis con la notificación del auto admisorio de la demanda, la administración ha perdido competencia para resolver los recursos, pues solo hasta ese momento es que la administración tiene conocimiento de que el particular ha acudido a la jurisdicción.

En el caso en estudio, la Sala observa:

El 19 de diciembre de 2002 se profirió el Mandamiento de pago No. 20020302005670, notificado personalmente el 6 de diciembre del mismo año.

El 30 de diciembre de 2002, presentó excepciones contra el mandamiento mencionado, relacionadas con que la acción de cobro estaba prescrita y que el funcionario que lo expidió carecía de competencia legal.

El 22 de enero de 2003 con la Resolución No. 200005 el ente fiscal rechazó de plano las excepciones, al considerar que se radicaron extemporáneamente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 830 del Estatuto Tributario, actuación notificada por correo certificado recibido el 24 de enero de 2003.

El 5 de febrero de 2003, el actor interpuso recurso de reposición contra el acto administrativo citado, en donde argumentó que era errado tener como extemporáneas las excepciones, puesto que el mandamiento de pago se notificó personalmente el 6 de diciembre 2002.

El 12 de marzo de 2003 solicitó que se expidiera el acto administrativo tendiente a resolver el recurso de reposición interpuesto, porque el artículo 834 del Estatuto Tributario establece un término de un mes para decidirlo.

El 27 de marzo de 2003 ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el mandamiento de pago, la Resolución No. 200005 de enero 22 del mismo año, y contra el acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo.

Ese mismo día, la Administración expidió la Resolución No. 200003 del 27 de marzo de 2003, notificada por edicto desfijado el 28 de abril de ese año, en la cual revocó la Resolución No. 200005 (22-enero-03) y ordenó al funcionario ejecutor dar trámite a las excepciones propuestas.

El 9 de mayo de 2003 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda, que notificó por estado el 15 de mayo de 2003, y personalmente a la entidad demandada el 25 de julio del mismo año.

De los antecedentes citados se evidencia que como la Administración no decidió dentro del término del mes a que se refiere el artículo 834 del Estatuto Fiscal, el recurso de reposición contra la resolución que le negó las excepciones, operó el silencio administrativo con efectos negativos. No obstante, a la luz del artículo 60 del C.C.A. la DIAN solo perdía competencia para decidir tal recurso hasta el momento en que el contribuyente acudiera a la jurisdicción administrativa, hecho que en atención a la posición jurisprudencial de la Corporación, ocurrió con la notificación a la entidad del Auto admisorio de la demanda el 25 de julio de 2003, fecha para la cual la Administración ya había revocado la Resolución demandada, a través de la Resolución No. 200003, notificada por edicto desfijado el 28 de abril de 2003.

Por tanto, es claro que la Administración ostentaba competencia para resolver el recurso de reposición interpuesto, toda vez que lo decidió antes de que se trabara la litis, o en otras palabras, se acudiera a la jurisdicción contenciosa administrativa.

Y resulta que la decisión adoptada en la Resolución No. 200003 del 27 de marzo de 2003, fue precisamente revocar el acto administrativo que se impugnó en el presente proceso, o sea la Resolución 200005 de enero 22 de 2003, razón por la cual no es posible emitir un fallo de fondo”.

2. Excepciones propuestas contra el mandamiento de pago.

Sobre este punto se expresaba en el proyecto de fallo y acorde con lo antes analizado, que “las excepciones planteadas se decidieron con la Resolución 200040 de octubre 24 del 2003, en el sentido de declararlas como no probadas, acto administrativo que al no hacer parte del debate, impide cualquier pronunciamiento al respecto”.

De otra parte en cuanto a la solicitud de nulidad del mandamiento de pago, conforme a lo expuesto en el proyecto improbado, comparto las consideraciones de la providencia aprobada por la Sala en el sentido de señalar que tal acto es de ejecución y por tanto no es objeto de control de legalidad por parte de la Jurisdicción.

Así las cosas, estimo que debió confirmarse la decisión del a quo quien se inhibió de proferir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones planteadas por el actor.

Con todo respeto,

MARIA INES ORTIZ BARBOSA  

Octubre de 2007