CONCILIACION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA TRIBUTARIA - Deja con efectos jurídicos los aspectos contenidos en la Liquidación Oficial de Revisión / ACUERDO CONCILIATORIO DE LA LEY 863 DE 2003 - Hace improcedente el cobro del 20 por ciento sobre el mayor valor del impuesto y las sanciones / SANCION POR DEVOLUCION IMPROCEDENTE - Sólo es válida en el monto que resulta de deducir dicha suma los valores conciliados

Por disponerlo así el legislador, el acuerdo conciliatorio ante la jurisdicción contencioso administrativa, produce la terminación del proceso en lo conciliado por las partes (Ley 446/98 art. 104), presta mérito ejecutivo y hace tránsito a cosa juzgada (Ley 633/00 art. 101). Es decir que la conciliación deja sin efectos jurídicos los aspectos contenidos en la liquidación oficial de revisión, respecto de los cuales se haya conciliado y, en consecuencia, no es exigible el pago  del mayor impuesto objeto del acuerdo conciliatorio (20%), ni la respectiva sanción por inexactitud,  así como  los intereses causados hasta el 23 de noviembre de 2001,  fecha de aprobación del acuerdo conciliatorio. Lo anterior significa que el acuerdo conciliatorio afecta la ejecutoria de la liquidación oficial de revisión, en los valores objeto de conciliación. En consecuencia, el exceso del saldo a favor devuelto, sobre el cual se causó la sanción por devolución improcedente, no puede ser la diferencia entre el saldo a favor determinado en la liquidación privada ($185.416.000) el establecido en la liquidación de revisión ($72.061.000), dado que éste incluye la sanción por inexactitud ($69.757.000), que fue objeto de conciliación, así como  el 20% del impuesto a cargo, conciliado. Debe entonces declararse la nulidad parcial de los citados actos administrativos, dado que por efectos del acuerdo conciliatorio, la sanción por devolución improcedente sólo es válida en el monto que resulta de deducir de dicha suma, los valores  conciliados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá, D.C.,   Veintitrés (23) de enero de dos mil seis (2006)

Radicación número: 25000-23-27-000-2002-01240-01(13850)

Actor: PANAMCO COLOMBIANA S.A.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

SANCIÓN POR DEVOLUCIÓN IMPROCEDENTE

FALLO

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 30 de enero de 2003 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desestimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra los actos  administrativos por los cuales se impuso sanción por devolución improcedente, del saldo a favor determinado en la declaración del impuesto de renta,  año gravable 1995.

ANTECEDENTES

MANANTIAL S.A. (absorbida por PANAMCO COLOMBIA S.A.), presentó el 16 de mayo de 1996, declaración de impuesto de renta por el año gravable 1995, en la cual liquidó un saldo a favor de  $185.416.000.

El 30 de septiembre de 1996 formuló ante la Administración de Impuestos Nacionales de Personas Jurídicas de Bogotá, solicitud de devolución del saldo a favor  determinado en la citada declaración. Devolución que fue ordenada con la Resolución 3191 de 15 de octubre de 1996.

La Administración expidió la  Liquidación Oficial de Revisión 9003 de 22 de abril de 1999, con la cual modificó la citada liquidación privada y fijó el saldo a favor en $72.061.000.

Con base en la referida liquidación oficial, el 14 de julio de 1999,  formuló pliego de cargos para la imposición de la sanción por improcedencia de la devolución, prevista en el artículo 670 del Estatuto Tributario, equivalente al reintegro de la suma devuelta ($185.416.000), más los intereses moratorios incrementados en un 50%.

El 14 de diciembre de 1999 profirió la Resolución 900037, con la cual  impuso la sanción por devolución improcedente del saldo a favor determinado en la declaración de renta del año 1995.

Con la Resolución 649-900001 de 10 de enero de 2001 resolvió el recurso de reconsideración y  modificó el acto recurrido, para fijar la sanción en el reintegro de $113.355.000, más los intereses moratorios incrementados en un 50%.

LA  DEMANDA

La actora solicitó la nulidad de las citadas resoluciones. A título de restablecimiento del derecho pidió declarar que no está obligada a reintegrar suma alguna, ni al pago de intereses de mora.

Fundamento de las pretensiones:

Según el artículo 670 del Estatuto Tributario, es requisito para la imposición de la sanción por devolución improcedente, la existencia previa  de una liquidación oficial de revisión, el cual se cumplió inicialmente, dada la existencia de la liquidación 90030 de 22 de abril de 2000. Sin embargo, al haber sido conciliada la citada liquidación, en el proceso 00-1393, que se adelantó ante el Tribunal, la sanción impuesta debe ser revocada, dado que la actuación que le sirvió de fundamento desapareció del ámbito jurídico y en consecuencia el acto sancionatorio perdió fuerza ejecutoria.

Lo anterior, porque la Ley 633 de 2000, artículo 101, facultó a los contribuyentes y a la DIAN, para dar por terminado el proceso por conciliación; las partes llegaron a un acuerdo conciliatorio, el cual fue debidamente aceptado por el Magistrado Ponente, con lo cual operó el decaimiento de la actuación sancionatoria, como lo establece el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.   

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La entidad demandada solicitó negar las súplicas de la demanda. Al efecto expuso:

El hecho que dentro del proceso 00-1393, que se adelantó ante el Tribunal, se hubiera efectuado la conciliación de que trata el artículo 101 de la Ley 633 de 2000, no significa que exista decaimiento de los actos administrativos relacionados con la sanción por devolución improcedente, dado que por la naturaleza jurídica de la conciliación, la liquidación de revisión conserva su validez, por el valor no conciliado, es decir el 80 % de la suma discutida, más actualización e intereses a que hubiere lugar.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, previas las siguientes consideraciones:

La ejecutoria del acto hace relación a la posibilidad que tiene la Administración de hacerlo efectivo por sí misma. Facultad que conserva mientras no se configure alguna de las causales previstas en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo,  que en su totalidad se refieren a hechos posteriores al nacimiento del acto y por tanto, no se relacionan con su validez, pues no desvirtúan la presunción de legalidad que los ampara.

El acuerdo conciliatorio no incluyó la sanción impuesta mediante los actos demandados y la pérdida de fuerza ejecutoria no está contemplada como causal de nulidad de los actos administrativos.  Por ello, no es jurídicamente viable accionar a fin de que la jurisdicción declare que se produjo el decaimiento del acto, como consecuencia, que se restablezcan los supuestos perjuicios sufridos por la accionante.

Distinto es el evento en donde además de alegarse la pérdida de fuerza ejecutoria, se ataca la legalidad de la decisión administrativa,  situación que no se configura en el sub júdice.

RECURSO  DE APELACIÓN

La actora interpuso recurso de apelación con el fin de que se revoque la sentencia de primera instancia,  con base en los siguientes razonamientos:

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho se elevó con el fin de que se declarara la nulidad de la actuación administrativa que impuso la sanción, habida consideración de que, por operar el  decaimiento de la liquidación oficial, producto de la conciliación, se incumplió un presupuesto legal establecido en el artículo 670 del Estatuto Tributario, cual es la existencia previa de una liquidación oficial, para que sea procedente la imposición de la sanción por devolución improcedente.

No se puede predicar, jurídicamente, que en el momento de la producción de la sanción existía una liquidación oficial que validó el procedimiento sancionatorio, porque la conciliación determinó que ella desapareciera del mundo jurídico y decayera, y por tanto, dada su inexistencia, no puede entenderse que la actuación demandada haya sido legalmente proferida.

No es jurídica la posición del Tribunal, cuando expone que el único cargo fue haber solicitado nulidad por decaimiento de las actuaciones conciliadas, porque es la falta de aplicación del artículo  670 la que tornó nula la actuación administrativa que se demanda, en virtud de que por el hecho sobreviniente de la conciliación, la sanción devino irremediablemente en ilegal.

No se ha dicho que la causa de la nulidad  fuera el decaimiento de la actuación demandada, pues éste no es causal de nulidad, pero si se aceptara  que la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho está apoyada en la procedencia del decaimiento del acto, la decisión del Tribunal no debió ser estimativa de las pretensiones de la demanda, sino la de un fallo inhibitorio.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La actora reitera los fundamentos de la apelación.

La demandada considera que no puede aceptarse que la transacción o conciliación tengan efectos retroactivos, que puedan incidir en la liquidación oficial de revisión que fue practicada antes de la imposición de la sanción, por devolución improcedente.

El Ministerio Público advierte que sobre los aspectos relacionados con la determinación del tributo y las respectivas sanciones, que fueron conciliados en la liquidación oficial de revisión, no le es dado a la Administración exigir su cumplimiento, pero sí puede hacerlo respecto  de lo no conciliado, como la sanción por devolución improcedente, porque la conciliación no afecta la validez de la misma. Solicita confirmar  la sentencia apelada.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

De acuerdo con los términos del recurso de apelación interpuesto por la actora, corresponde decidir sobre la legalidad de los actos administrativos en virtud de los cuales se impuso la sanción por devolución improcedente que consagra el artículo 670 del Estatuto Tributario, respecto del saldo a favor determinado en la  declaración  del impuesto de renta del año gravable 1995.

El punto en controversia está referido a  la inexistencia de la liquidación oficial de revisión previa que exige la citada norma, para la imposición de la sanción, habida consideración, en concepto del recurrente, que la liquidación de revisión que sirvió de fundamento a la sanción, fue objeto de conciliación y, en consecuencia, el acto sancionatorio perdió su fuerza ejecutoria.

De conformidad con el artículo 670 del Estatuto Tributario, “Si la administración tributaria dentro del proceso de determinación, mediante liquidación oficial rechaza o modifica el saldo a favor objeto de devolución o compensación, deberán reintegrarse las sumas devueltas o compensadas en exceso más los intereses moratorios que correspondan, aumentados estos últimos en un cincuenta por ciento (50%)”.

Consta en el proceso que la actora solicitó devolución del saldo a favor determinado en su declaración de renta del año 1995, por $185.416.000, y que la devolución fue ordenada con la Resolución 3191 de 15 de octubre de 1996.

El 22 de abril de 1999, la Administración profirió la Liquidación Oficial de Revisión 90030, con la cual modificó la liquidación privada del año 1995; determinó un impuesto a cargo de $43.598.000, una sanción por inexactitud de $69.757.000; y fijó el saldo a favor en $72.061.000.

Con base en la citada liquidación oficial y previo el traslado de cargos, expidió la Resolución 9000037 de 14 de diciembre de 1999, en la cual impuso sanción por devolución improcedente del saldo a favor determinado en su liquidación privada del año 1995.

Como se observa, el acto oficial de liquidación mediante el cual se modificó el saldo a favor objeto de devolución, se expidió con anterioridad a la imposición de la sanción discutida. Luego, por este aspecto, no se configura violación alguna al citado precepto legal, que haga viable la pretensión de nulidad del acto sancionatorio.

En cuanto al decaimiento de la actuación demandada, por efectos de la conciliación efectuada sobre la liquidación oficial de revisión, se observa:

Según el artículo 101 de la Ley 633 de 2000, los contribuyentes del impuesto de renta que hubieren presentado demanda de nulidad y establecimiento del derecho ante la jurisdicción, antes de la vigencia de la ley,  podrán conciliar “hasta el 20% del mayor impuesto discutido y el valor total de las sanciones e intereses”, cuando el proceso se halle en primera instancia, siempre y cuando se pague el 80% del mayor impuesto y la actualización.

Consta en el proceso que la actora demandó ante el tribunal Administrativo de Cundinamarca, la nulidad de la liquidación oficial de revisión a que se ha hecho referencia y de la resolución que la modificó, proceso que fue objeto de conciliación, en los términos previstos en la citada disposición.

Según el acuerdo conciliatorio (fl.151) y el auto de 23 de noviembre de 2001 (fl.161), a través del cual se aprobó la conciliación, los valores conciliados equivalen  al 20% del mayor impuesto discutido ($5.508.000) los intereses que se hubieren causado hasta la fecha de la conciliación y la sanción por inexactitud impuesta en la liquidación oficial ($69.757.000). Para lo cual la actora acreditó el pago del  80% del mayor impuesto discutido ($27.540.000), más la actualización ($1.279.948) por un total de  $30.000.000.

Por disponerlo así el legislador, el acuerdo conciliatorio ante la jurisdicción contencioso administrativa, produce la terminación del proceso en lo conciliado por las partes (Ley 446/98 art. 104), presta mérito ejecutivo y hace tránsito a cosa juzgada (Ley 633/00 art. 101). Es decir que la conciliación deja sin efectos jurídicos los aspectos contenidos en la liquidación oficial de revisión, respecto de los cuales se haya conciliado y, en consecuencia, no es exigible el pago  del mayor impuesto objeto del acuerdo conciliatorio (20%), ni la respectiva sanción por inexactitud,  así como  los intereses causados hasta el 23 de noviembre de 2001,  fecha de aprobación del acuerdo conciliatorio.

       Lo anterior significa que el acuerdo conciliatorio afecta la ejecutoria de la liquidación oficial de revisión, en los valores objeto de conciliación. En consecuencia, el exceso del saldo a favor devuelto, sobre el cual se causó la sanción por devolución improcedente, no puede ser la diferencia entre el saldo a favor determinado en la liquidación privada ($185.416.000) el establecido en la liquidación de revisión ($72.061.000), dado que éste incluye la sanción por inexactitud ($69.757.000), que fue objeto de conciliación, así como  el 20% del impuesto a cargo, conciliado.

Según la Resolución 649-900001 de 10 de enero de 2001, por la cual se resolvió el recurso  interpuesto contra la Resolución Sancionatoria 900037 de 14 de diciembre de 1999, objeto de la presente demanda, se impuso a la actora sanción por devolución improcedente, consistente en el reintegro de $113.355.000, más los intereses moratorios liquidados sobre el valor a reintegrar, causados desde el 15 de octubre de 1996,  incrementados en un 50%.

Debe entonces declararse la nulidad parcial de los citados actos administrativos, dado que por efectos del acuerdo conciliatorio, la sanción por devolución improcedente sólo es válida en el monto que resulta de deducir de dicha suma, los valores  conciliados, así:

Devolución improcedente s/n Res. Sanción                                    113.355.000

Menos: sanción por inexactitud conciliada            69.757.000

20% del impuesto a cargo conciliado                    5.508.000            75.265.000

Exceso de devolución sancionable (*)                                               38.090.000

Más intereses moratorios causados después del 23 de noviembre de 2001, fecha de aprobación del acuerdo conciliatorio,  aumentados en un 50%.

* Para el manejo de la cuenta corriente debe considerarse el pago del impuesto a cargo  realizado con ocasión de  acuerdo conciliatorio ($27.540.000).  

    Conforme a lo anterior, procede la revocatoria de la sentencia apelada; en su lugar se anularán parcialmente los actos demandados. A título  de restablecimiento del derecho se declarará que la sanción por devolución improcedente es de $38.090.000 más los intereses de mora causados después del 23 de noviembre de 2001,  incrementados en el 50%.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,  administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

REVÓCASE la sentencia apelada. En su lugar se dispone:

DECLÁRASE la nulidad parcial de las Resoluciones 900037 de 14 de diciembre de 1999 y 649-900001 de 10 de enero de 2001, en virtud de las cuales la DIAN, impuso a MANANTIAL S.A. (absorbida por PANAMCO COLOMBIANA S.A.), sanción por devolución improcedente del saldo a favor determinado en la declaración de renta del año gravable 1995, en cuanto se incluyen en el exceso de devolución sancionado, los valores que fueron objeto de acuerdo conciliatorio ante la jurisdicción contenciosa.

A título de restablecimiento del derecho se declara que el exceso del saldo a favor sobre el cual se causa la sanción por devolución improcedente es la suma de TREINTA Y OCHO MILLONES NOVENTA MIL PESOS  ($38.090.000.) M/cte., más los intereses de mora, en los términos previstos en la parte motiva.

Niéganse las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase  al  Tribunal  de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Héctor J. Romero Díaz Ligia López Díaz

Presidente

Juan Ángel Palacio Hincapié María Inés Ortiz Barbosa

Raúl Giraldo Londoño

Secretario