EMBARQUE GLOBAL CON CARGUES PARCIALES – Autorización / INFRACCIONES ADUANERAS DE LOS DECLARANTES EN EL RÉGIMEN DE EXPORTACIÓN – Sanciones / DECLARACIÓN DE EXPORTACIÓN DEFINITIVA - Presentación / MERCANCÍA – Flores frescas cortadas / EXPORTADORES DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS – Reciben el mismo tratamiento que los usuarios altamente exportadores / INFRACCION ADUANERA – Por no presentar las declaraciones de exportación definitiva dentro de los tres meses siguientes al término de vigencia de la autorización de embarque global / DECLARACIÓN DE EXPORTACIÓN DEFINITIVA – Embarque global con datos provisionales / SOCIEDAD DE INTERMEDIACIÓN ADUANERA – Obligaciones / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

Transandina de Carga S.I.A., al momento de la ocurrencia de los hechos, era una sociedad de intermediación aduanera, por tanto, debía cumplir con las obligaciones y responsabilidades señaladas en el Decreto 2685 de 1999. Las sociedades exportadoras señalados supra se encontraban autorizadas por la parte demandada como exportadores de productos agropecuarios (flores) para realizar las exportaciones globales con cargues parciales, las cuales la realizaron a través de la parte demandante, en su calidad de sociedad de intermediación aduanera. La parte demandante estaba obligada, entre otras, a "[...] suscribir y presentar las declaraciones y documentos  relativos al régimen de exportación [...]", en la forma, oportunidad y medios señalados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para el caso objeto de estudio, se reitera, a cumplir con la obligación que le imponía el artículo 272 del Decreto 2685 de 1999, es decir, solicitar el cierre para cada una de las declaraciones de exportación definitiva de los embarques parciales, dentro de los tres (3) meses siguientes al término de vigencia de la autorización o embarque global. Del acervo probatorio indicado supra, la Sala considera que, conforme lo señalado en los numerales 81 a 93.1 de la presente providencia, la parte demandante no cumplió con su obligación de presentar las respectivas declaraciones de exportaciones definitivas dentro del término señalado en la ley, incurriendo en las infracciones aduaneras prevista en el numeral 3.4. del artículo 483 del Decreto 2685 de 1999, que  señala "[...] No presentar dentro del plazo previsto en este decreto, la Declaración de Exportación Definitiva, cuando el declarante haya efectuado embarques parciales con cargo a un mismo contrato, consolidando la totalidad de las Autorizaciones de Embarque tramitadas en el respectivo período [...]", entendiendo que el respectivo período lo constituían, en cada caso concreto, los tres (3) meses siguientes al término de vigencia de cada una de las autorizaciones o embarques globales, siendo procedentes las sanciones que le fueron impuestas en los actos administrativos acusados. Ahora, si bien el artículo 262 de la Resolución 4240 de 2000 dispone que una vez vencido el término establecido en el artículo 272 del Decreto 2685 de 1999 sin que el declarante realizara el cierre definitivo de las declaraciones de exportación, el Jefe de la División al Servicio al Comercio Exterior de la parte demandada, o de la dependencia que haga sus veces asignará número y fecha de la declaración de exportación definitiva a la autorización de embarque global, lo cierto es que, conforme lo ha señalado esta Sección en la jurisprudencia citada en el numeral 76 de la presente providencia, cuyas consideraciones serán prohijadas al caso sub examine, el hecho de que la parte demandada no ejecutara la acción contenida en el artículo 262 de la Resolución 4240 de 2000, no exoneraba a la parte demandante, en su calidad de sociedad de intermediación aduanera, de cumplir con su obligación en el término señalado por la ley.

EXPORTACIÓN GLOBAL CON CARGUES PARCIALES - Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales

ADUANERO / RÉGIMEN DE TRÁNSITO ADUANERO - Sancionatorio / SOCIEDAD DE INTERMEDIACIÓN ADUANERA - Responsabilidad / SOCIEDAD DE INTERMEDIACIÓN ADUANERA – Obligaciones / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

[L]as sociedades de intermediación aduanera, en razón a la actividad que cumplen como auxiliares de la función pública aduanera: i) son responsables por la exactitud y veracidad de la información contenida en los documentos suscritos por sus representantes y ii) en el marco de las operaciones de comercio exterior, por el hecho de ser especializadas en la materia, están intrínsecamente ligada a la colaboración que debe prestar a la autoridad competente para la recta y cumplida aplicación de las normas legales que rigen esos específicos procedimientos. Esta Sección ha señalado sobre el régimen de responsabilidad de las sociedades de intermediación aduanera que, en consideración a que tienen la obligación de verificar la exactitud de los documentos que soportan la operación de comercio exterior, deben asumir las consecuencias ante la inobservancia de sus funciones. En suma, se tiene entonces que, la responsabilidad de las sociedades de intermediación aduanera, que a su vez actúan en la condición de declarante en la operación de comercio exterior, va más allá de la sola presentación de la declaración de exportación, es decir, su actividad no está circunscrita a la de ser simples intermediarios, lo que de suyo presupone que puedan ser sujetos de las sanciones previstas en la legislación aduanera cuando se compruebe el incumplimiento de las obligaciones que les son propias.

PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y DE TIPICIDAD EN EL DERECHO SANCIONATORIO ADUANERO - Marco normativo y desarrollo jurisprudencial

FUENTE FORMAL: DECRETO 2685 DE 1999 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 2685 DE 1999 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 2685 DE 1999 – ARTÍCULO 22 / DECRETO 2685 DE 1999 – ARTÍCULO 26 / DECRETO 2685 DE 1999 – ARTÍCULO 272 / DECRETO 2685 DE 1999 – ARTÍCULO 476 / DECRETO 2685 DE 1999 – ARTÍCULO 477 / DECRETO 2685 DE 1999 – ARTÍCULO 483 NUMERAL 3.4 / RESOLUCIÓN 4240 DE 2000 – ARTÍCULO 262

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 25000-23-24-000-2004-00813-01

Actor: TRANSANDINA DE CARGA S.I.A. LTDA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN

Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Asunto: Sociedad de Intermediación Aduanera –obligaciones respecto de la exportación global con cargues parciales –declaración de exportación definitiva –sanción por incumplimiento –Reiteración jurisprudencial

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación presentado por Transandina de Carga S.I.A. Ltda. contra la sentencia proferida el 27 de agosto de 2012 por la Subsección C, en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii)  Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

La demanda

1. Transandina de Carga S.I.A. Ltda., en adelante la parte demandante, por intermedio de apoderado, presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984[1].

Pretensiones

2. La parte demandante solicitó como pretensiones de la demanda se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, expedidos por la DIAN:

"[...]

Resoluciones Sanción expedidas por la División de Liquidación	Fecha	Resoluciones mediante las cuales se resuelve el recurso de reconsideración expedidas por la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá	Fecha	Valor  de la sanción
03-064-191-669-2120-02-0491	19 de febrero de 2004	03-072-193-601-0417, Esta última aclarada mediante la Resolución 03-064-191-657-2120-06-0730 de 30 de abril de 2004	5 de marzo de 2004	$ 2.163.000
03-064-191-669-2120-0598	25 de febrero de 2004	03-072-193-601-0306	10 de mayo de 2004	$ 2.002.000
03-064-191-669-2120-02-0621	27  de febrero de 2004	03-072-193-601-0418	10 de junio de 2004	$ 2.002.000
03-064-191-669-2120-02-0654	1.º de marzo de 2004	03-072-193-601-0416	10 de junio de 2004	$ 2.002.000
03-064-191-669-2120-02-0836	11 de marzo de 2004	03-072-193-601-0419	10 de junio de 2004	$ 2.002.000
03-064-191-069-2120-02-0839	11 de marzo de 2004	03-072-193-601-0413	8 de junio de 2004	$ 2.002.000
03-064-191-069-2120-02-0859	15 de marzo de 2004	03-072-193-601-0391	2 de junio de 2004	$ 8.330.000
03-064-191-669-2120-02-0890	15 de marzo de 2004	03-072-193-601-0442	16 de junio de 2004	$ 2.002.000
03-064-191-669-2120-02-1045	29 de marzo de 2004	03-072-193-601-0445	16 de junio de 2004	$ 6.006.000
03-064-191-069-2120-02-1061	29 de marzo de 2004	03-072-193-603-0276 Esta última aclarada mediante la Resolución 03-072-193-605-0290 de 30 de abril de 2004	29 de abril de 2004	$ 2.002.000
03-064-191-069-2120-02-1220	7 de abril de 2004	03-072-193-601-0361	28 de mayo de 2004	$ 186.186.000
Total:	$ 218.701.000

[...]".

3. Mediante los actos administrativos señalados supra, se le impusieron a la parte demandante sanciones de multa por la suma de $ 218.701.000, por presuntamente incurrir en la infracción aduanera de los declarantes en el régimen de exportación señalada en el numeral 3.4. del artículo 483 del Decreto 2685 de 28 de diciembre de 1999[2] que señala "[...] No presentar dentro del plazo previsto en este decreto, la declaración de exportación definitiva, cuando el declarante haya efectuado embarques parciales con cargo a un mismo contrato, consolidando la totalidad de las autorizaciones de embarque tramitadas en el respectivo período [...]".

4. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que"[...] se declare que la sociedad TRANSANDINA DE CARGA LTDA, no está obligada a pagar las sumas impuestas como sanciones en los actos administrativos acusados [...]".

Presupuestos fácticos

5. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones:

6. La División de Fiscalización Aduanera de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá ordenó la apertura de investigación en contra suya, con el fin de establecer la presunta responsabilidad por no presentar las declaraciones de exportaciones definitivas dentro del término de los tres (3) meses siguientes al término de vigencia de la autorización de embarque global, en los términos señalados en el artículo 272 del Decreto 2685 de 1999.

7. La parte demandada expidió los requerimientos especiales aduaneros en los cuales propuso la sanción señalada en el numeral 3.4. del artículo 483 del Decreto 2685 de 1999, es decir, multa equivalente a siete (7) salarios mínimos legales mensuales vigentes por cada infracción.

8. Los requerimientos especiales fueron contestados dentro del término legal, en los cuales solicitó el decreto y práctica como prueba del incumplimiento de los presupuestos legales por parte de la parte demandada "[...] un cuestionario para que fuera respondido por el Jefe del Grupo de Exportaciones de la Aduana del Aeropuerto EL DORADO [...]", relativo a las funciones que deben realizar los funcionarios de la Administración de Aduanas en los procesos de exportación definitiva.

9. La parte demandada expidió los actos administrativos acusados sin reconocer ningún valor jurídico a los argumentos presentados, denegando el decreto y práctica de la prueba señalada supra, con la cual, a su juicio, se demostraba el incumplimiento de la parte demandada en el procedimiento para interponer la sanción.

Normas violadas y concepto de la violación

10. La parte demandante invocó en su escrito como normas violadas las siguientes:

Artículos  6, 29 y 209 de la Constitución Política.

Artículos 2 y 3 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984[3].

Artículos 2 y 272 del Decreto 2685 de 28 de diciembre de 1999[4].

Artículo 262 de la Resolución 4240 de 2 de junio de 2000[5].

Artículo 73 de la Resolución 7002 de 2001[6].

11. La parte demandante señaló como concepto de violación los siguientes cargos:

Falta de competencia para expedir los actos administrativos acusados

12. Sostuvo que los actos acusados fueron expedidos por funcionario incompetente, toda vez que, a su juicio, el Jefe de la Oficina de Exportaciones del Aeropuerto El Dorado no tenía competencia para aprobar cada una de las autorizaciones globales de exportación ni para expedir ninguno de los documentos definitivos de exportación –DEX-, en la medida que, conforme el artículo 272 del Decreto 2685 de 1999, no se le aplicaba "[...] un tratamiento especial con obligaciones consecuentes en la presentación de solicitudes de autorización de embarque global para efectuar cargues parciales [...]".

13. Lo anterior toda vez que, previamente a la expedición de los actos acusados, las sociedades exportadoras no obtuvieron la inscripción o autorización por la parte demandada como usuarios altamente exportadores o como exportadores de productos agropecuarios, en razón a la frecuencia con que realizaban las operaciones y, en esa medida, adujo que la parte demandante, como mandante declarante, no incumplió ninguna obligación aduanera.

14. Indicó que es un "simple mandatario", con un poder especial para efectuar los trámites de exportación de flores ante la parte demandada, pero que para poder ejercer su función, sus mandantes deben cumplir con los requisitos exigidos por la legislación aduanera, es decir, haber efectuado el registro y autorización para efectuar los despachos con autorizaciones globales con cargues parciales.

15. En suma, adujo que la parte demandada, vulneró el artículo 272 del Decreto 2685 de 1999, en la medida que, previamente, no cumplió con la función de autorizar, mediante resolución, a los exportadores de perecederos, por lo tanto, a su juicio, los documentos de exportación cuestionados, fueron expedidos sin el cumplimiento de las normas por parte de su titular (el exportador) sin que nacieran jurídicamente ni pudieran existir sanciones sobre los mismos.

Falsa motivación de los actos administrativos sin fundamentos jurídicos válidos

16. Indicó que los funcionarios de la División de Liquidación de la parte demandada tomaron como presentación para el cierre, la fecha de aprobación de los documentos por parte de la Aduana, cuando aquella ocurrió en una instancia anterior. Asimismo, adujo que la fecha de radicación de los documentos por parte del declarante no es la misma fecha de numeración y de aprobación del cierre definitivo del documento de exportación. Textualmente señaló:

"[...]

Esta impropiedad la comenten porque NO EXISTE PRUEBA ALGUNA de la fecha en que el declarante radicó (Fecha definitiva para configurarse el incumplimiento) los documentos para revisión y el cierre de la Aduana.

Cuando el Declarante presenta los documentos para que la Aduana revise y elabore el cierre del documento sellándolo y numerándolo, radica un oficio solicitando el trámite mencionando los documentos adjuntos, cuyo original queda en poder de la Aduana. Este original radicado ante la Aduana no reposa en ninguno de los expedientes en cuestión.

LA PRESENTACIÓN POR PARTE DEL DECLARANTE DEL DOCUMENTO ANTE LA ADUANA, SE REALIZA EN UN EVENTO ANTERIOR A LA FECHA DE NUMERACIÓN, CIERRE DEFINITIVO Y APROBACIÓN DE DEX. No es posible que el declarante haya radicado el mismo día en que la Aduana lo revisó, constató notas de cargue, guías aéreas, manifiesto de carga etc..., y que la Aduana lo cerró sellándolo y numerándolo.

La oficina del Aeropuerto El Dorado, se toma varios días en esta labor ya que debe verificar notas de embarque, fechas, manifiestos de carga, medios de transporte etc, y no es posible realizarlo el mismo día ya que los DEX de flores amparan en promedio 10 embarques parciales. Es físicamente imposible realizar toda la verificación en unas pocas horas

[...]".

17. Por último, señaló que no existe prueba sobre la presunta presentación extemporánea de los documentos de la exportación definitiva, por lo que, a su juicio, la parte demandada no puede argumentar con exactitud que la presentación de los documentos se hizo por fuera de los términos señalados en la legislación.

Aplicación fraccionada de las normas de procedimiento aduanero – violación artículo 262 de la Resolución 4240 de 2000, modificado por el artículo 73 de la Resolución 7002 de 2001, expedidas por la DIAN – reglamentación del procedimiento de exportación de productos agropecuarios (flores frescas)

18. La parte demandante sustentó este cargo, señalando:

"[...]

El procedimiento aduanero de exportación es violado por la Administración de Aduanas de Bogotá, no cumpliendo con las funciones que le corresponden, actuando solamente para sancionar actos que ellos mismos promueven –Violación del artículo 6 de la Constitución Política por parte de los servidores públicos.

Es antijurídico aplicar sanciones sobre documentos expedidos en forma irregular e ilegal, frente a una flagrante violación de la norma, por parte del ente sancionador, aplicando las normas de procedimiento aduanero en forma fraccionada

[...]".

Violación de la ley por omisión expresa de los procedimientos de su competencia (Omisión del cierre de oficio de documentos de exportación- artículo 262 de la Resolución 4240 de 2000)

19. Indicó que el artículo 262 de la Resolución 4240 de 2000 determina la elaboración de oficio, por la parte demandada, de la declaración de exportación en el caso en que el declarante no la presente al vencimiento de los tres meses a partir de la fecha de autorización del embarque global así: i) asignando un número y fecha de declaración de exportación definitiva a la autorización de embarque global o ii) en los eventos en que la autorización de embarque global se haya diligenciado con datos provisionales o casillas en blanco, estos se confirman como datos definitivos, debiendo el declarante presentar, posteriormente, la declaración de corrección.

20. Adujo que, en el caso concreto, la parte demandada no cumplió el procedimiento, en la medida que:

20.1. No posee el archivo de las autorizaciones de embarque global, como tampoco las notas de cargue, documentos que, a su juicio, son el soporte de las declaraciones de exportaciones definitivas.

20.2. Una vez vencido el plazo, no expidió de oficio la declaración de exportación definitiva con la información de las notas de cargue y con la autorización de embarque global.

20.3. Recibió la declaración de exportación definitiva por fuera del término señalado en la ley, cuando solo está autorizado para recibir las correspondientes declaraciones de corrección.

21. Por tanto, adujo que los documentos de exportación aprobados en forma extemporánea son el resultado de la expresa violación del artículo 262 de la Resolución 4240 de 2000.

Los documentos de exportación fueron expedidos con extralimitación de sus funciones, por lo tanto, las sanciones impuestas a los documentos son también ilegales y nulas (violación constitucional artículos 6 y 29 –violación de la Resolución 4240 de 2000)

22. Para sustentar este cargo, argumentó:

"[...]

Todos los documentos definitivos de exportación que hacen parte de los actos administrativos aquí demandados cuestionada su legalidad fueron expedidos en forma ilegal. La norma no autoriza a la Aduana a recibir y aprobar fuera de término una declaración de exportación elaborada por el declarante. La norma lo ordena en estos casos, a expedir un documento de OFICIO para que el declarante presente posteriormente una declaración de corrección

[...]".

Violación a los principios generales de la prueba judicial

23. Adujo que la violación al derecho al debido proceso por los funcionarios de la parte demandada se manifestó en el momento en que le fue denegada por improcedente la prueba solicitada en el procedimiento administrativo, consistente en la absolución de un cuestionario por parte del Jefe de Exportaciones de la parte demandada, con el objeto de probar el incumplimiento en el procedimiento administrativo de exportaciones globales.

Violación de la seguridad jurídica y de aplicación de sanciones

24. Indicó que la Corte Constitucional es contundente en señalar que la sanción está atada al daño que produzca la conducta del particular y, que de no ocurrir el daño no puede existir sanción alguna. Asimismo, manifestó que debe primar la proporcionalidad entre la acción y la reacción, es decir, entre la conducta y la sanción.

25. Por último, adujo que la presentación extemporánea de los documentos de exportación no configura ningún daño a la administración, a su economía o a sus arcas, lo que, a su juicio, hace inviable la aplicación de sanciones.

Contestación de la demanda[7]

26. La parte demandada contestó la demanda oponiéndose a sus pretensiones porque, a su juicio, se cumplió con el procedimiento establecido para imponer las sanciones por las infracciones aduaneras, garantizando a la parte demandante todos los derechos procesales.

Sobre la presunta vulneración al debido proceso

27. Adujo que la presunta vulneración del debido proceso por denegar el decreto y practica de pruebas en los procedimientos administrativos, no está llamada a prosperar, toda vez que las mismas fueron denegadas mediante actos administrativos, los cuales fueron notificados a la parte demandante sin que la interpusiera los recursos de reposición o de reconsideración, de donde se infiere que estuvo de acuerdo con las decisiones.

28. Indicó que no es cierto que el sujeto pasivo de la investigación adelantada por la DIAN, debe ser una sociedad con la calidad reconocida de usuario altamente exportador; en la medida que, conforme el artículo 272 del Decreto 2685 de 1999, las sociedades exportadoras de productos agropecuarios están autorizados para realizar las operaciones, directamente o a través de sociedades de intermediación aduanera, bajo la modalidad de embarque global con cargues parciales.

29. Asimismo, que de acuerdo con el artículo 483 del Decreto 2685 de 1999, el sujeto a investigar por las conductas señaladas como infracción en la legislación aduanera, es el declarante autorizado, respetando los principios de legalidad y tipicidad propios del debido proceso administrativo.

Sobre la presunta falsa motivación en la expedición de los actos acusados

30. Señaló que no existe falsa motivación de los actos administrativos acusados, toda vez que las declaraciones de exportaciones con datos definitivos no fueron presentadas de manera oportuna para su cierre; ello, corroborado por la información aportada por la División de Exportaciones de la Administración Aduanera del Aeropuerto El Dorado de la parte demandada, en los que se determinó que los documentos de exportaciones definitivas tienen una fecha de cierre posterior a los términos establecidos en el artículo 272 del Decreto 2685 de 1999..

31. Manifestó que, a su juicio, la parte demandante, como declarante autorizado, se vio incursa en una de las infracciones taxativamente señaladas en el numeral 3.4 del artículo 483 del Decreto 2685 de 1999, por no presentar dentro del término previsto en la normativa aduanera la declaración de exportación con los datos definitivos, conducta omisiva que le es atribuible y que se sanciona con multa.

31.1. En efecto, adujo que el contrato de mandato aduanero conlleva el compromiso de tramitar la exportación con el cumplimiento de todas las obligaciones establecidas en la legislación aduanera,  sin que el incumplimiento de dicha obligación se subsane con el procedimiento que debe seguir la parte demandada luego de vencido dicho término para expedir de oficio las declaraciones de exportaciones definitivas.

32. Por último, señaló que si se produjo el daño derivado de la infracción que señala la normativa aduanera, de tal forma que la parte demandada, como entidad ejecutora, simplemente da aplicación a las normas sustanciales y procedimentales que rigen la actividad del comercio exterior dentro del territorio nacional, por esto, al estar frente a una conducta que infringe la legislación, es procedente la imposición de la respectiva sanción, previo el desarrollo del procedimiento establecido.

Sentencia apelada[8]

33. La Subsección C, en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia proferida el 27 de agosto de 2012 resolvió lo siguiente:

"[...]

PRIMERO: DENIÉGUENSE las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en el presente previsto.

SEGUNDO: ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia.

TERCERO: DEVUÉLVASE al actor el remanente que hubiese a su favor por concepto del depósito de expensas para atender los gastos ordinarios del proceso

[...]".

34. Después de realizar un recuento de la normativa aplicable al caso concreto, consideró que:

34.1. La parte demandante, como sociedad de intermediación aduanera, debía cumplir con las obligaciones señaladas en los artículos 22 y 26 del Decreto 2685 de 1999, entre ellas, la de suscribir y presentar, en los términos señalados, las declaraciones y documentos relativos a los regímenes de exportación, en los términos señalados en el artículo 272 ibidem, respondiendo por las multas o sanciones pecuniarias que se deriven de las actuaciones que se realizó como declarante autorizado.

34.2. Indicó que, si bien el artículo 262 de la Resolución 4240 de 2000, establece que en el evento en que el declarante no presente la declaración de exportación definitiva, la autoridad aduanera deberá expedir en forma automática la declaración correspondiente, convirtiendo los datos provisionales en datos definitivos y que dicha situación no imposibilita a la entidad demandada para sancionar al declarante por incumplir su obligación.

34.3. Señaló que, en el caso sub examine, se probó que: i) las sociedades exportadoras estaban autorizadas para realizar las exportaciones globales con cargues parciales de productos agropecuarios; ii) los procedimientos de exportaciones se realizaron a través de Transandina de Carga S.I.A. Ltda., en su calidad de sociedad de intermediación aduanera y iii) la parte demandante no realizó el cierre de las declaraciones de exportaciones definitivas dentro del término señalado en la ley, imponiendo las sanciones por esta infracción.

34.5. Finalmente, adujo que las autoridades de la Administración de Aduanas de Bogotá actuaron investidas de competencia para interponer la sanción por las infracciones a la norma aduanera, respetando el debido proceso administrativo sin que por el hecho de denegar el decreto y práctica de una prueba se vulnere dicho derecho ni el principio de seguridad jurídica.

Recurso de apelación[9]

35. La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, por la por la Subsección C, en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

36. Para el efecto, reiteró que, a su juicio, se presentó una violación al debido proceso administrativo por el desconocimiento de los principios de legalidad y tipicidad, el cual tiene su origen en que el Jefe de la División al Servicio al Comercio Exterior de la parte demandada, omitió la obligación de señalar de oficio el número y la fecha de la Declaración de Exportación Definitiva a la autorización de embarque global, señalada en la Resolución 4240 de 2000, por lo que, en su criterio, los actos administrativos acusados son nulos. Textualmente manifestó:

"[...]

La razón por la cual interpongo este recurso es la manifiesta violación al debido proceso por vulneración de los principios de legalidad y tipicidad que dio origen a los actos administrativos demandados que imponen sanciones a TRANSANDINA y, como consecuencia, la nulidad de los actos.

Esta violación del debido proceso tiene su origen en el incumplimiento del Jefe de la División al Servicio al Comercio Exterior de la obligación dispuesta en la Resolución 4240 de 2 de junio de 2000, "Por la cual se reglamenta el Decreto 2685 de diciembre 28 de 1999", que en el artículo 262 dispone lo siguiente:

"Artículo 262. Declaración de exportación. (Modificado por el artículo 73 de la Resolución 7002 de 2001)-. Cuando vencido el término establecido en el artículo 272 del Decreto 2685 de 1999, no se hubiere presentado la Declaración de Exportación Definitiva por parte del declarante, el Jefe de la División al Servicio al Comercio Exterior, o de la dependencia que haga sus veces asignará número y fecha de la Declaración de Exportación Definitiva a la Autorización de Embarque Global. Cuando la Autorización de Embarque Global se haya diligenciado con datos provisionales o casillas en blanco, éstos se confirmarán como datos definitivos, debiendo el declarante presentar posteriormente la Declaración de Corrección. Copia de los documentos deberá remitirse a la División de Fiscalización para lo de su competencia. Las notas de cargue constituirán documento soporte de la Declaración de Exportación Definitiva. Parágrafo. Cuando se utilicen Notas de Cargue con datos provisionales al embarque, la Declaración de Exportación Definitiva que consolide la totalidad de las Notas de Cargue con datos definitivos, deberá presentarse dentro de los tres (3) meses siguientes al término de vigencia de la Autorización de Embarque Global" (El subrayado es mío).

Teniendo en cuenta que no se surtió el proceso establecido en el artículo anterior, específicamente la actuación que corresponde a la parte subrayada, resulta clara la violación al debido proceso y, por ende, invoco como causal de nulidad de los actos administrativos impugnados, lo cual sirve de soporte al presente recurso de apelación

[...]".

Actuación en segunda instancia

37. El Despacho sustanciador, mediante la providencia proferida el 5  de febrero de 2013[10] admitió el recurso de apelación indicado supra. Asimismo, mediante la providencia proferida el 3 de agosto de 2015[11], ordenó que en el término de diez (10) días las partes presentaran los alegatos por escrito y vencido dicho término se surtiera el traslado al Ministerio Público, los cuales se desarrollaron  infra:

Parte demandante[12]

38. El apoderado de la parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación.

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales[13]

39. El apoderado de la parte demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

Concepto del Ministerio Público

40. El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal.

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA

41. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho al debido proceso administrativo; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los principios de legalidad y de tipicidad en el derecho sancionatorio aduanero; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de las obligaciones de las sociedades de intermediación aduanera (hoy agencias de aduanas); vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de las exportaciones globales con cargues parciales y viii) el análisis del caso en concreto; los cuales se desarrollarán infra.

Competencia de la Sala

42. Visto el artículo 129 del Decreto 01 de 1984, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 308[14] de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[15], sobre el régimen de transición y, el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia.

43. Agotados los trámites inherentes al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata este asunto y sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite, como se desarrollará a continuación.

Actos administrativos acusados

44. Las resoluciones expedidas por la División de Liquidación y por la División Jurídica Aduanera de la Administración de Aduanas de Bogotá de la DIAN,  mediante las cuales le impuso a la parte demandante multas por la suma de $ 218.701.000.oo, por, presuntamente incurrir en la infracción de que trata el numeral 3.4. del artículo 483 del Decreto 2685 de 1999[16], los cuales se transcriben parcialmente,  de la siguiente manera:

45. La Resolución 03-064-191-669-2120-02-0491[17] de 19 de febrero de 2004, expedida por la División de Liquidación de la Administración de Aduanas de Bogotá, por medio de la cual:

"[...]

El Jefe de la División de Exportaciones de la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado remitió [...] fotocopia del documento de exportación 0183880 y autorización de embarque global No. 47035868 de 23 de junio de 2001 declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA [...]"

"[...] tal como se aprecia a folio 11 del expediente, el declarante TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA presentó declaración de exportación para solicitar una autorización de embarque global No. 47035868 del 23 de junio de 2001, con cargue parcial con datos provisionales con vigencia del 20 de junio de de 2001 hasta el 31 de julio de 2001.

[...]

Razón por la cual el declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA  debía presentar para el cierre la declaración de exportación con los datos definitivos máximo hasta 31 de octubre de 2001, toda vez que la autorización de embarque global fue hasta el 31 de julio  de 2001 y la declaración de exportación definitiva con serie No. 0175408 con fecha de cierre 21 de enero de 2002; incumpliendo de esta forma con lo establecido en el artículo 272 inciso del Decreto 2685 de 1999.

DEX	Salario Mínimo Legal Mensual año 2001	Sanción Aplicable	Valor sanción
4711981004000	286.000	7 S.M.L.M.V.	$ 2.163.000

45.1. La Resolución 03-072-193-601-0417[18] de 5 de marzo de 2004, expedida por la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, mediante la cual confirmó la sanción impuesta en la Resolución citada supra, esta última aclarada mediante la Resolución 064-191-657-2120-06-0730[19] de 30 de abril de 2004 sin modificar la sanción impuesta.

46. La Resolución 03-064-191-669-2120-0598[20] de 25 de febrero de 2004, expedida por la División de Liquidación de la Administración de Aduanas de Bogotá, por medio de la cual:

"[...]

El Jefe de la División de Exportaciones de la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado remitió [...] autorización de embarque global No. 4711981050591 de agosto 22 de 2001 declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA [...]"

"[...] tal como se aprecia a folio 11 del expediente, el declarante TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA presentó declaración de exportación para solicitar una autorización de embarque global No. 47019169 del 3 de abril de 2001, con cargue parcial con datos provisionales con vigencia del 1 de abril de 2000 hasta el 30 de abril de 2001.

[...]

Razón por la cual el declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA  debía presentar para el cierre la declaración de exportación con los datos definitivos máximo hasta el 4 DE AGOSTO DE 2001, toda vez que la autorización de embarque global fue hasta el 22 DE AGOSTO DE 2001 y la declaración de exportación definitiva con SERIE No. 000164 tiene como fecha de cierre el 22 DE AGOSTO DE 2001; incumpliendo de esta forma con lo establecido en el artículo 272 inciso del Decreto 2685 de 1999.

DEX	Salario Mínimo Legal Mensual año 2001	Sanción Aplicable	Valor sanción
4711981050591	286.000	7 S.M.L.M.V.	$ 2.002.000

46.1. La Resolución  03-072-193-601-0306[21] de 10 de mayo de 2004, expedida por la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, mediante la cual confirmó la sanción impuesta en la Resolución señalada supra.

47.  La Resolución 03-064-191-669-2120-02-0621[22] de 27 de febrero de 2004, expedida por la División de Liquidación de la Administración de Aduanas de Bogotá, que señala:

"[...]

El Jefe de la División de Exportaciones de la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado remitió [...] fotocopia del documento de exportación 4711981050412 de 21 de agosto de 2001 y autorización de embarque global No. 47019293 de 3 de abril de 2001 declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA [...]"

"[...] tal como se aprecia a folio 11 del expediente, el declarante TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA presentó declaración de exportación para solicitar una autorización de embarque global No. 47019293 del 3 de abril de 2001, con cargue parcial con datos provisionales con vigencia del 01 de abril de 2001 hasta el 30 de abril de 2001.

[...]

Razón por la cual el declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA  debía presentar para el cierre la declaración de exportación con los datos definitivos máximo hasta 3 de agosto de 2001, toda vez que la autorización de embarque global fue hasta el 30 de abril de 2001 y la declaración de exportación definitiva con serie No. 471198105412 con fecha de cierre 21 de agosto de-2001; incumpliendo de esta forma con lo establecido en el artículo 272 inciso del Decreto 2685 de 1999.

DEX	Salario Mínimo Legal Mensual año 2001	Sanción Aplicable	Valor sanción
4711981060586	286.000	7 S.M.L.M.V.	$ 2.002.000

47.1. La Resolución 03-072-193-601-0418[23] de 10 de junio de 2004, expedida por la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá mediante la cual se confirmó impuesta en la Resolución citada supra.

48.  La Resolución 03-064-191-669-2120-02-0654[24] de 1.º de marzo de 2004, expedida por la División de Liquidación de la Administración de Aduanas de Bogotá, por medio de la cual:

"[...]

El Jefe de la División de Exportaciones de la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado remitió [...] fotocopia del documento de exportación 4711981060586 y autorización de embarque global No. 47031671 de 31 de mayo de 2001 declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA [...]"

"[...] tal como se aprecia a folio 12 del expediente, el declarante TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA presentó declaración de exportación para solicitar una autorización de embarque global No. 47031671 del 31 de mayo de 2001, con cargue parcial con datos provisionales con vigencia del 01 de junio de 2001 hasta el 30 de junio de 2001.

[...]

Razón por la cual el declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA  debía presentar para el cierre la declaración de exportación con los datos definitivos máximo hasta 30 de septiembre de 2001, toda vez que la autorización de embarque global fue hasta el 30 de junio de 2001 y la declaración de exportación definitiva con serie No. 0183982 con fecha de cierre 4 de octubre de-2001; incumpliendo de esta forma con lo establecido en el artículo 272 inciso del Decreto 2685 de 1999.

DEX	Salario Mínimo Legal Mensual año 2001	Sanción Aplicable	Valor sanción
4711981060586	286.000	7 S.M.L.M.V.	$ 2.002.000

48.1. La Resolución 03-072-193-601-0416[25] de 10 de junio de 2004, expedida por la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, mediante la cual se confirmó la sanción impuesta en la Resolución citada supra.

49.  La Resolución 03-064-191-669-2120-02-0836[26] de 11 de marzo de 2004, expedida por la División de Liquidación de la Administración de Aduanas de Bogotá, por medio de la cual:

"[...]

El Jefe de la División de Exportaciones de la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado remitió [...] fotocopia del documento de exportación 47119810592 y autorización de embarque global No. 47019165 de 3 de abril de 2001 declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA [...]"

"[...] tal como se aprecia a folio 12 del expediente, el declarante TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA presentó declaración de exportación para solicitar una autorización de embarque global No. 47019165 del 3 de abril de 2001, con cargue parcial con datos provisionales con vigencia del 03-04-2001 con cargue parcial de datos provisionales

[...]

Razón por la cual el declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA  debía presentar para el cierre la declaración de exportación con los datos definitivos máximo hasta 3-08-2001, toda vez que la autorización de embarque global fue hasta el 03-05-2001 y la declaración de exportación definitiva número 4711981050592 con fecha de cierre 22-08-2001; incumpliendo de esta forma con lo establecido en el artículo 272 inciso del Decreto 2685 de 1999.

DEX	Salario Mínimo Legal Mensual año 2001	Sanción Aplicable	Valor sanción
4711981050592	286.000	7 S.M.L.M.V.	$ 2.002.000

49.1. La Resolución 03-072-193-601-0419[27] de 10 de junio de 2004, expedida por la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, mediante la cual se confirmó la sanción impuesta en la Resolución citada supra.

50. La Resolución 03-064-191-069-2120-02-0839[28] de 11 de marzo de 2004, expedida por la División de Liquidación de la Administración de Aduanas de Bogotá, por medio de la cual:

"[...]

El Jefe de la División de Exportaciones de la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado remitió [...] autorización de embarque global No. 47022793 de 26 de abril de 2001 declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA [...]"

"[...] tal como se aprecia a folio 12 del expediente, el declarante TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA presentó declaración de exportación para solicitar una autorización de embarque global No. 47022793 del 26-04-2001 y 47022765 del 26-04-01, con cargue parcial con datos provisionales

[...]

Razón por la cual el declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA  debía presentar para el cierre la declaración de exportación con los datos definitivos máximo hasta el 26-08-2001, toda vez que la autorización de embarque global fue hasta el 26-05-2001 y las declaraciones  de exportación definitiva con No. 471198105898 y 4711981060561 tienen como fecha de cierre  el 05-10-01 y 04-10-01 respectivamente; incumpliendo de esta forma con lo establecido en el artículo 272 inciso del Decreto 2685 de 1999.

DEX	Salario Mínimo Legal Mensual año 2001	Sanción Aplicable	Valor sanción
4711981060581 4711981060898	286.000 286.000	7 S.M.L.M.V. 7 S.M.L.M.V	$ 2.002.000 $ 2.002.000

50.1. La Resolución 03-072-193-601-0413[29] de 8 de junio de 2004, expedida por la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, mediante la cual se resolvió:

"[...]

ARTÍCULO PRIMERO: MODIFICAR EL ARTÍCULO PRIMERO  de la Resolución 03-064-91-669-2120-02-0839 del 11 de marzo de 2004 proferida por la División de Liquidación, el cual quedará así:

SANCIONAR  a la sociedad de intermediación Aduanera TRANSANDINA DE ACRFA SIA LTDA  [...] con multa de 7 salarios mínimos legales mensuales vigentes por cada infracción correspondiendo a la suma de $ 2.002.00

[...]"

51. La Resolución 03-064-191-069-2120-02-0859[30] de 15 de marzo de 2004, expedida por la División de Liquidación de la Administración de Aduanas de Bogotá, por medio de la cual:

"[...]

El Jefe de la División de Exportaciones de la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado remitió [...] autorización de embarque global No. 4711981029541 de 15 de mayo de 2002, 4711981029535 de 15 de mayo de 2002, 4711981031079 de 21 de mayo de 2002 y 4711981034094 de junio 5 de 2002 [...] declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA [...]"

"[...] tal como se aprecia a folios 7, 11, 16 y 20 del expediente, el declarante TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA presentó declaraciones de exportación para solicitar unas autorizaciones de embarque global Nos. 47062383 de octubre 25 de 2001; 470000028 de enero 2 de 2002, 4702710 de diciembre 3 de 2001, 47000486 de 3 de enero de 2002 con cargue parcial con datos provisionales con vigencia del 25 de octubre de 2001hasta el 31 de diciembre de 2001; 1 de enero de 2002 hasta el 31 de enero de 2002; 1 de diciembre de 2001hasta el 31 de diciembre de 2001, del 1 de enero de 2002 hasta el 31 de enero de 2002 respectivamente.

[...]

Razón por la cual el declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA  debía presentar para el cierre, la declaración de exportación serie No. 00800631 y autorización de embarque No. 47062383 de octubre 25 de 2001 hasta el 25 de febrero de 2002 y se presentó la declaración de exportación definitiva No. 4711981029541 hasta el 15 de mayo de 2002, la declaración de exportación serie No. 0423489 y autorización de embarque No. 47000028 de enero 2 de 2002 tenía como plazo para presentarla con datos definitivos máximo hasta el 2 de mayo de 2002 y se presentó la declaración de exportación definitiva No. 4711981029535 hasta el 15 de mayo de 2002; la declaración de exportación serie No. 0254954 y autorización de embarque No. 47072710de diciembre 3 de 2001tenía como plazo para presentarla con datos definitivos máximo hasta el 3 de abril de 2002 y se presentó la declaración de exportación definitiva  no. 4711981031079 hasta el 21 de mayo de 2002; la declaración de exportación serie 0032233 y autorización de embarque No. 47000486 enero 3 de 2002, tenía como plazo para presentarla con los datos definitivos máximo hasta el 3 de mayo de 2002 y se presentó la declaración de exportación definitiva No. 4711981034094 hasta el 5 de junio de 2002, incumpliendo de esta forma con lo establecido en el artículo 272 inciso del Decreto 2685 de 1999 [...]

DEX	Salario Mínimo Legal Mensual año 2001	Sanción Aplicable	Valor sanción
4711981029541 4711981029535 4711981031079 4711981034094	286.000	7 S.M.L.M.V. por cada sanción	$ 8.330.000

51.1. La Resolución 03-072-193-601-0391[31] de 2 de junio de 2004, expedida por la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, mediante la cual confirmó la sanción impuesta en la Resolución citada supra.

52.  La Resolución 03-064-191-669-2120-02-0890[32] de 15 de marzo de 2004, expedida por la División de Liquidación de la Administración de Aduanas de Bogotá, por medio de la cual:

"[...]

El Jefe de la División de Exportaciones de la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado remitió [...] fotocopia del documento de exportación con autorización de embarque global No. 47019175 de 3 de abril de 2000 declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA [...]"

"[...] tal como se aprecia a folio 11 del expediente, el declarante TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA presentó declaración de exportación para solicitar una autorización de embarque global No. 47019175 del 3 de abril de 2000, con cargue parcial con datos provisionales con vigencia del 26 de marzo de 2001 hasta el 3 de abril de 2001.

[...]

Razón por la cual el declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA  debía presentar para el cierre la declaración de exportación con los datos definitivos máximo hasta 3 de agosto de 2001, toda vez que la autorización de embarque global fue hasta el 3 de abril de 2001 y la declaración de exportación definitiva con serie No. 0252765 y No. 4711981050590 con fecha de cierre 22 de agosto de-2001; incumpliendo de esta forma con lo establecido en el artículo 272 inciso del Decreto 2685 de 1999.

DEX	Salario Mínimo Legal Mensual año 2001	Sanción Aplicable	Valor sanción
4711981050590	286.000	7 S.M.L.M.V.	$ 2.002.000

52.1. La Resolución 03-072-193-601-0442[33] de 16 de junio de 2004, expedida por la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, mediante la cual se confirmó la sanción impuesta en la Resolución citada supra.

53.  La Resolución 03-064-191-669-2120-02-1045[34] de 29 de marzo de 2004, expedida por la División de Liquidación de la Administración de Aduanas de Bogotá, por medio de la cual:

"[...]

El Jefe de la División de Exportaciones de la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado remitió [...] fotocopias de los documentos de exportación con cierre definitivo No. 4711981075581, 4711981075578, 4711981075573 y autorización de embarque global Nos. 47031842, 47031939 y 47031843 respectivamente del 31 de mayo de 2001, declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA [...]"

"[...] tal como se aprecia a folio 11 del expediente, el declarante TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA presentó declaración de exportación para solicitar una autorización de embarque global con cargue parcial y datos provisionales Nos. 47031842, 47031939 y 47031843 del 31 de mayo de 2001.

 [...]

Razón por la cual el declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA  debía presentar para el cierre la declaración de exportación con los datos definitivos máximo hasta el 31 de septiembre de 2001 (sic) y al revisar las declaraciones de exportación definitivas Nos. 4711981075581, 4711981075578 y 4711981075573 de 10 de diciembre de 2001, se puede leer claramente en la casilla 65 "Observaciones" Término Vencido, es decir que fueron presentadas extemporáneamente; incumpliendo de esta forma con lo establecido en el artículo 272 inciso del Decreto 2685 de 1999, hecho que no fue desvirtuado por el declarante autorizado en la respuesta del requerimiento especial que propuso la sanción [...]

DEX	Salario Mínimo Legal Mensual año 2001	Sanción Aplicable	Valor sanción
4711981075581 4711981075578 4711981075573	286.000 286.000 286.000	7 S.M.L.M.V. 7 S.M.L.M.V. 7 S.M.LM.V.	$ 2.002.000 $ 2.002.000 $ 2.002.000

53.1. La Resolución 03-072-193-601-0445[35] de 16 de junio de 2004, expedida por la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, mediante la cual se confirmó la sanción impuesta en la Resolución citada supra.

54. La Resolución 03-064-191-069-2120-02-1061[36] de 29 de marzo de 2004, expedida por la División de Liquidación de la Administración de Aduanas de Bogotá, por medio de la cual:

"[...]

El expediente fue enviado por parte de la División de Fiscalización Aduanera a la División de Liquidación, mediante planilla No. 55 del 17 de febrero de 2004 y recibido el mismo día por el Grupo de Secretaría de Liquidación y entregado mediante Acta de Reparto de Expedientes No. 103 de febrero 25 de 2004 al funcionario delegado del Grupo Determinación de Sanciones de la División de Liquidación.

Mediante Oficio No. 0047-236-1271 de 16 de mayo de 2001, con radicado núm. 22316 de mayo 21 de 2001, el Jefe de la División de Exportaciones remite al entonces Jefe de la División de Fiscalización Aduanera una relación de Declaraciones de Exportación en la que se incluye el siguiente DEX: 4711981026211 de 04-May-2001, para su respectivo trámite de control posterior, en la que se señaló como causal "Fuera de Términos"

[...]

En respuesta al requerimiento de información adelantado en la diligencia antes citada la sociedad TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA aportó la declaración de exportación con número de autorización global 47038971 de 29-Dic-2000 y la definitiva a la que la División de Exportaciones asignó el número de cierre 4711981026211 de 04-May-2001, mas no aportó el Oficio aportado a la DIAN en donde se compruebe la fecha de presentación definitiva de la autorización de embarque 47038971 de 29-Dic-2000.

[...]

Razón por la cual el declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA  debía presentar para el cierre la declaración de exportación con los datos definitivos máximo hasta el 29 de enero de 2001, toda vez que la autorización de embarque global fue hasta el 29 de enero de 2001 y la declaración de exportación definitiva con cierre definitivo 4711981026211 tiene como fecha de cierre el 4 de mayo de 2001; incumpliendo de esta forma con lo establecido en el artículo 272 inciso del Decreto 2685 de 1999.

DEX	Salario Mínimo Legal Mensual año 2001	Sanción Aplicable	Valor sanción
4711981026211	286.000	7 S.M.L.M.V.	$ 2.002.000

54.1. La Resolución 03-072-193-603-0276[37] de 29 de abril de 2004, expedida por el Director de la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, mediante la cual confirmó la sanción impuesta en la Resolución citada supra, esta última fue aclarada por la Resolución 03-072-193-605-0290[38] de 30 de abril de 2004, sin modificar la sanción impuesta.

55. La Resolución 03-064-191-069-2120-02-1220[39] de 7 de abril de 2004, expedida por la División de Liquidación de la Administración de Aduanas de Bogotá, por medio de la cual:

"[...]

El Jefe de la División de Exportaciones de la Administración Especial de Servicios Aduaneros Aeropuerto El Dorado remitió [...] fotocopias de los documentos de exportación con cierre definitivo, declarante autorizado TRANSANDINA DE CARGA SIA LTDA [...]", de la siguiente manera:

"[...] ARTÍCULO PRIMERO: SANCIONAR  a la Sociedad de Intermediación Aduanera Transandina de Carga SIA LTDA [...] correspondiente a multa equivalente a SIETE (7) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes por cada infracción, correspondiente a la suma de ($ 192.192.000.oo) por configurarse la causal establecida en el numeral 3.4 del artículo 483 del Decreto 2685 de 1999, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído [...]

55.1. La Resolución 03-072-193-601-0361[40] de 28 de mayo de 2004, expedida por la División Jurídica de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá, mediante la cual al resolver el recurso de reconsideración contra la anterior Resolución, resolvió:

[...]

ARTÍCULO CUARTO: MODIFICAR EL ARTÍCULO PRIMERO, de la resolución No. 03-064-91-669-2120-02-1211de 7 de abril de 2004proferida por la División de Liquidación, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia (sic), el cual quedará así:

SANCIONAR  a la Sociedad de Intermediación Aduanera Transandina de Carga SIA LTDA [...] correspondiente a multa equivalente a SIETE (7) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes por cada infracción, correspondiente a la suma de ($ 186.186.000.oo) por configurarse la causal establecida en el numeral 3.4 del artículo 483 del Decreto 2685 de 1999, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

ARTÍCULO QUINTO: RECONOCER LA CADUCIDAD de la acción administrativa sancionatoria de las infracciones relacionadas con las autorizaciones de embarque  números 47039449, 47038777 y 47010187 con declaraciones de exportación de cierre número 4711981056737, 4711981057255 y 4711981053034 por valor de $ 6.006.000

[...]"

Problema jurídico

56. Corresponde a la Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, determinar:

56.1. Si es o no procedente declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, señalados en el acápite anterior, por presuntamente ser expedidos por la parte demandada, vulnerando el debido proceso administrativo sancionatorio, al desconocer los principios de legalidad y tipicidad, toda vez que, a juicio de la parte demandante, no incurrió en las infracciones aduaneras por las cuales fue sancionado, en la medida que la parte demandada desconoció el procedimiento al omitir la obligación de señalar de oficio el número y la fecha de la declaración de exportación definitiva a la autorización de embarque global con cargues parciales.

56.2. En consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por la Subsección C, en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho al debido proceso administrativo

57. El derecho fundamental al debido proceso se encuentra señalado en el artículo 29 de la Constitución Política, que dispone lo siguiente:

"[...]

Artículo 29 El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso [...]".

58. En ese orden de ideas, el derecho al debido proceso se aplicará a todo tipo de actuaciones judiciales y administrativas, en donde además se deberán observar con plenitud las formas propias de cada juicio.

59. La Corte Constitucional frente al núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso administrativo ha dicho[41]:

"[...]

Una de las notas más destacadas de la Constitución Política de 1991 es la extensión de las garantías propias del debido proceso a las actuaciones administrativas. Ello demuestra la intención constituyente de establecer un orden normativo en el que el ejercicio de las funciones públicas se encuentra sujeto a límites destinados a asegurar la eficacia y protección de la persona, mediante el respeto por sus derechos fundamentales. El Estado Constitucional de Derecho es, desde esta perspectiva, un conjunto de garantías de esos derechos, al tiempo que las normas que determinan la estructura del Estado y sus instituciones deben interpretarse en función de esas garantías. En la sentencia C-980 de 2010, señaló la Sala Plena:

"Así entendido, en el ámbito de las actuaciones administrativas, el derecho al debido proceso hace referencia al comportamiento que deben observar las autoridades públicas en el ejercicio de sus funciones, en cuanto éstas se encuentran obligadas a "actuar conforme a los procedimientos previamente establecidos en la ley, con el fin de garantizar los derechos de quienes puedan resultar afectados por las decisiones de la administración que crean, modifican o extinguen un derecho o imponen una obligación o una sanción

[...]"

60. En la citada sentencia se señaló que hacen parte de las garantías del debido proceso administrativo, entre otros, los derechos a: i) ser oído durante toda la actuación; ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley; iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas; iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación; v) que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico; vi)  gozar de la presunción de inocencia; vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción; viii) solicitar, aportar y controvertir pruebas, y ix)  impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de los principios de legalidad y de tipicidad en el derecho sancionatorio aduanero

61. Visto el artículo 476 del Decreto 2685 de 1999, sobre el ámbito de aplicación, textualmente señala:

"[...]

ARTICULO 476. ÁMBITO DE APLICACIÓN.  El presente Título, establece las infracciones administrativas aduaneras en que pueden incurrir los sujetos responsables de las obligaciones que se consagran en el presente Decreto. Así mismo, establece las sanciones aplicables por la comisión de dichas infracciones; las causales que dan lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías y los procedimientos administrativos para la declaratoria de decomiso, para la determinación e imposición de sanciones y para la formulación de Liquidaciones Oficiales.

Para que un hecho u omisión constituya infracción administrativa aduanera, o dé lugar a la aprehensión y decomiso de las mercancías, o a la formulación de una Liquidación Oficial, deberá estar previsto en la forma en que se establece en el presente Título. No procede la aplicación de sanciones por interpretación extensiva de la norma

[...]".

62. Asimismo, el artículo 477 ibidem, sobre las clases de sanciones, dispone:

"[...]

ARTICULO 477. CLASES DE SANCIONES.  Las infracciones administrativas aduaneras de que trata el presente Título serán sancionadas con multas, suspensión o cancelación de la autorización, inscripción o habilitación para ejercer actividades, según corresponda a la naturaleza de la infracción y a la gravedad de la falta. De acuerdo con lo anterior, las faltas se califican como leves, graves y gravísimas, respectivamente.

La autoridad aduanera aplicará las sanciones por la comisión de las infracciones previstas en este Decreto, sin perjuicio de la responsabilidad civil, penal, fiscal o cambiaria que pueda derivarse de las conductas o hechos investigados y de la obligación de subsanar los errores que hayan dado lugar a la comisión de la misma.

La sanción de suspensión surtirá efecto para la realización de operaciones posteriores a la fecha de ejecutoria del acto administrativo que la impone. Las actuaciones que estuvieren en curso, deberán tramitarse hasta su culminación.

Las sanciones previstas en este Título, se impondrán sin perjuicio del pago de los tributos aduaneros a que haya lugar en cada caso

[...]".

63. La Corte Constitucional[42], consideró que las disposiciones administrativas que establecen conductas sancionables deben satisfacer el principio de legalidad y, en consecuencia, el principio de tipicidad que le es inmanente. Esto es, que la norma administrativa sancionatoria debe prescribir la conducta objeto de sanción con la previsión de todos sus elementos estructurales.

64. En la citada sentencia, se indicó que el principio de legalidad alude a que una norma con fuerza material de ley establezca con anterioridad la descripción de las conductas sancionables, así como las clases y cuantías de las sanciones a ser impuestas. Textualmente, consideró:

"[...]

El principio de legalidad exige que dentro del procedimiento administrativo sancionatorio la falta o conducta reprochable se encuentre tipificada en la norma con anterioridad a los hechos materia de la investigación -lex previa-. Esto se desprende del contenido dispositivo del inciso 2° del Artículo 29 de la Constitución Política que consagra el principio de legalidad, al disponer que "nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa (...)", es decir, que no existe pena o sanción si no hay ley que determine la legalidad de dicha actuación

[...]".

65. Por su parte, el principio de tipicidad implícito en el de legalidad hace referencia a la obligación que tiene el legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisión constitutivo de la conducta reprochada por el ordenamiento, de manera que le permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer con anterioridad a la comisión de la misma las implicaciones que acarrea su transgresión.

66. De esta manera, para satisfacer el principio de tipicidad, deben concurrir los siguientes elementos: i) que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas; ii) que exista una sanción cuyo contenido material este definido en la ley; iii) que exista correlación entre la conducta y la sanción.

67. En suma, son elementos esenciales del tipo sancionatorio administrativo: i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, iii) la autoridad competente para aplicarla y iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición. 

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de las obligaciones de las sociedades de intermediación aduaneras (hoy agencias de aduanas)[43]

68. Visto el artículo 1.º del Decreto 2685 de 1999, sobre sociedades de intermediación aduanera, dispone:

"[...]

Son las personas jurídicas cuyo objeto social principal es el ejercicio de la Intermediación Aduanera, para lo cual deben obtener autorización por parte de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

También se consideran Sociedades de Intermediación Aduanera, los Almacenes Generales de Depósito sometidos al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, cuando ejerzan la actividad de Intermediación Aduanera*, respecto de las mercancías consignadas o endosadas a su nombre en el documento de transporte, que hubieren obtenido la autorización para el ejercicio de dicha actividad por parte de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, sin que se requiera constituir una nueva sociedad dedicada a ese único fin

[...]".

68.1 Visto el artículo 12[44] del Decreto 2685 de 1999, que señala que la intermediación aduanera es "[...] una actividad de naturaleza mercantil y de servicio, ejercida por las sociedades de intermediación aduanera, orientada a facilitar a los particulares el cumplimiento de las normas legales existentes en materia de importaciones, exportaciones, tránsito aduanero o cualquier operación o procedimiento aduanero inherente a dichas actividades. La intermediación aduanera constituye una actividad auxiliar de la función pública aduanera, sometida a las regulaciones especiales establecidas en este Decreto [...]".

68.2 Visto el artículo 22 del Decreto 2685 de 1999[45] sobre la responsabilidad de las sociedades de intermediación aduanera, que textualmente establece:

"[...]

ARTÍCULO 22. RESPONSABILIDAD DE LAS SOCIEDADES DE INTERMEDIACIÓN ADUANERA. Las Sociedades de Intermediación Aduanera que actúen ante las autoridades aduaneras, serán responsables administrativamente por la exactitud y veracidad de la información contenida en los documentos que suscriban sus representantes acreditados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, así como por la declaración de tratamientos preferenciales, exenciones o franquicias y de la correcta clasificación arancelaria de las mercancías. Las Sociedades de Intermediación Aduanera responderán directamente por los gravámenes, tasas, sobretasas, multas o sanciones pecuniarias que se deriven de las actuaciones que realicen como declarantes autorizados. Las Sociedades de Intermediación Aduanera responderán en las controversias de valor, únicamente cuando declaren precios inferiores a los precios mínimos oficiales, o cuando declaren precios diferentes a los consignados en la factura aportada por el importador con los ajustes a que haya lugar

[...]".

69. A su vez, el artículo 26 ibidem, sobre las obligaciones de las sociedades de intermediación aduanera, dispone:

[...]

Artículo 26. Las sociedades de intermediación aduanera en ejercicio de su actividad, tendrán las siguientes obligaciones:

a) Suscribir y presentar las declaraciones y documentos relativos a los regímenes de importación, exportación y tránsito aduanero, en la forma, oportunidad y medios señalados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

b) Reconocer la veracidad y exactitud de los datos consignados en las declaraciones de importación, exportación, tránsito y demás documentos trasmitidos electrónicamente al sistema informático aduanero o suscritos en desarrollo de la actividad de Intermediación Aduanera, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 22 del presente Decreto

[...]".

70. En los términos señalados supra, las sociedades de intermediación aduanera, en razón a la actividad que cumplen como auxiliares de la función pública aduanera: i) son responsables por la exactitud y veracidad de la información contenida en los documentos suscritos por sus representantes y ii) en el marco de las operaciones de comercio exterior, por el hecho de ser especializadas en la materia, están intrínsecamente ligada a la colaboración que debe prestar a la autoridad competente para la recta y cumplida aplicación de las normas legales que rigen esos específicos procedimientos.

71. Esta Sección[46] ha señalado sobre el régimen de responsabilidad de las sociedades de intermediación aduanera que, en consideración a que tienen la obligación de verificar la exactitud de los documentos que soportan la operación de comercio exterior, deben asumir las consecuencias ante la inobservancia de sus funciones.

72. En suma, se tiene entonces que, la responsabilidad de las sociedades de intermediación aduanera, que a su vez actúan en la condición de declarante en la operación de comercio exterior, va más allá de la sola presentación de la declaración de exportación, es decir, su actividad no está circunscrita a la de ser simples intermediarios, lo que de suyo presupone que puedan ser sujetos de las sanciones previstas en la legislación aduanera cuando se compruebe el incumplimiento de las obligaciones que les son propias.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de la exportación global con cargues parciales

73. Visto el artículo 272 del Decreto 2685 de 1999[47], vigente a la fecha en que se produjeron los hechos que, indica:

"[...]

Artículo 272.-. AUTORIZACIÓN DE EMABARQUE GLOBAL Y CARGUES PARCIALES. Los Usuarios Altamente Exportadores podrán presentar solicitud de Autorización de Embarque Global para efectuar cargues parciales. Para tal efecto, la Dirección de Impuestos y Aduanas nacionales dispondrá, mediante resolución de carácter general, la información que debe consignarse en la misma. En todo caso, los cargues parciales deberán consolidarse durante los diez (10) primeros días del mes siguiente al cual se efectúen, mediante la presentación de la Declaración de Exportación correspondiente.

Al mismo tratamiento aquí señalado podrán acogerse los exportadores de productos agropecuarios que sean autorizados por la autoridad aduanera en razón a la frecuencia con las que realizan sus operaciones de exportación.

Cuando lo cargues parciales se realicen con datos provisionales, las Declaraciones de Exportación Definitiva correspondientes deberán presentarse dentro de los tres (3) meses siguientes al término de vigencia de la Autorización de Embarque Global.

El término de autorización de Embarque global será igual al establecido en el documento a que se refiere el literal a) del artículo 268 del presente decreto.

PARÁGRAFO.- Al tratamiento previsto en el presente artículo, podrán acogerse las exportaciones que se realicen con destino a los Usuarios Industriales de las Zonas Francas. "

  

74. Por su parte, el artículo 483, numeral 3.4,[48] ibídem, prevé:

"[...]

ARTÍCULO 483.- INFRACCIONES ADUANERAS DE LOS DECLARANTES EN EL RÉGIMEN DE EXPORTACIÓN Y SANCIONES APLICABLES.

Las infracciones aduaneras en que pueden incurrir los declarantes del régimen de exportación y las sanciones asociadas a su comisión son las siguientes:

[...]

3. Leves.

[...]

3.4 No presentar dentro del plazo previsto en este decreto, la Declaración de Exportación Definitiva, cuando el declarante haya efectuado embarques parciales con cargo a un mismo contrato, consolidando la totalidad de las Autorizaciones de Embarque tramitadas en el respectivo período.

[...]

La sanción aplicable será multa de siete (7) salarios mínimos legales mensuales vigentes

[...]"

75. Asimismo, el artículo 262 de la Resolución 4240 de 2000[49], respecto de la declaración de exportación señala:

"[...]

Artículo 262. Declaración de exportación. Cuando vencido el término establecido en el artículo 272 del Decreto 2685 de 1999, no se hubiere presentado la Declaración de Exportación Definitiva por parte del declarante, el Jefe de la División al Servicio al Comercio Exterior, o de la dependencia que haga sus veces asignará número y fecha de la Declaración de Exportación Definitiva a la Autorización de Embarque Global.

Cuando la Autorización de Embarque Global se haya diligenciado con datos provisionales o casillas en blanco, éstos se confirmarán como datos definitivos, debiendo el declarante presentar posteriormente la Declaración de Corrección. Copia de los documentos deberá remitirse a la División de Fiscalización para lo de su competencia.

Las notas de cargue constituirán documento soporte de la Declaración de Exportación Definitiva.

Parágrafo. Cuando se utilicen Notas de Cargue con datos provisionales al embarque, la Declaración de Exportación Definitiva que consolide la totalidad de las Notas de Cargue con datos definitivos, deberá presentarse dentro de los tres (3) meses siguientes al término de vigencia de la Autorización de Embarque Global.

[...]".

76. Esta Sección[50] respecto a la normativa citada supra, ha considerado lo siguiente:

"[...]

Antes de analizar los cargos expuestos por la recurrente, debe puntualizarse que en el presente caso se trata de la sanción impuesta al declarante autorizado, Sociedad de Intermediación Aduanera SIA DHL DANZAS COLOMBIA S.A. (hoy SIA DHL GLOBAL FORWARDING COLOMBIA S.A.), por [...] no presentar dentro de los tres meses siguientes al término de vigencia de la autorización de embarque global las solicitudes de cierre de los diferentes DEX, por cuanto solamente se hicieron por parte de dicha sociedad en fecha posterior al término para solicitar el cierre, es decir, de manera extemporánea.  

[...]

Ahora bien, alega la demandante que la responsabilidad de efectuar cierre de cada una de las exportaciones que realizó correspondía a la DIAN y no al exportador, quien podía proceder a ello con las notas de cargues parciales que tenía en su poder.

Al respecto, cabe indicar que el artículo 272 del EA, modificado por el artículo 15 del Decreto 918 de 2001, señala que "(...) Cuando los cargues parciales se realicen con datos provisionales, las Declaraciones de Exportación Definitiva correspondientes deberán presentarse dentro de los tres (3) meses siguientes al término de vigencia de la Autorización de Embarque Global."

Lo anterior indica, a juicio de la Sala, que cuando el exportador se encuentra autorizado para realizar cargues o embarques parciales con datos provisionales con cargo a un mismo contrato, como lo es en el presente caso, se encuentra compelido a cumplir con la obligación que impone la indicada norma, de solicitar el cierre para cada una de las Declaraciones de Exportación, dentro de los 3 meses siguientes al término de vigencia de la autorización o embarque global y su incumplimiento genera las sanciones aduaneras correspondientes.

Por consiguiente, para la Sala no constituye razón valedera que el exportador alegue en su propio beneficio que una vez vencido el término para solicitar el cierre de cada una de las declaraciones de exportación, la Administración de Aduanas ha debido proceder a elaborar la Declaración de Exportación Definitiva mediante el procedimiento señalado en el artículo 11 de la Resolución 08657 de 2003, que modificó el artículo 262 de la Resolución 4240 de 2000, y de esta manera abstenerse de aplicarle la correspondiente sanción, por cuanto, en este preciso caso, el exportador sí solicitó el cierre de dichas Declaraciones de Exportación, pero lo hizo de manera extemporánea.

En otras palabras, el exportador no puede trasladarle a la DIAN una obligación que es de él y escudarse en una potestad que ha sido atribuida a la Administración Aduanera, para alegar en su propio beneficio la violación de la Ley en que ha incurrido.

[...]

EL CUARTO CARGO.- En él se plantea la desviación de poder, con el argumento de que los actos demandados se sustentan en la propia ineficiencia de la DIAN, al trasladarle a la sociedad actora la obligación de efectuar el cierre de las Declaraciones de Exportación, cuando la misma se encuentra radicada en ella, en los términos del artículo 11 de la Resolución 08657 de 2003.

Al respecto, se tiene que la desviación de poder, como causal de nulidad de los actos administrativos, tiene ocurrencia, en términos generales, cuando se está ante la presencia de una intención particular, personal o arbitraria de un sujeto que actúa a nombre de la Administración, en la búsqueda de un fin opuesto a las normas a las que debe someterse.

En dicho sentido, se tiene que la aseveración de la actora en torno a la supuesta desviación de poder se encuentra huérfana de total respaldo probatorio, en la medida en que sólo deriva su ocurrencia del hecho de no haber procedido la DIAN a realizar de manera oficiosa el cierre de las declaraciones de exportación con base en la documentación que tenía en su poder, lo que en manera alguna justifica el comportamiento por el que fue sancionada, esto es, que dentro del término señalado en el artículo 272 del EA incumplió la obligación de solicitar dicho cierre de las importaciones pues, como ya se anotó, lo hizo extemporáneamente.

Entonces, lo que observa la Sala, al igual que el a quo, es que  la DIAN dio por probado un hecho que no fue justificado, que por sí sólo genera una falta sancionable en la forma como lo señala la Ley y lo determinó la mencionada entidad del Estado.

Por lo demás, no obra en el expediente el más mínimo indicio que permita colegir que la Administración haya proferido los actos acusados inspirada en unos fines contrarios a derecho

[...]".

76.1. De la anterior cita jurisprudencial, se desprenden dos obligaciones; por un lado, cuando el exportador se encuentra autorizado para realizar cargues o embarques parciales con datos provisionales con cargo a un mismo contrato y lo realice a través de sociedades de intermediación aduanera, estas se encuentran compelidas a cumplir con la obligación que impone el artículo 272 del Decreto 2685 de 1999, es decir, solicitar el cierre para cada una de las declaraciones de exportaciones, dentro de los tres (3) meses siguientes al término de vigencia de la autorización o embarque global.

76.2  El incumplimiento de la normativa citada supra genera las infracciones y las sanciones señaladas en la legislación aduanera, entre otras, la señalada en el numeral 3.4 del artículo 483 del Decreto 2685 de 1999, entendiendo que el respectivo período para presentar las declaraciones de exportaciones definitivas, cuando los embarques parciales correspondan a un mismo contrato, lo constituyen los "[...] tres (3) meses siguientes al término de vigencia de la autorización o embarque global [...]".

76.3. Por el otro,  la parte demandada, una vez vencido el término para solicitar el cierre de cada una de las declaraciones de exportaciones definitivas sin que el exportador o el declarante autorizado la hubiere realizado,  tiene la obligación de elaborarlas de oficio, mediante el procedimiento señalado en el artículo 262 de la Resolución 4240 de 2000, asignando el número definitivo a los documentos de exportación.

77. En este orden de ideas, consideró que el hecho de que la parte demandada no ejecutara la acción contenida en el artículo 262 de la Resolución 4240 de 2000, no exoneraba a la sociedad de intermediación aduanera de cumplir con su obligación en el término señalado por la ley.

78. En suma,  esta Sección ha considerado que el exportador o la sociedad de intermediación aduanera no puede trasladarle a la parte demandada una obligación que le es propia y escudarse en una potestad que ha sido atribuida a la administración aduanera, para alegar en su propio beneficio la violación de la ley en que ha incurrido, consideraciones que se prohijaran en el caso sub examine, como se determinará infra al analizar el caso en concreto.

Análisis del caso en concreto

79. Atendiendo al marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales referidos supra, la Sala procede a realizar el análisis del material probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico concluir el caso concreto.

Acervo y análisis probatorios

80. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el problema jurídico planteado, en los siguientes términos:

Antecedentes Administrativos

81. El Jefe de la División de Exportaciones de la Administración Especial de Servicios Aduaneros del Aeropuerto El Dorado de Bogotá, remitió a la División de Fiscalización Aduanera copia de los documentos de exportación en los que la parte demandante figuraba como declarante autorizado, con el propósito de que se estableciera la presunta comisión de la infracción señalada en el numeral 3.4. del Decreto 2685 de 1999.

82. La División de Fiscalización Aduanera, como se encuentra probado en los expedientes administrativos correspondientes: i) formuló los requerimientos especiales aduaneros; ii) decidió sobre el decreto y práctica de pruebas sin que la parte demandante presentara los recursos respecto de estos actos administrativos; y iii) expidió los actos administrativos acusados, ello en aplicación de los artículos 507 a 512 del Decreto 2685 de 1999, en los siguientes términos.

83. El expediente IE02033072 en el cual se expidieron las resoluciones: i) 03-064-191-669-2120-02-049; ii) 03-072-193-601-0417 y iii) 064-191-657-2120-06-0730[51] y en el que se indicó:

DECLARACIÓN DEFINITIVA	AUTORIZACIÓN EMBARQUE	CAUSAL (fuera de términos) Fecha de presentación	VIGENCIA CONTRATO –Casilla 44	FECHA LÍMITE DE PRESENTACIÓN
4711981004000	47035868	21-01-2002	Del 20-06-2001 al 31-07-2001	31-10-2001

83.1 Del formulario que contiene la declaración de exportación inicial se determina: i) la descripción de la mercancía a exportar eran "flores frescas cortadas de clavel y rosas"; ii) el exportador era Merino Trading.co, con inscripción de registro de exportadores de fecha "2000-04-28"; y iii) el embarque fue global con cargue parcial y datos provisionales.

83.2. La declaración de exportación definitiva fue presentada por la parte demandante el 21 de enero de 2002, es decir, de forma extemporánea conforme el cuadro señalado supra, cuando debía haber sido presentada el 31 de octubre de 2001.

84. El expediente IE01033043, en el cual se expidieron las resoluciones: i) 03-064-191-669-2120-0598 y ii) 03-072-193-601-0306[52], en el que se indicó:

DECLARACIÓN DEFINITIVA	AUTORIZACIÓN EMBARQUE	CAUSAL (fuera de términos) Fecha de presentación	VIGENCIA CONTRATO –Casilla 44	FECHA LÍMITE DE PRESENTACIÓN
4711981050591	47019169	22-08-2002	Del 01-04-2001 al 30-04-2001	04-08-2001

84.1 Del formulario que contiene la declaración de exportación inicial se determina: i) la descripción de la mercancía a exportar eran "flores frescas cortadas de clavel y rosas"; ii) el exportador era C.I. Flores El Puente Ltda, con inscripción de registro de exportadores de fecha "2000-03-23"; y iii) el embarque global con cargue parcial y datos provisionales.

84.2.  La declaración de exportación definitiva presentada por la parte demandante el 22 de agosto de 2002, es decir, de forma extemporánea conforme el cuadro señalado supra, cuando debía haber sido presentada el 4 de agosto de 2001.

85. El expediente IE01033038, en el cual se expidieron las resoluciones: i) 03-064191-669-2120-0621y ii) 03-072-193-601-0418[53] y en el que se indicó:

DECLARACIÓN DEFINITIVA	AUTORIZACIÓN EMBARQUE	CAUSAL (fuera de términos) Fecha de presentación	VIGENCIA CONTRATO –Casilla 44	FECHA LÍMITE DE PRESENTACIÓN
471198105050412	47019293	21-08-2001	Del 01-04-2001 al 30-04-2001	03-08-2001

85.1 Del formulario que contiene la declaración de exportación inicial se determina: i) la descripción de la mercancía a exportar eran "flores frescas cortadas"; ii) el exportador era Inverpalma Ltda con inscripción de registro de exportadores de fecha "2000-11-01"; y iii) el embarque fue global con cargue parcial y datos provisionales.

85.2. La declaración de exportación definitiva fue presentada por la parte demandante el 21 de agosto de 2001, es decir, de forma extemporánea conforme el cuadro señalado supra, cuando debía haber sido presentada el 3 de agosto de 2001.

86. El expediente IE1033602, en el cual se expidieron las resoluciones: i) 03-064-191-669-2120-02-0654  y ii) 03-072-193-601-0416[54] y en el que se indicó:

DECLARACIÓN DEFINITIVA	AUTORIZACIÓN EMBARQUE	CAUSAL (fuera de términos) Fecha de presentación	VIGENCIA CONTRATO –Casilla 44	FECHA LÍMITE DE PRESENTACIÓN
4711981060586	47031671	04-10-2001	Del 01-05-2001 al 30-05-2001	30-09-2001

86.1 Del formulario que contiene la declaración de exportación inicial se determina: i) la descripción de la mercancía a exportar eran "flores frescas cortadas"; ii) el exportador era Flores El Molino, con inscripción de registro de exportadores de fecha "2000-11-01"; y iii) el embarque fue global con cargue parcial y  datos provisionales.

86.2. La declaración de exportación definitiva fue presentada por la parte demandante el 4 de octubre de 2001, es decir, de forma extemporánea conforme el cuadro señalado supra, cuando debía haber sido presentada el 30 de septiembre de 2001.

87. El expediente IE01033042, en el cual se expidieron las resoluciones: i) 03-064-191-669-2120-02-836 y ii) 03-072-193-601-0419[55] y en el que se indicó:

DECLARACIÓN DEFINITIVA	AUTORIZACIÓN EMBARQUE	CAUSAL (fuera de términos) Fecha de presentación	VIGENCIA CONTRATO –Casilla 44	FECHA LÍMITE DE PRESENTACIÓN
4711981050592	4709165	22-08-2001	03-04-2001	03-08-2001

87.1 Del formulario que contiene la declaración de exportación inicial se determina: i) la descripción de la mercancía a exportar eran "flores frescas cortadas"; ii) el exportador era C.I. Productos Summy Day de Colombia, con inscripción de registro de exportadores de fecha "2000-07-20"; y iii) el embarque global con cargue parcial con datos provisionales.

87.2.  La declaración de exportación definitiva fue presentada por la parte demandante el 22 de agosto de 2001, es decir, de forma extemporánea conforme el cuadro señalado supra, cuando debía haber sido presentada el 3 de agosto de 2001.

88. El expediente IE01033596, en el cual se expidieron las resoluciones: i) 03-064-191-069-2120-02-0839 y ii) 03-072-193-601-0413[56] y en el que se indicó:

DECLARACIÓN DEFINITIVA	AUTORIZACIÓN EMBARQUE	CAUSAL (fuera de términos) Fecha de presentación	VIGENCIA CONTRATO –Casilla 44	FECHA LÍMITE DE PRESENTACIÓN
4711981060581	47022793	05-10-2001	15-07-00 al 15-06-01	26-08-2001

88.1 Del formulario que contiene la declaración de exportación inicial se determina: i) la descripción de la mercancía a exportar eran "flores frescas cortadas; ii) el exportador era C.I. Agrícola La Celestina Ltda, con inscripción de registro de exportadores de fecha "2002-01-19"; y iii) el embarque fue global con cargue parcial y datos provisionales.

88.2. La declaración de exportación definitiva fue presentada por la parte demandante el 5 de octubre de 2001, es decir de forma extemporánea conforme el cuadro señalado supra cuando debía haber sido presentada el 26 de agosto de 2001.

89. El expediente IE02033050, en el cual se expidieron las resoluciones: i) 03-064-191-069-2120-02-0859 y 03-072-193-601-0391[57] y en el que se indicó:

DECLARACIÓN DEFINITIVA	AUTORIZACIÓN EMBARQUE	CAUSAL (fuera de términos) Fecha de presentación	VIGENCIA CONTRATO	FECHA LÍMITE DE PRESENTACIÓN
4711981029541 4711981029535 4711981031079 4711981034094	47062383 47000028 47002710 47000486	15-05-02 15-05-02 21-05-02 05-06-02	25-10-01 al 31-12-01 01-01-02 al 31-01-02 01-12-01 al 31-12-01 01-02-02 al 21-01-02	25-02-02 02-05-02 03-04-02 03-05-02

89.1 De los formularios que contienen las declaraciones de exportaciones iniciales se determinan: i) la descripción de la mercancía a exportar eran "flores frescas cortadas"; ii) el exportador era C.I. Colombian Flowers, con inscripción de registro de exportadores de fecha "2001-03-29"; y iii) el embarque fue global con cargue parcial y datos provisionales.

89.2. Las declaraciones de exportaciones definitivas fueron presentadas por la parte demandante los días 15 de mayo de 2002, 21 de mayo de 2002 y 5 de junio de 2002, es decir, de forma extemporánea conforme el cuadro señalado supra.

90. El expediente IE01033040, en el cual se expidieron las resoluciones: i) 03-064-191-669-2120-02-0890 y ii) 03-072-193-601-0442[58] y en el que se indicó:

DECLARACIÓN DEFINITIVA	AUTORIZACIÓN EMBARQUE	CAUSAL (fuera de términos) Fecha de presentación	VIGENCIA CONTRATO –Casilla 44	FECHA LÍMITE DE PRESENTACIÓN
4711981050590	47019175	22-08-2001	26-03-01 al 03-04-01	03-08-2001

90.1 Del formulario que contiene la declaración de exportación inicial se determina: i) la descripción de la mercancía a exportar eran "flores frescas cortadas"; ii) el exportador era Flores el Zorro Ltda., con inscripción de registro de exportadores de fecha "2002-01-19" y iii) el embarque fue global con cargue parcial y datos provisionales.

90.2.  La declaración de exportación definitiva fue presentada por la parte demandante el 22 de agosto de 2001, es decir, de forma extemporánea conforme el cuadro señalado supra, cuando debía haber sido presentada el 3 de agosto de 2001.

91. El Expediente IE01033092, en el cual se expidieron las resoluciones: i) 03-064-191-669-2120-02-1045 y ii) 03-072-193-601-0445[59] y en las que se indicó:

DECLARACIÓN DEFINITIVA	AUTORIZACIÓN EMBARQUE	CAUSAL (fuera de términos) Fecha de presentación	VIGENCIA CONTRATO	FECHA LÍMITE DE PRESENTACIÓN
4711981075581 4711981075578 4711981075573	47031842 47031939 47031843	15-05-02 15-05-02 21-05-02	31-06-01 31-06-01 31-06-01	30-09-01 30-09-01 30-09-01

91.1 De los formularios que contienen las declaraciones de exportaciones iniciales se determinan: i) La descripción de la mercancía a exportar eran "flores frescas cortadas; ii) el exportador era Agrícola La Celestina Ltda, con inscripción de registro de exportadores de fecha "2002-01-19". iii) el embarque fue global con cargue parcial y datos provisionales.

91.2. Las declaraciones de exportaciones definitivas fueron presentadas por la parte demandante el 15 y 21 de mayo de 2002, es decir, de forma extemporánea conforme el cuadro señalado supra.

92. El expediente IE01032947, en el cual se expidieron las siguientes resoluciones: i) 03-064-191-069-2120-02-1061, ii) 03-072-193-603-0276 y iii) 03-072-193-605-0290[60] y en el que se indicó:

DECLARACIÓN DEFINITIVA	AUTORIZACIÓN EMBARQUE	CAUSAL (fuera de términos) Fecha de presentación	VIGENCIA CONTRATO –Casilla 44	FECHA LÍMITE DE PRESENTACIÓN
4711981026211	47038971	04-05-2001	01-01-2001 al 31-01-2001	29-01-2001

92.1 Del formulario que contiene la declaración de exportación inicial se determina: i) la descripción de la mercancía a exportar eran "flores frescas cortadas"; ii) el exportador era Flores de Aposentos Ltda, con inscripción de registro de exportadores de fecha "2000-03-30"; y iii) el embarque fue global con cargue parcial y datos provisionales.

92.2. La declaración de exportación definitiva fue presentada por la parte demandante el 4 de mayo de 2001, es decir, de forma extemporánea conforme el cuadro señalado supra cuando debía haber sido presentada el 29 de enero de 2001.

93. El expediente IE02033093, en el cual se expidieron las siguientes resoluciones: i) 03-064-191-069-2120-02-1220 y ii) 03-072-193-601-0361[61] y en el que se indicó:

DECLARACIÓN DEFINITIVA	AUTORIZACIÓN EMBARQUE	CAUSAL Fecha de presentación	VIGENCIA CONTRATO	FECHA LÍMITE DE PRESENTACIÓN
4711981056739	47025518	Fuera de término 14-09-01	Del 1 al 30 de 11 del 2000	1-03-01
4711981056737	47039449	Fuera de término 14-09-01	Del 1 al 31 de 01 del 2001	1-05-01
4711981056740	47025493	Fuera de término 14-09-01	Del 1 al 30 de 11 del 2000	1-03-01
4711981052990	47001183	Fuera de término 29-08–01	Del 1 de 01 al 30 de 04 del 2001	1-07-01
4711981058215	47009841	Fuera de término 24-09-01	Del 23-02 al 23 de 03 de 2001	24-06-01
4711981056741	47017599	Fuera de término 14-09-01	Del 1 al 30 de 10 del 2000	1-02-01
4711981057255	47038777	Fuera de término 15-09-01	Del 1 al 31 de 01 de 2001	01-04-01
4711981054740	47006202	Fuera de término 4-09-01	Del 1 al 28 de 02 de 2001	01-06-01
4711981052914	47033596	Fuera de término 29-08-01	Del 1 al 31 de 12 de 2000	1-03-01
4711981053035	47025553	Fuera de término 30-08-01	Del 1 – 11 al 1 de 12 de 2000	2-03-01
4711981059998	47016208	Fuera de término 3-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059900	47019186	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059996	47018252	Fuera de término 3-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059994	47018332	Fuera de término 3-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059898	47019184	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059896	47019187	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059991	47010968	Fuera de término 3-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059989	47010694	Fuera de término 3-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059986	47016612	Fuera de término 3-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059984	47010641	Fuera de término 3-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059892	47018204	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059894	47016975	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059876	47031837	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059877	47031850	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059878	47031872	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059879	47031876	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059882	47010746	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059883	47032362	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059885	47031952	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059886	47031946	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981053853	47016790	Fuera de término 31-08-01	Del 27 de 03 al 27 de 04 de 2001	28-07-01
4711981054485	47003313	Fuera de término 3-09-01	Del 1 al 31 de 12 de 2000	1-03-01
4711981054482	47017571	Fuera de término 3-09-01	Del 1 al 31 de 12 de 2000	1-02-01
4711981052594	47004101	Fuera de término 28-08-01	Del 1 al 28 de 01 de 2001	29-04-01
4711981052550	47015358	Fuera de término 28-08-01	Hasta el 15 de 04-01	16-07-01
4711981052704	47020054	Fuera de término 29-08-01	Hasta el 30 de 04-01	01-08-01
4711981051153	47011626	Fuera de término 23-08-01	Del 1 al 31 de 03 de 2001	01-06-01
4711981051144	47017266	Fuera de término 23-08-01	Del 1 al 30 de 04 de 2001	01-07-01
4711981051142	47019168	Fuera de término 23-08-01	Del 31 de 03 al 30 de 04 de 2001	01-08-01
4711981051137	47019446	Fuera de término 23-08-01	Del 1 al 30 de 04 de 2001	01-08-01
4711981051114	47019180	Fuera de término 23-09-01	Del 1 al 30 de 04 de 2001	01-08-01
4711981058836	47022790	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058835	47022743	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058832	47022771	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058831	47022772	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058829	47022756	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058828	47022751	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058826	47022560	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058846	47022760	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058886	47022755	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058872	47022769	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059425	47031945	Fuera de término 1-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059522	47031879	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058880	47022602	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059492	47031821	Fuera de término 1-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058823	47022519	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059487	47031791	Fuera de término 1-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059500	47031844	Fuera de término 1-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059498	47031841	Fuera de término 1-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059494	47031830	Fuera de término 1-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059484	47031875	Fuera de término 1-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058844	47022746	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058837	47022781	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058839	47022782	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981051111	47018466	Fuera de término 23-08-01	Del 1 al 30 de 04 de 2001	01-08-01
4711981053937	47005587	Fuera de término 31-08-01	Del 1 al 28 de 02 de 2001	01-06-01
4711981053034	47010187	Fuera de término 30-08-01	Del 1 al 30 de 08 de 2000	01-12-00
4711981057256	47010156	Fuera de término 15-09-01	Del 1 al 30 de 09 de 2000	01-01-01
4711981059496	47031832	Fuera de término 1-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059815	47031834	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059814	47031793	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059813	47031609	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059811	47024686	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	02-09-01
4711981059808	47031938	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059807	47031942	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981060583	47027834	Fuera de término 4-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981060582	47022795	Fuera de término 4-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981060575	47022786	Fuera de término 4-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059899	47019185	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981060580	47016606	Fuera de término 4-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981060578	47010965	Fuera de término 4-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981060576	47031859	Fuera de término 4-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981060572	47010719	Fuera de término 4-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981060571	47010683	Fuera de término 4-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981060570	47010677	Fuera de término 4-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981060569	47010664	Fuera de término 4-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981060566	47031831	Fuera de término 4-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981060565	47031818	Fuera de término 4-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981060562	47022752	Fuera de término 4-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981060063	47031816	Fuera de término 3-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981060047	47022792	Fuera de término 3-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981060033	47031813	Fuera de término 3-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058825	47022791	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058824	47022767	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058865	47022794	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058853	47022785	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059532	47032538	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059530	47032484	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059528	47031951	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059526	47031947	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981059524	47031943	Fuera de término 2-10-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058813	47010964	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01
4711981058848	47024165	Fuera de término 26-09-01	Del 15-07-2000 al 15-06-2001	16-09-01

93.1. De los formularios que contienen la declaraciones de exportaciones iniciales se determinan: i) La descripción de la mercancía a exportar eran "flores frescas cortadas"; ii) los exportador eran: a) Agrícola la Celestina, con inscripción de registro de exportadores de fecha "2000-01-15"; b) Agrícola Benilda Ltda, con inscripción de registro de exportadores de fecha "2002-01-19"; c) Coltrading Group Ltda, con inscripción de registro de exportadores de fecha "2003-03-23"; d) Inversiones Valley Flores Ltda, con inscripción de registro de exportadores de fecha "2004-04-06"; e) C.I. Flores de Aposentos, con inscripción de registro de exportadores de fecha "2000-03-30; f) Mejía Salazar Ltda., con inscripción de registro de exportadores de fecha "2000-09-19"; g) C.I. Fillers Colombianos Ltda., con inscripción de registro de exportadores de fecha "2000-04-17"; h) Planta y Flores de Colombia Ltda. C.I., con inscripción de registro de exportadores de fecha "2000-05-10"; i) Colombian Exports Company, con inscripción de registro de exportadores de fecha "2000-04-07"; j) Flores de la Vega, con inscripción de registro de exportadores de fecha "2001-02-20" y k) C.I. Rosex Ltda., con inscripción de registro de exportadores de fecha "2001-02-01" y iii) el embarque fue global con cargue parcial con datos provisionales.

93.2. Las declaraciones de exportaciones definitivas fueron presentadas por la parte demandante de forma extemporánea conforme el cuadro señalado supra.

Solución al problema jurídico planteado

94. El artículo 272 del Decreto 2685 de 1999, dispone que: i) la declaración de exportación definitiva, cuando se realiza a través de una autorización de embarque global y los cargues parciales se hacen con datos provisionales con cargo a un mismo contrato,  debe presentarse dentro de los tres (3) meses siguientes al término de vigencia de la autorización de embarque global y ii) esta modalidad se aplica a las usuarios altamente exportadores y a los exportadores de productos agropecuarios que sean autorizados por la autoridad aduanera por la frecuencia de sus actividades.

95. Asimismo, conforme lo señalado por esta Sección en la jurisprudencia citada supra, cuando el exportador se encuentra autorizado para realizar cargues o embarques parciales con datos provisionales con cargo a un mismo contrato y lo realiza a través de sociedades de intermediación aduanera, estas deben cumplir con la obligación que impone el artículo 272 del Decreto 2685 de 1999, es decir, como declarantes deben solicitar el cierre para cada una de las declaraciones de exportaciones, dentro de los 3 meses siguientes al término de vigencia de la autorización o embarque global.

96. En el presente asunto, esta Sala considera que:

96.1. Transandina de Carga S.I.A., al momento de la ocurrencia de los hechos, era una sociedad de intermediación aduanera, por tanto debía cumplir con las obligaciones y responsabilidades señaladas en el Decreto 2685 de 1999.

96.2. Las sociedades exportadoras señalados supra se encontraban autorizadas por la parte demandada como exportadores de productos agropecuarios (flores) para realizar las exportaciones globales con cargues parciales, las cuales la realizaron a través de la parte demandante, en su calidad de sociedad de intermediación aduanera.

96.3. La parte demandante estaba obligada, entre otras, a "[...] suscribir y presentar las declaraciones y documentos  relativos al régimen de exportación [...]", en la forma, oportunidad y medios señalados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para el caso objeto de estudio, se reitera, a cumplir con la obligación que le imponía el artículo 272 del Decreto 2685 de 1999, es decir, solicitar el cierre para cada una de las declaraciones de exportación definitiva de los embarques parciales, dentro de los tres (3) meses siguientes al término de vigencia de la autorización o embarque global.

96.4. Del acervo probatorio indicado supra, la Sala considera que, conforme lo señalado en los numerales 81 a 93.1 de la presente providencia, la parte demandante no cumplió con su obligación de presentar las respectivas declaraciones de exportaciones definitivas dentro del término señalado en la ley, incurriendo en las infracciones aduaneras prevista en el numeral 3.4. del artículo 483 del Decreto 2685 de 1999, que  señala "[...] No presentar dentro del plazo previsto en este decreto, la Declaración de Exportación Definitiva, cuando el declarante haya efectuado embarques parciales con cargo a un mismo contrato, consolidando la totalidad de las Autorizaciones de Embarque tramitadas en el respectivo período [...]", entendiendo que el respectivo período lo constituían, en cada caso concreto, los tres (3) meses siguientes al término de vigencia de cada una de las autorizaciones o embarques globales, siendo procedentes las sanciones que le fueron impuestas en los actos administrativos acusados..

97. Ahora, si bien el artículo 262 de la Resolución 4240 de 2000 dispone que una vez vencido el término establecido en el artículo 272 del Decreto 2685 de 1999 sin que el declarante realizara el cierre definitivo de las declaraciones de exportación, el Jefe de la División al Servicio al Comercio Exterior de la parte demandada, o de la dependencia que haga sus veces asignará número y fecha de la declaración de exportación definitiva a la autorización de embarque global, lo cierto es que, conforme lo ha señalado esta Sección en la jurisprudencia citada en el numeral 76 de la presente providencia, cuyas consideraciones serán prohijadas al caso sub examine, el hecho de que la parte demandada no ejecutara la acción contenida en el artículo 262 de la Resolución 4240 de 2000, no exoneraba a la parte demandante, en su calidad de sociedad de intermediación aduanera, de cumplir con su obligación en el término señalado por la ley.

98. Por tanto, la Sala, al analizar en su conjunto las pruebas señaladas supra, considera que, en el caso sub examine, la parte demandada expidió los actos administrativos acusados, con el respeto de las formas propias del procedimiento administrativo sancionatorio, en la medida que la conducta objeto de las sanciones y la cuantificación de las mismas se encuentran determinadas en los artículos 272 y en el numeral 3.4. del artículo 483 del Decreto 2685 de 1999, es decir, en aplicación de los principios de legalidad y tipicidad.

 Conclusiones de la Sala

98. En suma, la Sala confirmará la sentencia proferida, en primera instancia, por considerar que el fundamento de las sanciones impuesta a la parte demandante encuentran sustento en hechos probados, derivadas de las presentaciones extemporáneas de los cierres de las declaraciones de exportaciones definitivas dentro del procedimiento de las exportaciones globales con cargues parciales, infracción descrita en el numeral 3.4 del artículo 438 del Decreto 2685 de 1999 sin que el hecho de que la parte demandada no ejecutara la acción contenida en el artículo 262 de la Resolución 4240 de 2000, exonerara a la parte demandante, en su calidad de sociedad de intermediación aduanera, de cumplir con su obligación en el término señalado por la ley.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley,

1. RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 27 de agosto de 2012 por la Subsección C, en descongestión, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia

SEGUNDO: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ                        NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

         Consejero de Estado                                        Consejera de Estado

               Presidente      

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ            ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

           Consejero de Estado                                         Consejero de Estado

[1] Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo

[2] Modificado por el artículo 38 del Decreto 1232 de 2001.

[3] Por el cual se modifica el Código Contencioso Administrativo.

[4] Por el cual se modifica la legislación aduanera

[5] Por la cual se reglamenta el Decreto 2685 de 1999.

[6] Por la cual se modifica parcialmente la Resolución 4240 de 2000.

[7] Folio 767 a 781 del cuaderno núm. 2 del expediente.

[8] Folios 129 a 149 del cuaderno núm. 3 del expediente

[9] Folio 151 y 152 del cuaderno núm. 3 del expediente

[10] Folio 5 del cuaderno núm. 1 del expediente

[11] Folio 8 del cuaderno núm. 1 del expediente

[12] Folio 9 del cuaderno núm. 1 del expediente

[13] Folios 11 y 12 del cuaderno núm. 1 del expediente.

[14] "[...] Artículo 308. Régimen de Transición y Vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior [...]".

[15] "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo".

[16] Modificado por el artículo 38 del Decreto 1232 de 2001

[17] Folios 508 a 523.

[18] Folio 524 a 558

[19] Folios 504 a 507.

[20] Folios 92 a 107

[21] Folios 108 a 120.

[22] Folios 449 a 469.

[23] Folios 485 a 497.

[24] Folios 386 a 410

[25] Folios 411 a 446.

[26] Folios 341 a 355

[27] Folios 356 a 387.

[28] Folios 286 a 297,

[29] Folios 301 a 320.

[30] Folios 219 a 239.

[31] Folios 230 a 272.

[32] Folios 564 a 579.

[33] Folios 580 a 614.

[34] Folios 632 a 637.

[35] Folios 638 a 672.

[36] Folios 33 a 52.

[37] Folios 53 a 70.

[38] Folios 70 a 83.

[39] Folios 153 a 173.

[40] Folios 179 a 199.

[41] Corte Constitucional, Sentencia C-034 de 29 de enero de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.

[42] Corte Constitucional, sentencia C -699 de 18 de noviembre de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos

[43]  Artículo 10 del Decreto 2883 de 2011 "por el cual se modifica parcialmente el Decreto 2685 de 1999 y se dictan otras disposiciones". Artículo 12. Agencias de aduanas. Las agencias de aduanas son las personas jurídicas autorizadas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para ejercer el agenciamiento aduanero, actividad auxiliar de la función pública aduanera de naturaleza mercantil y de servicio, orientada a garantizar que los usuarios de comercio exterior que utilicen sus servicios cumplan con las normas legales existentes en materia de importación, exportación y tránsito aduanero y cualquier operación o procedimiento aduanero inherente a dichas actividades. Las agencias de aduanas tienen como fin esencial colaborar con las autoridades aduaneras en la estricta aplicación de las normas legales relacionadas con el comercio exterior para el adecuado desarrollo de los regímenes aduaneros y demás actividades y procedimientos derivados de los mismos.

[44] Derogado por el artículo 676 del Decreto 390 de 2016, una vez cumplido lo dispuesto en los artículos 674 inciso segundo, y 675

[45] Derogado por el artículo 676 del Decreto 390 de 2016, una vez cumplido lo dispuesto en los artículos 674 inciso segundo, y 675

[46] Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de junio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2008-00171-01: ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de febrero de 2018, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 25000 23 24 000 2010 00054 01; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de julio de 2007, C.P. Rafael Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación 25000 23 24 000 2002 00967 01

[47] Modificado por el Decreto 218 de 2001

[48] Este numeral fue modificado por el artículo 37 del Decreto 1530 de 2008, posterior a la expedición de los actos acusados.

[49] Modificado por el artículo 73 de la Resolución 7002 de 2001

[50] Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de junio de 2012, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2008-00171-01: ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de febrero de 2018, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 25000 23 24 000 2010 00054 01; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de julio de 2007, C.P. Rafael Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación 25000 23 24 000 2002 00967 01; iv) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 30 de julio de 2015, C.P. María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación 25000 23 24 000 2006 00949 01

[51] Identificadas en los numerales 45 y 45.1 de la presente providencia

[52] Identificadas en los numerales 46 y 46.1 de la presente providencia

[53] Identificadas en los numerales 47 y 47.1 de la presente providencia

[54] Identificadas en los numerales 48 y 48.1 de la presente providencia

[55] Identificadas en los numerales 49 y 49.1 de la presente providencia

[56] Identificadas en los numerales 50 y 50.1 de la presente providencia

[57] Identificadas en los numerales 51 y 51.1 de la presente providencia

[58] Identificadas en los numerales 52 y 52.1 de la presente providencia

[59] Identificadas en los numerales 53 y 53.1 de la presente providencia

[60] Identificadas en los numerales 54 y 54.1 de la presente providencia

[61] Identificadas en los numerales 55 y 55.1 de la presente providencia