IMPORTACION TEMPORAL A CORTO PLAZO - Término; prórroga; garantía; finalización

De la normativa anteriormente transcrita (Decreto 2685 de 1999 artículos 4, 31, 32, 116, 118, 123, 124, 142, 143, 144, 147, 150, 156, 230, 231, 480 y 482), así como de los hechos acreditados y de las pruebas obrantes en el plenario, la Sala arriba a las siguientes conclusiones: 1º. Que la importación temporal a corto plazo para reexportación en el mismo estado no causa tributos aduaneros, siempre y cuando la mercancía se reexporte dentro del término fijado, el cual no puede superar el máximo legal, esto es, 6 meses, prorrogable por 3 meses más (artículo 144 del Decreto 2685 de 1999). 2º. Que el Usuario Aduanero Permanente, para el caso de las importaciones temporales a corto plazo, debe constituir una póliza para garantizar el pago de los correspondientes tributos aduaneros, en caso de que la mercancía no se exporte dentro del término señalado en la respectiva declaración de importación (artículos 31 y 147  ibídem). 3º. Que una de las formas de finalizar el régimen de importación temporal es no reexportar la mercancía dentro del término establecido en la declaración de importación, caso en el cual es procedente su legalización (artículo 156 ibídem).  

DECLARACION DE LEGALIZACION - Con el levante debe culminar el trámite por no finalización de la importación temporal / IMPORTACION TEMPORAL - Finalización con declaración de legalización antes de ejecutoria del acto que declare incumplimiento

Que una vez presentada la declaración de legalización se entiende aceptada si la DIAN asigna el número y fecha correspondiente (artículos 123 y 228 ibídem); en este caso, a la declaración de legalización de HALLIBURTON LATIN AMÉRICA S.A. se le otorgó el número de aceptación 6003100089 del 22 de marzo de 2002 y el 27 de marzo dicha sociedad, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 124, 229, y 231 ibídem, pagó por concepto de tributos la suma de $13.515.276.00 y por concepto de sanción la suma de $13.026.771.00, cifras que sumadas arrojan uno total de $26'542.047.00. Que el 1º de abril de 2002 la DIAN otorgó el levante de la mercancía número 16070000001, luego a la luz de lo dispuesto en el artículo 230 ibídem, a partir de dicho levante la DIAN debió cesar automáticamente el procedimiento administrativo que culminó con los actos acusados. Que el artículo 480 del Decreto 2685 de 1999 establece que siempre que se haya otorgado garantía para respaldar el pago de los tributos aduaneros y sanciones por el incumplimiento de obligaciones, si se configura una infracción se hará efectiva la garantía otorgada, salvo que el garante efectúe el pago correspondiente antes de la ejecutoria del acto administrativo que declare el incumplimiento o imponga una sanción. En el asunto que se examina, HALLIBURTON LATIN AMÉRICA S.A. efectuó el pago de los tributos y de la sanción por rescate el 27 de marzo de 2002, es decir, antes de la ejecutoria de la Resolución 670-27682 del 11 de octubre de 2001, que quedó ejecutoriada el 19 de abril del 2002, si se tiene en cuenta que la Resolución 607-024 del 21 de marzo de 2002, que resolvió el recurso de apelación contra la primeramente citada, fue notificada personalmente a la mencionada sociedad y a MUNDIAL DE SEGUROS S.A. el 3 y el 18 de abril, respectivamente, todo lo cual consta a folio 159 vto. del cuaderno de antecedentes administrativos.

IMPORTACION TEMPORAL A CORTO PLAZO - Nulidad al declarar el incumplimiento y la efectivización de la póliza ante declaración de legalización, pago de tributos y rescate / GARANTIA EN IMPORTACION TEMPORAL - Nulidad del acto que la hizo efectiva ante pago de tributos, legalización y rescate

Concluye la Sala que los actos acusados son nulos pero sólo en cuanto ordenaron hacer efectiva la póliza expedida por la COMPAÑIA MUNDIAL DE SEGUROS S.A., dado que con dicha póliza se garantizó el pago de los tributos para el evento en que la importación temporal a corto plazo se tornara en ordinaria, como ocurrió en este caso, y siempre y cuando la importadora no cumpliera con dicha obligación fiscal, circunstancia última que no puede predicarse en esta oportunidad, dado que está demostrado que HALLIBURTON LATIN AMÉRICA S.A. pagó los tributos y además, la sanción por rescate, razón por la cual no le era dable a la DIAN hacer efectivo un nuevo cobro por el mismo concepto, esto es, por el pago de los tributos. Como consecuencia de la anterior declaración parcial de nulidad la Sala ordenará a la DIAN abstenerse de hacer efectiva la póliza de garantía expedida por la actora en la suma de $15'484.886.00. Como quiera que HALLIBURTON LATIN AMÉRICA S.A. consignó a favor de la DIAN  $16'734.516.00, correspondientes a la suma por la cual los actos acusados ordenaron hacer efectiva la póliza en cuestión, con los intereses causados hasta ese momento, también ordenará la Sala la devolución de dicha suma a la importadora, junto con los intereses legales correspondientes al 6% anual, de conformidad con el artículo 177 del C.C.A.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil ocho (2008)

Radicación número: 25000-23-24-000-2002-00734-01

Actor: COMPAÑIA MUNDIAL DE SEGUROS S.A.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Referencia: APELACION SENTENCIA

 

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la actora contra la sentencia de 30 de septiembre de 2004, proferida por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que se inhibió de conocer de fondo el cargo referente al valor por el cual se hizo efectiva la póliza y negó las pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES

I.1-. La COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A., por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a obtener las siguientes declaraciones:  

1ª: Es nula la Resolución 670-27682 de 11 de octubre de 2001, por la cual la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales  declaró el incumplimiento del régimen de importación temporal a corto plazo autorizado por Declaración 2014020766198 del 21 de diciembre de 2000 respecto de HALLIBURTON LATIN AMÉRICA S.A., y ordenó hacer efectiva la póliza expedida por la COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS en un valor proporcional  de $109'495.593.00.

2ª: Es nula la Resolución 656-33570 de 10 de diciembre de 2001, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución identificada en el número anterior, modificándola, en el sentido de ordenar hacer efectiva la póliza por un valor de $15'484.886.00.

3ª: Es nula la Resolución 607-0243 de 21 de marzo de 2002, por la cual la División Jurídica de la Administración Especial de Bogotá resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 670-27682  del 11 de octubre de 2001, confirmándola, con la modificación introducida mediante la Resolución identificada en el numeral anterior, respecto del valor por el cual debe hacerse efectiva la póliza

4ª: Se declare que la COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. no adeuda suma alguna a la DIAN  en razón de la póliza N-A0019445 con certificados de modificación N-A0048978, N-A0050506 y N-A0050953; y que se ordene devolver lo pagado por encima de los impuestos que gravan la importación  ordinaria de la mercancía introducida inicialmente bajo la modalidad de importación temporal a corto plazo.

I.2. La actora fundamenta su demanda en los siguientes hechos:  

- HALLIBURTON LATIN AMÉRICA S.A. importó temporalmente y a corto plazo la mercancía relacionada en la Declaración 02014020766198, presentada el 21 de diciembre de 2000.

- HALLIBURTON LATIN AMÉRICA S.A. es Usuario Aduanero Permanente, por lo cual tiene constituida a favor de la demandada la póliza de garantía N-A0019445, modificada con los certificados N-A0048978, N-A0050506 y N-A0050953 en la suma de $840'664.770.29, vigente hasta el 3 de agosto de 2001.

- La Resolución 670-27682 dice que revisado el expediente respectivo no se encontró constancia alguna de la terminación del régimen de importación temporal, pese al requerimiento 9400-37509 de 26 de julio de 2001, razón por la cual y con fundamento en los artículos 37 y 147 del Decreto 2685 de 1999, según los cuales las garantías constituidas por los Usuarios Aduaneros Permanentes amparan la finalización de las importaciones temporales que ellos hagan, declara el incumplimiento y ordena la efectividad de la póliza en la parte proporcional a los derechos suspendidos de la mercancía.

- La importadora interpone los recursos de la vía gubernativa, apoyada en el cumplimiento parcial del deber de reexportar la mercancía, ante lo cual la DIAN profiere la Resolución 656-33570 de 10 de diciembre de 2001, en la que reconoce el cumplimiento parcial de la obligación y concluye que la parte incumplida representa derechos de importación que tasa en la suma de $15'484.886.

- Al desatar el recurso de apelación la División jurídica de la DIAN admite que hay un saldo de mercancía pendiente de legalizar, y aplicando el principio de proporcionalidad encuentra justa la tasación que hiciera la División de Liquidación al resolver el recurso de reposición.

- El 27 de marzo de 2002, con la declaración de Importación Ordinaria 1460103053206-9 se legalizó el saldo de la mercancía importada temporalmente, previo el pago de la sanción que para el efecto indica la ley, teniéndose como dato curioso que los impuestos liquidados  no alcanzan el valor en que se tasó la efectividad de la póliza en la segunda oportunidad, ya que mientras los actos acusados cobran $15'484.886.00, la Declaración de Legalización por concepto de tributos sólo cobra 13'515.276.00.

- Con el fin de garantizar el pago de la obligación, HALLIBURTON LATIN AMÉRICA S.A. consignó a favor de la demandada la suma de $16'734.516.00, que resulta de sumar el valor fijado en los actos acusados más los intereses moratorios hasta ese momento causados.

I.3. La actora cita como violados los artículos  29 y 209 de la Constitución Política; 2º del C.C.A.; 1º, 4º, 142, 144, 147, 156, 228, 229 y 480 del Decreto 2685 de 1999; 530 de la Resolución DIAN 4240 de 2000; y la Circular DIAN 175 de 29 de octubre de 2001, y para el efecto estructuró las siguientes censuras:

Que se violaron los artículos 29 y 209 de la Constitución Política, pues la DIAN mediante los actos acusados buscó el pago por segunda vez de un impuesto que se liquidó y pagó  con la declaración de legalización de la mercancía, impuesto que no se causa siquiera con el incumplimiento  de las obligaciones del régimen de importación temporal a corto plazo, a lo que añade que la suma que se ordena pagar es superior a la que corresponde según la legalización de la mercancía.

Agrega que si sólo se demuestra  que se incumplió con una de las obligaciones amparadas con la póliza, esto es, finalizar el régimen dentro del plazo, no es posible volver a cobrar el impuesto que se pagó con la legalización de la mercancía, con la cual se paga además la mora en terminar el régimen de importación temporal (rescate), sanción que no aparece en el objeto de la póliza expedida por la actora.

Señala también como violado el artículo 2º del C.C.A., en cuanto la entidad pretende un pago no establecido en la ley; la póliza responde sólo por los derechos de importación causados, que no por los que se encuentran por fuera de éstos.

Si a la mercancía se le autorizó el régimen temporal de importación y éste venció, al no tener una permanencia legal en el territorio aduanero fue legalizada, como lo ordena el artículo 228 del Decreto 2685 de 1999, en este caso, de manera voluntaria; además, según el artículo 229 ibídem, la legalización se cumple mediante la declaración que genera el pago de los tributos y el rescate a que se refiere el artículo 231 del mismo Decreto, normas éstas que fueron violadas por la DIAN, al aspirar mediante los actos acusados a un pago ilegal y que va más allá de lo que la legalización genera.

Anota que de conformidad con el artículo 4º de la citada normativa, si el importador no cumple con su obligación aduanera, que es de carácter personal, ésta podrá hacerse efectiva sobre la mercancía, bien mediante la declaración de abandono o bien con el decomiso, con preferencia sobre cualquiera otra garantía.

Además, según el artículo 44 ibídem, en la importación temporal a corto plazo no se pagarán tributos aduaneros, razón por la cual no pueden garantizarse con la póliza; no existe norma que permita, por un lado,  cobrar impuestos mediante la legalización de la mercancía y, por otro lado, con la efectividad de la póliza, por lo cual en este caso se está frente a una doble falta de la demandada que desconoce lo expresado por el Director de la DIAN en la Circular 175 del 29 de octubre de 2001.

Concluye que se transgredieron los artículos 142, 144, 147, 156 y 480 del Decreto 2685 de 1999 y 530 de la Resolución 4240 de 2000, que señala el procedimiento para  hacer efectivas las garantías cuyo pago no esté condicionado a un procedimiento administrativo sancionatorio previo.

I.4.- La entidad demandada contestó la demanda por conducto de apoderado, y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente: 

Que dado que la importadora ostenta la calidad de Usuario Aduanero Permanente hubo de constituir, con fundamento en el artículo 31 del Decreto 2685 de 1999, una póliza global de cumplimiento para una operación individual de importación temporal a corto plazo que quedaba afectada por todas las operaciones que habrían de llevarse a cabo ante la autoridad aduanera con la exigencia de constituir póliza de cumplimiento.

Agrega que el riesgo asegurado en la póliza global consistía en garantizar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la legislación aduanera para la importación y, concretamente, responder por la finalización de la importación temporal dentro de los plazos señalados en la declaración (artículo 147 del Decreto 2685 de 1999). En otras palabras, el objeto de la póliza es responder por una obligación de hacer, que consiste en terminar dentro del término autorizado la importación temporal a corto plazo, lo cual, de no cumplirse, da lugar a la actuación que llevó a cabo la entidad demandada.

Al decir de la demandada, la demandante incurre en confusión, pues si bien el monto de la póliza corresponde al ciento por ciento de los tributos aduaneros, en ningún momento se están garantizando los tributos, sino sólo la obligación señalada de “hacer”, y no obstante que se haya hecho efectiva la póliza, el importador sigue con la obligación de legalizar la mercancía, pagando, ahora sí, los tributos aduaneros y la sanción correspondiente por concepto de rescate, tal como lo dispone el artículo 231 del Decreto 2685 de 1999.

De otra parte, anota que se cumplió con la normativa vigente y que se observó el procedimiento señalado para declarar el incumplimiento de la demandada y ordenar la efectividad de la póliza, con lo cual no se cobró impuesto alguno, sino que se exigió el monto de la obligación establecida por la ocurrencia del siniestro; por consiguiente, no se quebrantó el canon constitucional 29.

Sostiene que ocurrido el siniestro, no es cierto que se cobraron los tributos aduaneros que no fueron garantizados, sino que se hizo efectiva la póliza “en la proporción del respectivo incumplimiento”; no se violaron, entonces, por la misma razón, el artículo 209 de la Constitución Política y la Circular 175 de 2001.

Si el siniestro ocurrió no puede hablarse de que se violó el artículo 2º del C.C.A., pues no quedaba alternativa distinta que ordenar la efectividad de la póliza, sin que ello constituya cobro de los tributos que no fueron garantizados.

A juicio de la DIAN, tampoco se violó el artículo 1º del Decreto 2685 de 1999, ya que si el importador no finaliza el régimen de importación temporal a corto plazo dentro del término legal la póliza debe hacerse efectiva en proporción al incumplimiento, como lo hizo la demandada mediante los actos acusados.

El cargo que aduce la violación del artículo 4º del Decreto 2685 de 1999 no guarda relación con el caso en estudio, pues la DIAN en momento alguno persiguió la mercancía, sino que declaró el incumplimiento de la obligación garantizada y ordenó la efectividad de la póliza.

Frente a la censura del artículo 142 ibídem, la demandada pone de presente que no se explicó el alcance de la infracción.

Respecto del artículo 147 ibídem, sostiene que la póliza no garantizó tributo alguno, sino una obligación de “hacer”, esto es, terminar oportunamente el régimen autorizado; la importación temporal a corto plazo autorizada  a la importadora no finalizó por ninguna de las formas establecidas en el artículo 156 ibídem, de modo que queda desvirtuado el doble cobro de impuestos.

Sostiene que no le asiste razón a la demandante cuando afirma que se violó el artículo 156 del Decreto 2685 de 1999, pues su literal c) establece cuándo procede la aprehensión y el decomiso de la mercancía y en el supuesto de que se haya vencido el término fijado en la declaración de importación sin producirse la reexportación debe ordenarse la efectividad de la póliza, por la realización del riesgo asegurado.

Sobre la presunta violación del artículo 480 del Decreto 2685 de 1999, afirma que tal disposición se refiere a la efectividad de las garantías constituidas dentro del régimen sancionatorio, más no a las de la modalidad de importación temporal a corto plazo, amén de que la póliza en ésta no garantiza ningún tributo; el riesgo garantizado es la obligación de hacer, esto es, finalizar el régimen dentro del término señalado

Por último, considera que tampoco se violó el artículo 530 de la Resolución 4240 de 2000, pues se cumplió a cabalidad el procedimiento para hacer efectiva la póliza por el incumplimiento de las obligaciones garantizadas en la modalidad de importación a corto plazo.

De otra parte, la demanda fue notificada  al representante legal de HALLIBURTON LATIN AMÉRICA S.A., tercera directa interesada en las resultas del proceso, en cuanto mediante los actos acusados se declaró el incumplimiento del régimen de importación temporal a corto plazo a ella autorizado, quien no contestó la demanda ni alegó de conclusión.

II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca encontró razonada la diferenciación que hizo la DIAN en la contestación de la demanda entre la obligación de finalizar la importación temporal a corto plazo dentro del término y la situación de legalización de la mercancía.

Sostiene que la póliza se constituyó para garantizar las obligaciones de cargo del importador, siendo la más importante en el régimen de importación temporal a corto plazo la de finalizarlo dentro del lapso fijado.

Se refiere a que de la interpretación armónica de los preceptos que regulan la importación temporal a corto plazo, concretamente en lo referente a los tributos, se desprende que en dicho régimen éstos están suspendidos, lo cual no significa que no se causen o pueda ser omitido su pago en el evento de incumplirse con la obligación principal asumida por el importador al acogerse al régimen, esto es, terminarlo en el plazo señalado, por cuanto en este evento las condiciones varían totalmente, por lo cual los tributos  ya no están suspendidos sino que deben pagarse para poder legalizar la mercancía.

A su juicio, el hecho de que conforme al artículo 172 del Decreto 2685 de 1999 una de las formas de terminar el régimen temporal a corto plazo sea la declaración de legalización de la mercancía, ello no significa que en el evento de vencerse el plazo sin que dicho régimen haya terminado no pueda hacerse efectiva la garantía que amparaba ese riesgo, pues el pago de los tributos por concepto de la declaración de legalización  llevada a cabo con posterioridad al vencimiento del plazo de tal modalidad de importación representa otro concepto diferente.

El sentenciador de primera instancia destaca que cuando la mercancía que no fue reexportada dentro del término señalado se legaliza antes de concluir la actuación administrativa que declara el incumplimiento de tal régimen y ordena hacer efectiva la póliza se debe suspender dicha actuación, pero aclara que como en el caso en estudio no fue así, pues dicha declaración de legalización se produjo luego de cumplida y finalizada la actuación, debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 480 del Decreto 2685 de 1999.

El Tribunal se inhibió de decidir de fondo la censura referente a que el valor por el cual se hizo efectiva la póliza es superior al monto de los tributos pagados en la declaración de legalización, como quiera que se trató de un argumento no planteado a la DIAN en la vía gubernativa.

Finalmente, el a quo trascribe apartes de una sentencia del Consejo de Estad en la que se dejó dicho que como la legalización y el rescate de la mercancía por la no finalización del régimen se produjo después de culminada la actuación aduanera del caso, era procedente hacer efectiva la póliza, consideraciones que aquél prohíja en esta oportunidad.

Concluye que no se demostró el quebranto de las normas señaladas como violadas y, en consecuencia, denegó las súplicas de la demanda.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

La actora insiste en los criterios expuestos en su demanda y considera que el Tribunal incurrió en error de interpretación, aunque se apoye en jurisprudencia del Consejo de Estado.

Agrega que el Estatuto Aduanero no faculta a la demandada ni a la jurisdicción contencioso administrativa para crear multas o para cobrar dos impuestos: “uno por vía de la resolución de incumplimiento y otro por vía de la declaración de legalización de la misma mercancía”.

A su juicio, los preceptos invocados fueron transgredidos, luego se desvirtuó  la legalidad de los actos acusados.

IV.- ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio.

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Consta en el expediente que a HALLIBURTON LATIN AMÉRICA S.A. le fue autorizado el régimen de importación temporal a corto plazo mediante Declaración 02014020766198 del 21 de diciembre de 2000 y obtenido el levante de la mercancía el 22 del mismo mes y año, lo cual significa que dicho régimen debía culminar, dado que no hubo solicitud de prórroga, el 23 de junio del 2001, esto es, dentro de los seis meses siguientes al levante de la mercancía.

De igual manera, consta en el expediente, y así lo reconoce la DIAN en las Resoluciones que resolvieron los recursos de reposición y apelación contra el acto que declaró el incumplimiento del régimen y ordenó hacer efectiva la garantía, que la importadora HALLIBURTON LATIN AMÉRCIA S.A. reexportó parte de la mercancía importada temporalmente el 16 de abril de 2001 (DEX 7744001021502), es decir, dentro del término legal señalado, y que quedó pendiente por legalizar un saldo de dicha mercancía equivalente a US$ 32.911.72.

En virtud del cumplimiento parcial de la terminación del régimen a corto plazo,  la DIAN, al resolver los recursos de reposición y apelación contra la Resolución que había ordenado hacer efectiva la garantía por un monto de $109'495.593.00,  redujo dicho monto a la suma de  $15'484.886.00.

El saldo de la mercancía no reexportada fue objeto de legalización mediante Declaración de Importación Ordinaria 1460103053206-9, en la cual se pagaron los tributos y la sanción de rescate, y su levante fue obtenido el 1º de abril siguiente.

La cuestión a dirimir por esta Corporación es si por el hecho de haber pagado HALLIBURTON LATIN AMÉRICA S.A. los correspondientes tributos y el respectivo rescate respecto del saldo de la mercancía que no fue reexportada, la DIAN no podía hacer efectiva la póliza expedida por la COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A.

En el expediente obra el “ANEXO DE MODIFICACIÓN DE SEGURO DE CUMPLIMIENTO DE DISPOSICIONES LEGALES”, en el que se lee:

“MEDIANTE EL PRESENTE ANEXO SE ACLARA EL OBJETO DE LA PRESENTE PÓLIZA ASÍ:

“GARANTIZAR EL PAGO DE LOS TRIBUTOS ADUANEROS Y DE LAS SANCIONES A QUE HAYA LUGAR POR EL INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES Y RESPONSABILIDADES CONSAGRADAS EN EL DECRETO 2685 DE 1999 Y LA RESOLUCIÓN 4240 DEL AÑO 2000”.

Para dilucidar la controversia, es pertinente trascribir las normas aplicables al caso en estudio, contenidas en el Decreto 2685 de 1999:

“Artículo 4. Naturaleza de la obligación aduanera. La obligación aduanera es de carácter personal, sin perjuicio de que se pueda hacer efectivo su cumplimiento sobre la mercancía, mediante el abandono o el decomiso, con preferencia sobre cualquier otra garantía u obligación que recaiga sobre ella”.

“Artículo 31. Régimen de garantías. Los Usuarios Aduaneros Permanentes deberán constituir y entregar a la autoridad aduanera, dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria del acto administrativo en que se otorga el reconocimiento e inscripción, una garantía bancaria o de compañía de seguros en los términos que indique la autoridad aduanera, cuyo objeto será garantizar el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar por el incumplimiento de las obligaciones y responsabilidades consagradas en este Decreto.

“…”.

“Artículo 32. Obligaciones de los Usuarios Aduaneros Permanentes. Quienes hayan sido reconocidos y se encuentren debidamente inscritos como Usuarios Aduaneros Permanentes, tendrán las siguientes obligaciones:

“a)…

“b) Liquidar y cancelar los tributos aduaneros y sanciones a que hubiere lugar, de acuerdo con lo previsto en este Decreto y en la forma que determine la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.

“Artículo 87. Obligación aduanera en la importación. La obligación aduanera nace por la introducción de la mercancía de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional.

“La obligación aduanera comprende la presentación de la Declaración de Importación, el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar,…”.

“Artículo 116. Modalidades de importación. En el régimen de importación se pueden dar las siguientes modalidades:

“a) Importación ordinaria;

“b) …

“f) Importación temporal para reexportación en el mismo estado;

“…”.

“Artículo 117. Definición de la importación ordinaria. Es la introducción de mercancías de procedencia extranjera al territorio aduanero nacional con el fin de permanecer en él de manera indefinida, en libre disposición, con el pago de los tributos aduaneros a que hubiere lugar y siguiendo el procedimiento que a continuación se establece”.

“Artículo 118. Obligado a declarar. El obligado a declarar es el importador, entendido éste como quien realiza la operación de importación o aquella persona por cuya cuenta se realiza”.

“Artículo 123. Aceptación de la Declaración. La Declaración de Importación para los efectos previstos en este Decreto, se entenderá aceptada, cuando la autoridad aduanera, previa validación por el sistema informático aduanero de las causales establecidas en el artículo anterior, asigne el número y fecha correspondiente.

“…”.

“Artículo 124. Pago de tributos aduaneros. Presentada y aceptada la Declaración, el pago de los tributos aduaneros y de las sanciones a que haya lugar, deberá efectuarse en los bancos y demás entidades financieras autorizadas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,…”.

“Artículo 142. Importación temporal para reexportación en el mismo estado. Es la importación al territorio aduanero nacional, con suspensión de tributos aduaneros, de determinadas mercancías destinadas a la reexportación en un plazo señalado, sin haber experimentado modificación alguna, con excepción de la depreciación normal originada en el uso que de ellas se haga, y con base en la cual su disposición quedará restringida.

“…”

“Artículo 143. Clases de importación temporal para reexportación en el mismo estado. Las importaciones temporales para reexportación en el mismo estado podrán ser:

“a) De corto plazo, cuando la mercancía se importa para atender una finalidad específica que determine su corta permanencia en el país. El plazo máximo de la importación será de seis (6) meses contados a partir del levante de la mercancía, prorrogables por la autoridad aduanera por tres (3) meses más…”.

“Artículo 144. Declaración de Importación temporal de corto plazo. En la Declaración de Importación temporal de corto plazo se señalará el término de permanencia de la mercancía en el territorio aduanero nacional y se liquidarán los tributos aduaneros a las tarifas vigentes a la fecha de su presentación y aceptación, para efectos de la constitución de la garantía, si a ello hubiere lugar.

“En la Declaración de Importación temporal de corto plazo no se pagarán tributos aduaneros”.

“Artículo 147. Garantía. Con el objeto de responder por la finalización de la importación temporal dentro de los plazos señalados en la Declaración y por el pago oportuno de los tributos aduaneros, la autoridad aduanera exigirá la constitución de garantía a favor de la Nación, hasta por el ciento por ciento (100%) de dichos tributos, en las condiciones, modalidades y plazos que señale la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

“…”.

“Artículo 150. Modificación de la modalidad. “Cuando en una importación temporal se decida dejar la mercancía en el país bajo la modalidad de importación ordinaria, deberá modificarse en este aspecto la Declaración de Importación, antes del vencimiento del plazo, pagando la totalidad de los tributos aduaneros correspondientes a las cuotas insolutas. Cuando se trate de cambiar la modalidad de importación temporal de corto plazo a ordinaria, los tributos se deberán liquidar con base en las tarifas vigentes en la fecha de presentación y aceptación de la modificación.

“…”.

“Artículo 156 (con la modificación introducida por el artículo 15 del Decreto 1238 de 20 de junio de 2001).- Terminación de la importación temporal. La importación temporal se termina con:

“a)…

“c) La aprehensión y decomiso de la mercancía, cuando vencido el término señalado en la Declaración de Importación ésta no se haya reexportado, o por incumplimiento de cualquiera de las obligaciones inherentes a la importación temporal, o cuando no se cancelen los tributos aduaneros en la oportunidad establecida en el artículo 146 del presente decreto, salvo cuando en este último caso, se haya hecho efectiva la garantía;

“d) La legalización de la mercancía, cuando se presente uno cualquiera de los eventos previstos en el literal anterior;

“e)…”.

“Artículo 228. Procedencia de la Legalización. Las mercancías de procedencia extranjera, presentadas a la Aduana en el momento de su importación, respecto de las cuales se hubiere incumplido alguna obligación aduanera que dé lugar a su aprehensión, podrán ser declaradas en la modalidad de importación que corresponda a la naturaleza y condiciones de la operación, en forma voluntaria o provocada por la autoridad aduanera, según se establezca en el presente Decreto.

“…

“De ser procedente la Declaración de Legalización, la mercancía en ella descrita se considerará, para efectos aduaneros, presentada, declarada y rescatada”.

“Artículo 229. Declaración de Legalización. Para los efectos previstos en el artículo anterior, se presentará la Declaración de Legalización con el cumplimiento de los requisitos y el pago de los tributos aduaneros a que hubiere lugar, más el valor del rescate establecido en el artículo 231º del presente Decreto, cuando a ello hubiere lugar.

“…”.

“Artículo 230. Retiro de la mercancía. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 130 de este Decreto, una vez presentada y aceptada una Declaración de Legalización con el cumplimiento de las formalidades previstas en esta Sección, la autoridad aduanera autorizará el mismo día de presentación y aceptación de la Declaración, el levante de la mercancía, previo el pago de los tributos aduaneros y sanciones a que haya lugar. Esta actuación de la Aduana conllevará la cesación automática de los procedimientos administrativos que se encuentren en curso”.

“Artículo 231. Rescate. …

“Cuando la Declaración de Legalización se presente voluntariamente sin intervención de la autoridad aduanera, deberá liquidarse en la misma, además de los tributos aduaneros que correspondan, el veinte por ciento (20%) del valor en aduana de la mercancía por concepto de rescate.

“…”

“Artículo 480. Efectividad de las garantías. Siempre que se haya otorgado garantía para respaldar el pago de tributos aduaneros y sanciones por el incumplimiento de obligaciones, si se configura una infracción, se hará efectiva la garantía otorgada por el monto que corresponda, salvo que el garante efectúe el pago correspondiente antes de la ejecutoria del acto administrativo que declare el incumplimiento de una obligación o imponga una sanción. En estos casos no procederá la imposición de sanción pecuniaria adicional.

“Las sanciones de suspensión o de cancelación se podrán imponer sin perjuicio de la efectividad de la garantía de que trata el inciso anterior”.

“Artículo 482 (con la modificación introducida por el artículo 38 del Decreto 1238 de 2001).- Infracciones aduaneras de los declarantes en el Régimen de Importación y sanciones aplicables. Las infracciones aduaneras en que pueden incurrir los declarantes del régimen de importación y las sanciones asociadas a su comisión son las siguientes:

“1. Gravísimas:

“Sustraer y/o sustituir mercancías sujetas a control aduanero.

“La sanción aplicable será de multa equivalente al ciento por ciento (100%) del valor en aduana de la mercancía sustraída o sustituida.

“Cuando el declarante sea una Sociedad de Intermediación Aduanera, Usuario Aduanero Permanente, o un Usuario Altamente Exportador, dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado, se podrá imponer, en sustitución de la sanción de multa, sanción de suspensión hasta por tres (3) meses, o cancelación de la respectiva autorización, reconocimiento o inscripción, sin perjuicio del pago de los tributos aduaneros correspondientes a la mercancía que fue objeto de sustracción o sustitución.

“2. Graves:

“2.1 …

“La sanción aplicable para los numerales 2.3 y 2.4, será de multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales mensuales vigentes por cada infracción.

“…

“3. Leves:

“3.1 …

“3.4 No terminar las modalidades de importación temporal o suspensivas de tributos aduaneros.

“La sanción aplicable será de multa equivalente a siete (7) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por cada infracción.

“Parágrafo. La infracción aduanera prevista en el numeral 3.4 del presente artículo y la sanción correspondiente, solo se aplicará al importador”.

De la normativa anteriormente transcrita, así como de los hechos acreditados y de las pruebas obrantes en el plenario, la Sala arriba a las siguientes conclusiones:

1º. Que la importación temporal a corto plazo para reexportación en el mismo estado no causa tributos aduaneros, siempre y cuando la mercancía se reexporte dentro del término fijado, el cual no puede superar el máximo legal, esto es, 6 meses, prorrogable por 3 meses más (artículo 144 del Decreto 2685 de 1999).

2º. Que el Usuario Aduanero Permanente, para el caso de las importaciones temporales a corto plazo, debe constituir una póliza para garantizar el pago de los correspondientes tributos aduaneros, en caso de que la mercancía no se exporte dentro del término señalado en la respectiva declaración de importación (artículos 31 y 147  ibídem).

3º. Que una de las formas de finalizar el régimen de importación temporal es no reexportar la mercancía dentro del término establecido en la declaración de importación, caso en el cual es procedente su legalización (artículo 156 ibídem).  

4º. Que una vez presentada la declaración de legalización se entiende aceptada si la DIAN asigna el número y fecha correspondiente (artículos 123 y 228 ibídem); en este caso, a la declaración de legalización de HALLIBURTON LATIN AMÉRICA S.A. se le otorgó el número de aceptación 6003100089 del 22 de marzo de 2002 y el 27 de marzo dicha sociedad, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 124, 229, y 231 ibídem, pagó por concepto de tributos la suma de $13.515.276.00 y por concepto de sanción la suma de $13.026.771.00, cifras que sumadas arrojan uno total de $26'542.047.0.

5º. Que el 1º de abril de 2002 la DIAN otorgó el levante de la mercancía número 16070000001, luego a la luz de lo dispuesto en el artículo 230 ibídem, a partir de dicho levante la DIAN debió cesar automáticamente el procedimiento administrativo que culminó con los actos acusados.

6º. Que si bien es cierto que el artículo 150 del Decreto 2685 de 1999 establece que cuando en una importación temporal se decida dejar la mercancía en el país bajo la modalidad de importación ordinaria se deberá modificar en este aspecto la declaración de importación antes del vencimiento del plazo y liquidar los tributos con las tarifas vigentes en la fecha de la presentación y aceptación de la modificación, también lo es que dicha norma no se aplica a la situación de HALLIBURTON LATIN AMÉRICA S.A., pues como quiera que ésta incumplió su obligación de terminar el régimen dentro del plazo establecido en la declaración de importación procedió a legalizar la mercancía y, de ahí, que además de los tributos hubiera tenido que pagar la sanción de rescate, sanción que no tiene lugar cuando la modificación se hace antes del vencimiento del plazo.

7º. Que el artículo 480 del Decreto 2685 de 1999 establece que siempre que se haya otorgado garantía para respaldar el pago de los tributos aduaneros y sanciones por el incumplimiento de obligaciones, si se configura una infracción se hará efectiva la garantía otorgada, salvo que el garante efectúe el pago correspondiente antes de la ejecutoria del acto administrativo que declare el incumplimiento o imponga una sanción.

Que lo anterior significa que, contrario a lo afirmado por la DIAN y por el Tribunal, lo que garantiza el Usuario Aduanero Permanente con la póliza que otorga es el pago de los tributos y de las sanciones correspondientes por no reexportar la mercancía y no así simplemente una obligación de “hacer”, como lo sostienen aquellos, esto es, la de terminar el régimen de importación temporal dentro del lapso establecido en la respectiva declaración de importación, puesto que lo que le interesa a la autoridad aduanera es que la mercancía no permanezca de manera ilegal en el territorio nacional, es decir, que el importador no evada el pago de los correspondientes impuestos.

Adicionalmente, la Sala destaca que el artículo 480 en mención señala que la garantía no se hará efectiva cuando el garante efectúa el pago correspondiente antes de la ejecutoria del acto administrativo que declara el incumplimiento, ejecutoria o firmeza que de conformidad con el artículo 62 del C.C.A. se presenta, entre otras causales, cuando los recursos interpuestos se han decidido, decisión que lógicamente debe ser conocida por el administrado para que le pueda ser oponible.

En el asunto que se examina, HALLIBURTON LATIN AMÉRICA S.A. efectuó el pago de los tributos y de la sanción por rescate el 27 de marzo de 2002, es decir, antes de la ejecutoria de la Resolución 670-27682 del 11 de octubre de 2001, que quedó ejecutoriada el 19 de abril del 2002, si se tiene en cuenta que la Resolución 607-024 del 21 de marzo de 2002, que resolvió el recurso de apelación contra la primeramente citada, fue notificada personalmente a la mencionada sociedad y a MUNDIAL DE SEGUROS S.A. el 3 y el 18 de abril, respectivamente, todo lo cual consta a folio 159 vto. del cuaderno de antecedentes administrativos.

8º. Que la efectividad de una garantía no constituye una sanción, sino el medio, precisamente, a través del cual la DIAN, en el caso de las importaciones temporales a corto plazo, obtiene el pago de los tributos y de las sanciones a haya lugar por el incumplimiento del régimen dentro del plazo establecido,  cuando el importador no cumple con su obligación, que es de carácter personal, de pagar dichos tributos y sanciones (artículos 4º, 32, 87, 117 y 118, ibídem).

9º. Que las sanciones para los declarantes en el régimen de importación están expresamente señaladas en el artículo 482, ibídem, y se clasifican en multas, suspensión y cancelación de la autorización, inscripción o habilitación para ejercer actividades, según corresponda a la naturaleza de la infracción y a la gravedad de la falta, las cuales  se califican como leves, graves y gravísimas (artículo 477, ibídem).

Concluye la Sala que los actos acusados son nulos pero sólo en cuanto ordenaron hacer efectiva la póliza expedida por la COMPAÑIA MUNDIAL DE SEGUROS S.A., dado que con dicha póliza se garantizó el pago de los tributos para el evento en que la importación temporal a corto plazo se tornara en ordinaria, como ocurrió en este caso, y siempre y cuando la importadora no cumpliera con dicha obligación fiscal, circunstancia última que no puede predicarse en esta oportunidad, dado que está demostrado que HALLIBURTON LATIN AMÉRICA S.A. pagó los tributos y además, la sanción por rescate, razón por la cual no le era dable a la DIAN hacer efectivo un nuevo cobro por el mismo concepto, esto es, por el pago de los tributos.

El Tribunal se inhibió de decidir de fondo la censura referente a que el valor por el cual se hizo efectiva la póliza es superior al monto de los tributos pagados en la declaración de legalización, al considerar que se trató de un argumento no planteado a la DIAN en la vía gubernativa.

Sobre este aspecto, hace énfasis la Sala que en diversas providencias, entre ellas, en sentencias de 3 de marzo de 2005 (Expediente núm. 2001-418, Consejera ponente doctora María Claudia Rojas Lasso); de 11 de diciembre de 2006 (Expediente 2001-413, Consejera ponente doctora Martha Sofía Sanz Tobón) ; 20 de septiembre de 2007 (Expediente 1995-12217, Consejero ponente doctor Rafael Ostau de Lafont Planeta) y de 10 de abril de 2008 (Expediente 2000-02295, Consejero ponente doctor Marco Antonio Velilla), se precisó y ahora se reitera, que no puede aducirse la falta del requisito de procedibilidad de la acción de agotamiento de la vía gubernativa, por el hecho de exponer argumentos nuevos o diferentes en la instancia jurisdiccional, respecto de los alegados en  aquella.

En la precitada sentencia de 20 de septiembre de 2007 dijo la Sala:

“….En primer lugar en relación con el agotamiento de la vía gubernativa, la Sala reitera la jurisprudencia expresada en diferentes sentencia

 en cuanto ha considerado que es procedente alegar causales de nulidad nuevas, no planteadas inicialmente en sede administrativa, porque si lo que la ley pretendiera al acudir ante la jurisdicción contenciosa fuera la reproducción de los argumentos expuestos en la vía gubernativa exigiría copia de los recursos interpuestos en lugar de exigir la demanda con los requisitos del C.C.A., por lo tanto la Sala se referirá a todos los cargos esgrimidos por el actor.

Lo antes dicho porque unos son las causales de revocabilidad de un acto administrativo y otras las de anulación, en donde estas últimas pueden ser propuestas ante esta jurisdicción contenciosa…”.

En cuanto a la declaración del incumplimiento del régimen de importación temporal que la DIAN hizo mediante los actos acusados, esta Corporación considera que se encuentra ajustada a derecho, ya que lo cierto es que la mercancía no se reexportó y, por tanto, la importación temporal a corto plazo se tornó en una importación ordinaria mediante la presentación por parte del Usuario Aduanero permanente de la declaración de legalización con el respectivo pago de los tributos y de la sanción por rescate y de ahí, se reitera, que las Resoluciones expedidas por la DIAN son ilegales en cuanto pretendieron efectuar el cobro de unos tributos que ya habían sido pagados por la importadora.

Como consecuencia de la anterior declaración parcial de nulidad la Sala ordenará a la DIAN abstenerse de hacer efectiva la póliza de garantía expedida por la actora en la suma de $15'484.886.00.

Como quiera que HALLIBURTON LATIN AMÉRICA S.A. consignó a favor de la DIAN  $16'734.516.00, correspondientes a la suma por la cual los actos acusados ordenaron hacer efectiva la póliza en cuestión, con los intereses causados hasta ese momento, también ordenará la Sala la devolución de dicha suma a la importadora, junto con los intereses legales correspondientes al 6% anual, de conformidad con el artículo 177 del C.C.A.

Por último, no accederá la Sala a la pretensión referente a que se ordene devolver lo cobrado por encima de los impuestos que gravan la importación ordinaria de la mercancía inicialmente introducida bajo la modalidad de importación temporal a corto plazo, por cuanto dicha pretensión se subsume en la declaración de que la actora no adeuda la suma por la cual los actos acusados ordenaron hacer efectiva la garantía por ella expedida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

REVÓCASE la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 30 de septiembre de 2004 y, en su lugar:

Primero.- DECLÁRASE la nulidad parcial de las Resoluciones 670-27682 del 11 de octubre y 656-33570 del 10 de diciembre de 2001, y 607-0243 del 21 de marzo de 2002, en cuanto la  Administración Especial de Aduanas de Bogotá de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales  ordenó hacer efectiva la póliza de garantía N-A0019445, modificada con los certificados N-A0048978, N-A0050506 y N-A0050953 expedida por la COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. en un valor proporcional de $15'484.886.00.

Segundo.- A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que la COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS S.A. no adeuda a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la suma antes indicada, por la cual hizo efectiva la mencionada póliza.

Tercero.- ORDÉNASE  a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales devolver a HALLIBURTON LATIN AMÉRICA S.A. la suma de $16'734.516.00., junto con los intereses legales del 6% anual, de conformidad con lo previsto en el artículo 177 del C.C.A.  

Cuarto.- DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. 

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 21 de agosto de 2008.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO    CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

         Presidente                            

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA     MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN 
                                           Ausente con excusa