INFORMACION TRIBUTARIA EN MEDIOS MAGNETICOS - Hechos sancionables / SANCION POR NO PRESENTAR INFORMACION EN MEDIOS MAGNETICOS - La base es el monto de la información que debió suministrarse / SANCION POR SUMINISTRAR INFORMACION DIFERENTE - La base es el monto de la información que debió suministrarse / SANCION POR PRESENTACION EXTEMPORANEA DE INFORMACION - La sanción es hasta el 5 por ciento de las sumas respeto de las cuales la información es extemporánea

El fundamento legal para aplicar las sanciones relativas a la información que deben suministrar los contribuyentes y no contribuyentes, es el artículo 651 del Estatuto Tributario, disposición que plantea dentro del mismo artículo, cuatro hechos sancionables: No suministrar información estando obligado a ello. Suministrar la información en forma extemporánea. Que la información suministrada presente errores. Que la información suministrada no corresponda a la solicitada. Estas situaciones son diferentes e independientes entre sí, constituyen acciones u omisiones de características distintas, pues es obvio que no es lo mismo no presentar una información, que presentarla, pero con errores. El literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario plantea consecuencias diversas, pues en los casos de no presentar la información, o suministrar una información diferente a la solicitada, la base de la sanción es el monto total de la información que debió suministrarse; pero en el caso de presentación extemporánea de la información o con errores, la sanción es hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales la información exigida se suministró en forma errónea o se hizo en forma extemporánea.

SANCIONES TRIBUTARIAS DE PLANO - Son aquellas en las que no media para el afectado la oportunidad de defenderse / INFORMACION TRIBUTARIA CON ERRORES - Amerita un pliego de cargos y no imponer sanción de plano por no informar / SANCIÓN POR NO ENVIAR INFORMACION - Se vulnera el debido proceso al no dar oportunidad de controvertirla / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Se vulnera al imponer sanción por no enviar información sin haberse dado oportunidad de controvertirla

El ordenamiento jurídico no admite que se establezcan sanciones de plano, es decir, aquellas en las que no medie para el afectado la oportunidad de defenderse, previamente a su imposición. El derecho a un debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, se vulnera cuando se imponen multas o medidas correctivas a una persona, sin otorgarle la oportunidad de ser oída y vencida. La sociedad respondió el pliego de cargos acreditando haber enviado la información requerida,  mediante copia del formato de entrega radicado el 20 de octubre de  2000, información que fue validada parcialmente conforme lo anota la Administración en la resolución sanción. Ahora bien, si esta información presentaba errores, se configuró una infracción diferente de la sancionada, lo cual exigía la formulación de un nuevo pliego de cargos por parte de la Administración, sin que sea válido imponer  de plano  sanción por no informar. Toda vez que la entidad demandada, mediante la Resolución 2406420010000024 del 11 de abril de 2001, estableció una sanción por no enviar información, sin que se hubiera dado la oportunidad a la actora de controvertirla previamente, se quebrantó el procedimiento establecido en el artículo 651 del Estatuto Tributario y  el derecho a la defensa consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. Sólo se debían reportar los ingresos, pagos o abonos constitutivos de costo o gasto o generadores de impuesto descontable, siempre que el valor acumulado de los mismos por beneficiario excediera de los valores precisados, en consecuencia la Administración parte de una base errada para la imposición de la sanción, teniendo en cuenta que si el contribuyente presentó la información con errores, no podía sancionarlo por no informar, teniendo como base la totalidad de los valores declarados. (renglones CI, IG, PH Y PM).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente:  LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil siete (2007)

Referencia: 20001-23-31-000-2002-00532-01(15495)

Actor: FUNDACION FINANCIERA PARA EL DESARROLLO EMPRESARIAL DEL CESAR CORFIMUJER.    

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

FALLO

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada, Dirección  de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) contra la sentencia del 20 de enero de 2005, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Cesar anuló  los actos acusados en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la  FUNDACIÓN FINANCIERA PARA EL DESARROLLO EMPRESARIAL DEL CESAR CORFIMUJER, contra la Resolución No. 240642001000024 del 11 abril de 2001, por la cual se le impuso sanción por no enviar información en medios magnéticos, por el año gravable de 1998 y contra la Resolución No. 240012001000001 del 12  de diciembre de 2001, confirmatoria de la anterior.  

ANTECEDENTES

Por medio del pliego de cargos No. 123 del 20 de septiembre de 2000, y con base en el artículo 651 del E.T, la División de Fiscalización de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Valledupar, propuso sancionar  a la FUNDACIÓN FINANCIERA PARA EL DESARROLLO EMPRESARIAL DEL CESAR CORFIMUJER., en cuantía de $ 182.400.000, por “información no suministrada, información suministrada en forma extemporánea o errores en la información”, por el año gravable de 1.998, correspondiente al 5% del “valor de la información no suministrada, extemporánea o con error”. ($7.789.450.000) (folio 15 cuaderno antecedentes)

El 20 de octubre de 2000, en respuesta al pliego de cargos, la contribuyente allegó la información solicitada. El mismo día la Administración profirió la Resolución Aclaratoria No. 0026 en la que corrige un error de transcripción contenido en el pliego de cargos, “concerniente a las bases y el año gravable, porque se tomaron las bases del parágrafo 2º del Artículo 631 de la Resolución 2649 del 29 de diciembre de 1998, siendo la correcta la del literal a) del Artículo 1º de la resolución 7328 del 22 de octubre de 1998, y la establecida en el artículo 651 del Decreto 3020 del 19 de Diciembre de 1997”, en consecuencia la sanción se establece en $155.800.000.

La Jefe de la División de Liquidación , a través del oficio No. 8124064-0010 del 18 de enero de 2001, ordenó la corrección de la información radicada en medios magnéticos por el año gravable 1998, por presentar inconsistencias, para lo cual otorgó un plazo de quince días hábiles, contados desde la fecha de introducción al correo, (22 de enero de 2001) información que fue corregida el 5 de febrero de 2001.

El 11 de abril de 2001, la Jefe de la División de Liquidación de la Administración de Impuestos y Aduanas de Valledupar, profiere y notifica por correo la Resolución Sanción No. 240642001000024, imponiendo a la contribuyente sanción por no enviar información por $155.800.000.  

Interpuesto el recurso de reconsideración, por medio de la Resolución No. 240012001000001 del 12 de diciembre de 2001, la Administración confirmó la resolución recurrida.

LA DEMANDA

El 21 de marzo de 2002, el apoderado de la actora solicitó la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se sancionó por no  enviar información por el año gravable de 1998 en cuantía de  $155.800.000.  A título de restablecimiento del derecho, pretende  se declare que  no se encuentra obligada a pagar la sanción impuesta.

Consideró que la actuación administrativa vulnera los artículos 29, de la Constitución Política;  651, 683 y 742  del Estatuto Tributario y 177 del Código de Procedimiento Civil.

El concepto de violación se resume de la siguiente forma:

Para determinar cuales sumas se debían informar por el año gravable 1998, se debe analizar la Resolución No. 7328 del 22 de octubre de 1998, conforme a la cual se concluye:

Para efectos de aplicar la sanción por no enviar información, la administración debiendo tomar aquellos INGRESOS acumulados por beneficiario, superiores a $34.300.000 (especie) tomó el TOTAL DE LOS INGRESOS (género).

Cuando debió tomar los COSTOS Y DEDUCCIONES, acumulados por beneficiario, superiores a $13.700.000 (especie) y salarios, prestaciones sociales y demás pagos laborales, cuando el valor acumulado del pago en cabeza de un mismo beneficiario, superaba la  cifra de $63.100.000 (especie), tomó el TOTAL DE COSTOS Y DEDUCCIONES (género).

En lo que respecta a PASIVOS, por acreedor, en lugar de tomar los superiores a $34.300.000 (especie), tomó el TOTAL PASIVOS a 31 de diciembre de 1998 (género).

 En vez de tomar las CUENTAS POR COBRAR A CLIENTES, cuyo valor por deudor, superaba la  suma de $34.300.000 (especie), tomó el TOTAL CUENTAS POR COBRAR CLIENTES (género).

Por otra parte, si la Administración al momento de la expedición del Pliego de Cargos No. 123 no contaba con los elementos necesarios para cuantificar la base de la sanción, toda vez que la información no había sido reportada, en ejercicio de sus amplias facultades de fiscalización debió  adelantar las gestiones necesarias para determinar los valores sobre los cuales la actora había incumplido el deber de informar.

En materia tributaria, la carga de la prueba en la etapa de investigación es función del ente fiscalizador, de tal manera que correspondía a la Administración, demostrar los supuestos de hecho consagrados en la norma, para poder concluir que se había presentado violación de la misma y en consecuencia inferir que la contribuyente se hacía acreedora a la sanción por no enviar información.

La Administración vulneró el artículo 651 del Estatuto Tributario, toda vez que dispone que la sanción será “hasta del 5% de los valores no informados” , en consecuencia  no le otorga al funcionario la potestad  de imponer para todos los casos la sanción máxima, sino que éste debe examinar, no sólo los hechos que dieron origen al no envío oportuno de la información, sino también el grado de daño que pudo causar al Estado por el incumplimiento de este deber formal.

Precisó que al no ser concedido ningún recurso contra la Resolución Aclaratoria No. 026, no sólo se violó el derecho de defensa de la demandante, sino también el artículo 720 del Estatuto Tributario.  

LA OPOSICIÓN

La Dirección de Impuestos y de Aduanas Nacionales al contestar la demanda se opuso a las pretensiones de la misma,  y solicitó denegar las súplicas del demandante.

En cuanto a la determinación de la base para sancionar precisó: “...con el accionar de la Administración no se configuró violación de las normas legales señaladas por el apoderado de la parte demandante, caso contrario, la administración actuó con apego a dicha normatividad cuando profiere el Pliego de Cargos No 123 de 20 de septiembre de 2000, y al no obtener contradicción del contribuyente sobre los valores dejados de informar tomados para el efecto de imponer sanción, y teniendo en cuenta que el contribuyente presentó la información pero al momento de ser validada presentaba errores viéndose obligado a subsanarlos, sin acogerse a la reducción de la sanción establecida para ese caso”.

Estimó que la Administración no vulneró el derecho de defensa, toda vez que la Resolución aclaratoria sólo corrigió el error aritmético cometido por la administración y no modificó sustancialmente el pliego de cargos, ni violó  derecho alguno al contribuyente puesto que se limitó a corregir la norma citada y la sanción máxima allí establecida.  

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo del Cesar, declaró la nulidad  de los actos acusados, a título de restablecimiento del derecho ordenó a la DIAN abstenerse de cobrar la sanción impuesta.

Señaló que la demandante omitió enviar información en medios magnéticos de cada uno de  los beneficiarios de pagos o abonos en cuenta que constituyan costos o deducciones en cuantía superior a $13.700.000, en cabeza de un mismo beneficiario, al igual que lo relacionado con salarios y prestaciones sociales y demás pagos laborales cuando supere los $63.100.000 en cabeza de un mismo funcionario, así como también información sobre los pasivos y deudores  si superaba la suma de $34.300.000.

La Administración de impuestos de Valledupar, decidió tomar como cuantía para fijar la sanción, lo declarado por el año gravable 1998 como costos y deducciones,  con lo cual “...no se cumplió en debida forma lo ordenado por la ley ya que con esos totales no se podían determinar los topes máximos exigidos en la Resolución 7328 de octubre 22 de 1998, por lo tanto la base para imponer la sanción era la referente a la falta de cuantía es decir el 0.5 % de los ingresos netos tal como lo indica el inciso segundo del literal a) del artículo 651 del E.T.”.

EL RECURSO DE APELACIÓN

El apoderado judicial de la parte demandada, interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia.

Precisó que el artículo 651 del Estatuto Tributario establece como sanción por no enviar información el 5% de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministró en forma errónea o se hizo en forma extemporánea, de suerte que como la Administración puede determinar el valor de la información tomando en cuenta los valores consignados en la declaración de renta, es ésta la base que debe tomar, para imponer la respectiva sanción.

El contribuyente podía desvirtuar este supuesto dentro del término para dar respuesta al pliego de cargos, informando concretamente los valores sobre los cuáles estaba obligado a suministrar la información.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La demandada adujo que la Administración no vulneró el artículo 651 del Estatuto Tributario, toda vez que la actora radicó la información en medios magnéticos del año gravable 1998, el día 20 de octubre de 2000; y, mediante el oficio del 18 de enero de 2001 se le otorgó un plazo de 15 días para corregir la información, corrección que radicó el 5 de febrero de 2001 en forma inexacta.

En consecuencia la DIAN pudo establecer en los respectivos renglones de la declaración de renta y patrimonio, cual era la cuantía sobre la cual debía informar, cuantía que tuvo la oportunidad de controvertir con la respuesta al pliego de cargos, para demostrar que no correspondían a la realidad, pero como no lo fueron se debían tomar como aceptadas y por ello la Administración las tuvo en cuenta como base para la liquidación de la respectiva sanción.

Precisó que el contribuyente en la respuesta al pliego de cargos podía informar concretamente los valores sobre los cuales estaba obligado a suministrar la información, y teniendo en cuenta que no lo hizo, la Administración se basó en la declaración de renta del año 1998.

Ni la Demandante ni el Ministerio Público intervinieron en esta etapa procesal.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Se debe determinar, si  los actos administrativos en virtud de los cuales la demandada  impuso a la actora  sanción por no enviar información en medios magnéticos  por el año gravable de 1998, se ajustan a derecho, o si por el contrario,  como lo sostiene la demandante, y lo aceptó el a quo, dichos actos contravienen el ordenamiento jurídico, motivo por el cual procedía su nulidad.

Mediante la Resolución  N° 240012001000001 del 12 de diciembre de 2001, proferida por la Administración de Impuestos Nacionales de Valledupar, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto  contra  la Resolución Sanción No. 240642001000024 del 11 de abril de 2001, proferida por la División de Liquidación de la misma Administración, se afirmó:

“... Es puntual demostrar que la Administración contaba con bases para aplicar la sanción por  no enviar información, habida cuenta que poseía la información reflejada en la declaración de renta y complementarios correspondiente al año gravable 1998, donde aparecen involucrados los pagos o abonos en cuenta realizados por el contribuyente, referentes a ingresos, pasivos y cuentas por cobrar, conceptos que aparecen relacionados en los renglones TOTAL COSTOS Y DEDUCCIONES (CI); TOTAL INGRESOS NETOS (IG); TOTAL PASIVOS (PH); CUENTAS POR COBRAR CLIENTES (PM).  Ahora, el contribuyente con ocasión del traslado de cargos o dentro de la oportunidad que le asistía para hacer uso del recurso de reconsideración, podía desvirtuar la base propuesta por la Administración indicando que cuantías de las registradas en la declaración de renta del año gravable 1998, no superaban los topes establecidos en la resolución que obliga a los contribuyentes a enviar información en medios magnéticos; situación que hasta este momento procesal no ha sucedido”.

Por otra parte, a folio 36 del cuaderno de antecedentes figura copia de la  Resolución Sanción No. 2406420010000024 del 11 de abril de 2001 en donde se anota:

“La División de Fiscalización Tributaria le formuló el Pliego de Cargos No. 123 de fecha septiembre 20 de 2000, al contribuyente FUNDACIÓN FINANCIERA DE LA MUJER NIT. 800.098.262, debido a que no envió la información que establece la Resolución 7328 del 22 de octubre de 1998, conducta sancionable de acuerdo al inciso primero del literal a) del artículo 651 del E.T.

“ En escrito recepcionado por esta Administración en fecha 20 de octubre, el contribuyente manifiesta:  ' En respuesta al pliego de cargos No. 123 de fecha de introducción al correo septiembre 21 de 2000, anexo a la presente el diskette con la información solicitada por el año gravable de 1998'.

“La Subdirección de Fiscalización tributaria, grupo de información exógena en fecha febrero 11 de 2000, validó la información cuyo resultado fue rechazo parcial, para un total de sumatoria informada de 4297084000”.  (subraya la Sala)

Entre los fundamentos de la demanda  se encuentra la violación del debido proceso, por cuanto el único pliego de cargos notificado a la actora planteaba sancionar por no enviar información, mientras que en la Resolución Sanción a pesar de precisar que ' el contribuyente presentó la información la cual fue rechazada parcialmente',  sancionó por no enviar información tomando como base la sumatoria de los valores total costos y deducciones (CI); ($1.196.802.000) total ingresos netos (IG);($1.343.560.000) total pasivos (PH); ($2.850.514.000) cuentas por cobrar clientes (PM), ($2.398.574.000)  registrados en la declaración de renta por el año 1998, para un total de $7.789.450.000 a la cual le aplicó el 5% (máxima permitida) arrojando una sanción de $389.472.500, pero teniendo en cuenta que superaba la sanción máxima prevista en el Decreto 3920 de 1997, lo reajustó en dicho valor. ($155.800.000).  

Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala procede a analizar los cargos presentados contra los actos acusados, de acuerdo con los términos de la apelación.

El fundamento legal para aplicar las sanciones relativas a la información que deben suministrar los contribuyentes y no contribuyentes, es el artículo 651 del Estatuto Tributario, disposición que plantea dentro del mismo artículo, cuatro hechos sancionables:

No suministrar información estando obligado a ello;

Suministrar la información en forma extemporánea;

Que la información suministrada presente errores, y

Que la información suministrada no corresponda a la solicitada.

Estas situaciones son diferentes e independientes entre sí, constituyen acciones u omisiones de características distintas, pues es obvio que no es lo mismo no presentar una información, que presentarla, pero con errores.

El literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario plantea consecuencias diversas, pues en los casos de no presentar la información, o suministrar una información diferente a la solicitada, la base de la sanción es el monto total de la información que debió suministrarse; pero en el caso de presentación extemporánea de la información o con errores, la sanción es hasta del 5% de las sumas respecto de las cuales la información exigida se suministró en forma errónea o se hizo en forma extemporánea.

El ordenamiento jurídico no admite que se establezcan sanciones de plano, es decir, aquellas en las que no medie para el afectado la oportunidad de defenderse, previamente a su imposición.  

El derecho a un debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, se vulnera cuando se imponen multas o medidas correctivas a una persona, sin otorgarle la oportunidad de ser oída y vencida.

En el caso sub-examine, la Administración profirió un pliego de cargos porque la FUNDACIÓN FINANCIERA PARA EL DESARROLLO EMPRESARIAL DEL CESAR CORFIMUJER no envió la información exigida de acuerdo con la Resolución N° 7328 del 22 de octubre de 1998 de la DIAN y posteriormente (11 de abril de 2001) impuso la sanción.

La sociedad respondió el pliego de cargos acreditando haber enviado la información requerida,  mediante copia del formato de entrega radicado el 20 de octubre de  2000, información que fue validada parcialmente conforme lo anota la Administración en la resolución sanción.

Ahora bien, si esta información presentaba errores, se configuró una infracción diferente de la sancionada, lo cual exigía la formulación de un nuevo pliego de cargos por parte de la Administración, sin que sea válido imponer  de plano  sanción por no informa.

Toda vez que la entidad demandada, mediante la Resolución 2406420010000024 del 11 de abril de 2001, estableció una sanción por no enviar información, sin que se hubiera dado la oportunidad a la actora de controvertirla previamente, se quebrantó el procedimiento establecido en el artículo 651 del Estatuto Tributario y  el derecho a la defensa consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.

Adicionalmente observa la Sala que la demandada no podía sancionar a la actora con fundamento en  la primera parte del literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario  tomando como base la sumatoria de los valores total costos y deducciones (CI); ($1.196.802.000) total ingresos netos (IG);($1.343.560.000) total pasivos (PH); ($2.850.514.000) cuentas por cobrar clientes (PM), ($2.398.574.000)  registrados en la declaración de renta por el año 1998, para un total de $7.789.450.000, toda vez que conforme al artículo 631 del Estatuto Tributario, la Resolución 7328 del 22 de octubre de 1998 proferida por la DIAN, determinaba para dicho año gravable los topes a partir de los cuales estaban obligados a presentar información, así:

1. Costo o deducción que generan impuesto descontable, incluída la compra de activos fijos o movibles cuando excedan de $13.900.000 (literal e)
2. Ingresos superiores a $34.300.000 (literal f)
3. Acreedores por pasivos que superen $34.300.000
4. Deudores por acreencias que excedan la misma cifra (literales h, e, i respectivamente)

Sólo se debían reportar los ingresos, pagos o abonos constitutivos de costo o gasto o generadores de impuesto descontable, siempre que el valor acumulado de los mismos por beneficiario excediera de los valores precisados, en consecuencia la Administración parte de una base errada para la imposición de la sanción, teniendo en cuenta que si el contribuyente presentó la información con errores, no podía sancionarlo por no informar, teniendo como base la totalidad de los valores declarados. (renglones CI, IG, PH Y PM)  

Si bien la actora tan solo suministró la información  con ocasión de la respuesta al pliego de cargos,  el resultado de su validación se informó  antes de proferir la resolución sancionatoria, razón por la cual no era viable al momento de proferir dicho acto administrativo,  mantener la sanción propuesta en el pliego de cargos toda vez que la Administración ya conocía y había validado parcialmente la información.

Así las cosas, se impone confirmar la providencia apelada, pues, se repite, la Administración calculó la sanción sobre la totalidad de los valores declarados por el año gravable 1998, no siendo viable  tal determinación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

Confírmase la providencia apelada.  

Reconócese personería para actuar a la abogada Amparo Palacios Cortés, como apoderada de la demandada, a términos del poder que debidamente conferido obra a folio 184.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la Sala de la sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ    HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ     

                   Presidente

LIGIA LÓPEZ DÍAZ       MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA

             

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario