Radicado: 19001-23-33-000-2018-00008-01 (27417)

Demandante: Ingenio del Cauca S.A.S. – Incauca

FALLO

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024)

Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Radicación: 19001-23-33-000-2018-00008-01 (27417)

Demandante: Ingenio del Cauca S.A.S. – Incauca

Demandado: Municipio de Miranda – Cauca

Temas: Impuesto predial unificado años 2012 a 2017. Solicitud de devolución. Nulidad de acuerdo municipal.

 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 15 de septiembre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos¹.

"PRIMERO.- DECLARAR la nulidad del Oficio No. 1060.15.03-074-2017 de 29 de junio de 2017, que negó una solicitud de devolución de pago en exceso, y del oficio No. 1060.15.03-101-2017 del o (sic) de septiembre de 2017, que resolvió el recurso de reconsideración contra el acto anterior, proferidos por el MUNICIPIO DE MIRANDA, CAUCA, según lo expuesto.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, el MUNICIPIO DE MIRANDA, CAUCA, realizará la devolución de la diferencia que se genere entre lo pagado por INCAUCA por concepto de impuesto predial durante los años 2012 a 2017 y lo que realmente debió pagar, basado en una tarifa del 8x1000.

Los valores se actualizarán año a año, de acuerdo con la fórmula establecida en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO.- CONDENAR en costas al MUNICIPIO DE MIRANDA, CAUCA, a reconocer la suma de cuatro por ciento (4%) del valor de lo pedido, expresado en la estimación razonada de la cuantía. Por Secretaría liquídense las costas".

ANTECEDENTES

La demandante solicitó la devolución del pago en exceso del impuesto predial unificado correspondiente a los años 2012 a 2017², al considerar que la administración tributaria municipal lo liquidó con base en una tarifa incorrecta, en atención al uso o destinación del suelo.

El municipio de Miranda profirió el Oficio nro. 1060.15.03-074-2017 del 29 de junio de 2017³, mediante el cual negó la solicitud de devolución. Contra esta decisión la parte interesada interpuso recurso de reconsideración⁴, el cual fue resuelto por el Oficio nro. 1060.15.03-101-2017 del 0 (sic) de septiembre de 2017⁵, confirmando en su totalidad el acto recurrido.

1 Folios 1 a 11, índice 3, SAMAI.

2 Folios 17 a 20, índice 3, SAMAI.

3 Folios 13 a 16, índice 3, SAMAI.

4 Folios 21 a 29, índice 3, SAMAI.

5 Folios 30 y 31, índice 3, SAMAI.

DEMANDA

Incauca S.A.S., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló ante esta jurisdicción las siguientes pretensiones⁶:

"Previo el análisis de los hechos, los argumentos de derecho y las pruebas que aporto y aquellas que pido sean decretadas, respetuosamente solicito a esta H. Corporación que declare la nulidad de los actos administrativos relacionados en la referencia de este escrito, a saber (i) el Acto Administrativo No. 1060.15.03-074-2017 del 29 de junio de 2017 y, (ii) el Acto Administrativo No. 1060.15.03-101-2017 del 0 (SIC) de septiembre de 2017 por medio del cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra el primero de los actos aquí mencionados. Como consecuencia de lo anterior, a modo de restablecimiento del derecho solicito que se hagan las siguientes o similares declaraciones:

Que los predios de Incauca ubicados en la jurisdicción del municipio de Miranda (Cauca) son predios de uso agropecuario, no agroindustriales.

Que se ordene la devolución efectiva de las sumas pagadas en exceso de la tarifa que legalmente correspondía (8 x 1000), o su compensación contra cualquier deuda presente o que se cause a cargo de la Compañía y a favor del municipio por el impuesto predial o cualquier otro impuesto.

Que las sumas a ser devueltas lo sean debidamente indexadas y con el reconocimiento de los intereses a que haya lugar, conforme ha sido previsto en los artículos 863 y 864 del Estatuto Tributario (E.T.).

Que no son de cargo de la Compañía las costas en que haya incurrido el Municipio de Miranda".

Normas invocadas como vulneradas

La demandante invocó como normas vulneradas los artículos 95-9, 121, 150-12, 287, 313, 338 y 363 de la Constitución Política; y 44 y literales d, l y n del artículo 86 de la Resolución 70 de 2011 expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC.

El concepto de violación se sintetiza así:

Sostuvo que los predios de la empresa en el municipio de Miranda son de uso agropecuario, por lo que les correspondía una tarifa del 8x1000 en la liquidación del impuesto predial. No obstante, la administración municipal liquidó el impuesto con la tarifa del 14x1000 por considerarlos "predios rurales agropecuarios y agrícolas con destino a la industria o predios rurales con explotación económica agroingustrial", con lo cual dio lugar a un pago en exceso por valor de $696.779.630, de acuerdo con lo señalado en la demanda, así:

Año	Impuesto liquidado	Impuesto correcto	Diferencia
2012	$ 81.824.288	$ 43.678.543	$ 38.145.745
2013	$ 74.063.076	$ 39.500.311	$ 34.562.765
2014	$ 146.566.788	$ 91.750.288	$ 54.816.500
2015	$ 169.906.968	$ 97.089.680	$ 72.817.288
2016	$ 645.993.076	$ 369.138.896	$ 276.854.180
2017	$ 512.495.616	$ 292.912.464	$ 219.583.152
TOTAL	$ 1.630.849.812	$ 934.070.182	$ 696.779.630

Al momento de causar el impuesto predial resulta necesario acudir a las autoridades de catastro con el objetivo de lograr la correcta identificación física, jurídica, fiscal y

6 Folio 1 a 14, índice 3, SAMAI.

económica de los predios. Para ello, el artículo 44 de la Resolución 70 de 2011 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC– establece que la destinación económica de los predios es la clasificación para fines estadísticos, que de acuerdo con el artículo 86 ibidem puede ser, entre otros, destinación de predios industriales, cuando allí se desarrollan actividades de elaboración y transformación de materias primas; predios agropecuarios, destinados a las actividades agrícola y pecuaria; predios agroindustriales, si en ellos se realizan actividades de cultivo y transformación en los sectores agrícola, pecuario y forestal; y predios agrícolas, cuando están destinados a la siembra y aprovechamiento de especies vegetales.

Manifestó que el IGAC en respuesta a un derecho de petición señaló que los predios en donde se cultiva un producto, pero su transformación se realiza en otro, no se pueden considerar agroindustriales, en la medida en que la clasificación corresponde a la actividad predominante. Además, la especie vegetal que se siembra no determina la clasificación a efectos de liquidar el impuesto predial.

Teniendo en cuenta lo anterior, indicó que la administración no consideró la realidad económica de los predios de Incauca, pues en ellos solo se cultivó caña de azúcar sin realizar ningún tipo de transformación de la materia prima; es decir, son predios únicamente con uso agropecuario que debían estar gravados a una tarifa del 8x1000, y no, como lo determinó la administración, predios rurales agropecuarios y agrícolas con destino industrial y/o predios rurales con explotación económica agroindustrial, gravados a la tarifa de 14x1000.

Los actos administrativos son nulos porque incurrieron en indebida y falsa motivación al haber liquidado el impuesto predial sin tener en cuenta que la destinación económica de los predios no puede determinarse con base en el tipo de cultivo que se siembra, ni la posterior transformación de la materia prima en un lugar diferente a aquel en que se cultiva. Al hacerlo así, tales actos vulneraron las normas en que debían fundarse, al desconocer lo dispuesto por la Resolución 70 del 2011 del IGAC, la Ley 44 de 1990 y la Ley 1450 de 2011.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El municipio de Miranda no presentó contestación a la demanda.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones:

Afirmó que, de lo expresado por las partes y los documentos allegados al proceso, resultó probado que la empresa demandante pagó el impuesto predial por los años 2012 a 2017, cuyas liquidaciones clasificaron los predios como "rural agropecuario con destino industrial y rural industrial".

Por otro lado, adujo que el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, modificatorio de la Ley 44 de 1990, estableció que las tarifas del impuesto predial deben ser fijadas por los respectivos concejos municipales teniendo en cuenta factores como los estratos socioeconómicos, los usos del suelo en el sector urbano, la antigüedad de la formación catastral, el rango del área y el avalúo catastral. En el municipio de Miranda, el impuesto predial fue regulado por el Acuerdo 027 del 30 de diciembre de 2005, compilado en el Acuerdo 040 del 24 de diciembre de 2014, en el cual se determinaba la destinación económica de los predios y la tarifa del impuesto en los artículos 31 y 32. Estas disposiciones fueron declaradas parcialmente nulas por sentencia del 29 de noviembre de 2019, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán, toda vez que contrariaban lo dispuesto en la Resolución 70 de 2011 del IGAC.

Con base en ello, el Tribunal consideró que la regulación municipal del impuesto predial aplicada por el municipio no atendía lo establecido por la Ley 44 de 1990, ya que se clasificaron los predios rurales de la demandante según el uso del suelo o la destinación económica, cuando este era un criterio aplicable solamente a predios urbanos. De esta manera, al liquidarse a la empresa el impuesto predial clasificando los predios como rurales agrícolas con destino industrial, se transgredió la mencionada ley, por condicionar la tarifa del impuesto en predios rurales al uso del suelo, cuando solo se podían tener en cuenta los demás factores como el avalúo catastral o el rango de área.

Por lo anterior, concluyó que se configuró un pago en exceso por concepto de impuesto predial de los años 2012 a 2017, dada la diferencia de tarifas en la clasificación de los predios en los que la sociedad tenía sembrada caña de azúcar. Asimismo, indicó que los actos administrativos quedaron sin fundamento jurídico con ocasión de la nulidad de los artículos 31 y 32 del Acuerdo 040 de 2014, reconocida en sentencia cuyos efectos son erga omnes e inmediatos frente a situaciones jurídicas no consolidadas, por lo que queda sin fundamento jurídico la negativa a devolver lo pagado en exceso contenida en los actos demandados.

Concluyó que los actos administrativos están viciados de nulidad por infracción en las normas en que debían fundarse, y ordenó que a título de restablecimiento del derecho se reconozca por parte del municipio el pago realizado en exceso entre el impuesto calculado a una tarifa del 8x1000, y lo efectivamente pagado por la demandante.

Sobre este reconocimiento de pago en exceso, advirtió que si bien la tarifa del 8x1000 también está condicionada al uso agropecuario del suelo, no se contraría lo antes mencionado porque dicha tarifa atiende a las condiciones reales de los predios de propiedad de Incauca, ya que en ellos había cultivos de caña de azúcar. Además, esta clasificación y tarifa no fue estudiada en la sentencia de nulidad del Acuerdo 040 de 2014, por lo que se presume su legalidad.

Por último, encontró que la solicitud de devolución presentada el 31 de mayo de 2017 respecto del impuesto predial correspondiente a los años 2012 a 2017 fue radicada en tiempo, y condenó en costas al municipio de Miranda, por ser la parte vencida, en el 4% del valor de las pretensiones según la estimación razonada de la cuantía.

RECURSO DE APELACIÓN

La parte demandada apeló el fallo⁷, al considerar que la clasificación de los predios de Incauca como rurales agropecuarios y agrícolas con destino a la industria y/o predios con explotación económica agroindustrial, contenida en los Acuerdos 027 de 2005 y 040 de 2014, era legal ya que, en su momento, estos acuerdos superaron el control de legalidad del gobernador del departamento.

Adujo que la sentencia del 29 de noviembre de 2019 que declaró la nulidad parcial de los artículos 31 y 32 del Acuerdo 040 de 2014 tuvo efectos hacia futuro, por lo que no afectaba las liquidaciones del impuesto predial de los periodos en discusión (2012 a 2017) emitidas por el municipio con base en dichos artículos, por ser expedidas con anterioridad a la sentencia y ser situaciones consolidadas, más cuando este Acuerdo surtió la fase de control de legalidad ante el Gobernador del Cauca. En este sentido, no es posible declarar la nulidad de los actos administrativos por ilegalidad sobreviniente, ya que si así fuera se vulneraría el

7 Folios 2 a 13, índice 3, SAMAI.

principio de irretroactividad, en tanto la clasificación económica de los predios y las tarifas aplicadas solo dejaron de tener efecto una vez se declaró su nulidad.

Indicó que, en garantía del principio de autonomía territorial consagrado en los artículos 287 y 313 de la Constitución Política y la habilitación de las Leyes 44 de 1990 y 1450 de 2011, el concejo municipal de Miranda fijó las tarifas del impuesto predial unificado para bienes inmuebles con actividades agroindustriales de acuerdo con los topes establecidos en la ley; es decir, a una tarifa del 14x1000. Luego, dicha tarifa era aplicable en la liquidación del impuesto predial a cargo de la demandante porque esta realizó las actividades de producción y transformación de la caña de azúcar en sus predios, además de que tiene cuatro plantas de producción ubicadas dentro de la jurisdicción municipal.

No puede afirmarse que los predios de Incauca son agrícolas, toda vez que esto desconoce que la empresa hace parte de la Asociación de Cultivadores de Caña de Azúcar en Colombia – Asocaña-, por realizar actividades agroindustriales dedicadas a desarrollar productos y servicios derivados de la caña de azúcar. Esta materia prima se somete a procesos físico – químicos y biológicos para ser transformada en azúcar, alcohol y energía, mediante el desarrollo de una actividad industrial de alta escala en las plantas ubicadas en el corregimiento El Ortigal del municipio de Miranda.

Por otro lado, señaló que para determinar el valor de los terrenos se toman variables como las normas del uso del suelo, la actividad económica del sector, las vías y su estado o los servicios públicos disponibles; y para el valor de la construcción se tiene en cuenta, entre otros, el tipo de estructura, los acabados y el uso. Con base en esto, el IGAC concluyó que para el año 2014, según el avalúo del predio principal del demandante en donde se encontraban las plantas de transformación de azúcar, alcohol, cogeneración de energía y compost, debía aplicarse una tarifa del 14x1000.

En consecuencia, no se configuró un pago en exceso, porque analizada la actividad desarrollada por la empresa y el valor del avalúo catastral, independientemente de la destinación económica, la tarifa aplicable para liquidar el impuesto predial a cargo de Incauca era de 14x1000.

TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA

Al no decretarse pruebas en segunda instancia, en concordancia con el numeral 5 artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 del 2021, no se corrió traslado para alegar.

La parte demandante no se pronunció respecto del recurso de apelación interpuesto por el municipio de Miranda en la oportunidad prevista en el numeral 4 del artículo 247 ibidem.

El Ministerio Público⁸ solicitó confirmar la sentencia de primera instancia por considerar que los actos administrativos demandados desconocieron el debido proceso, el derecho de defensa del contribuyente y el principio de legalidad. La administración municipal liquidó el impuesto de la sociedad sin considerar lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley 44 de 1990, al fijar la tarifa de acuerdo con el uso y vocación de los predios, lo cual no es un factor que deba ser observado para predios rurales.

Por otro lado, señaló que la sentencia del 29 de noviembre de 2019 mediante la cual se declaró la nulidad parcial de los artículos 31 y 32 del Acuerdo 040 de 2014

8 Folios 1 a 10, índice 14, SAMAI.

incide en la legalidad de los actos acusados, porque no existe una situación jurídica consolidada. Por lo tanto, considera que al estar demostrado que los predios de la sociedad demandante tienen un uso agropecuario, a los que les resultaba aplicable la tarifa del 8x1000, es procedente la devolución solicitada.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problemas jurídicos

En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandada le corresponde a la Sala determinar (i) qué efectos tiene la revisión constitucional y legal que efectúa el gobernador sobre los actos de los concejos municipales y de los alcaldes; (ii) cuál es la incidencia de la sentencia de nulidad parcial del acuerdo municipal sobre los actos particulares demandados, y (iii) si procede la devolución solicitada por la demandante.

Control de validez de acuerdos municipales efectuado por el Gobernador

La parte demandada señaló en la motivación de los actos demandados y en el recurso de apelación que las liquidaciones del impuesto predial por los años discutidos estuvieron acordes con lo dispuesto en los Acuerdos municipales 027 de 2005, y 040 de 2014, los cuales fueron revisados por el Gobernador sin que encontrara vicios de legalidad o inconstitucionalidad.

La Constitución Política establece en el numeral 10 del artículo 305, la atribución que tienen los gobernadores para revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes para que, en caso de encontrar motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, sean remitidos al Tribunal competente con el fin de que decida sobre su validez. Este mandato constitucional fue regulado en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994, y los artículos 119 y siguientes del Decreto Ley 1333 de 1986, en los cuales se especificó el procedimiento para la remisión y posterior revisión de los acuerdos.

Según lo dicho por la Corte Constitucional en el estudio de constitucionalidad del artículo 119 reseñado, la facultad que le atribuyó la Constitución Política a los gobernadores a través del numeral 10 del artículo 305 se traduce en un especial control de constitucionalidad y legalidad, que se radica en cabeza de esos funcionarios, situación que no impide que cualquier ciudadano pueda interponer el medio de control contra los actos administrativos que considere están viciados de nulidad. Se indicó en la mencionada providencia que⁹:

"(...) el control de constitucionalidad del artículo 305 de la Carta Política, (...) como quedó anotado antes, presenta las características de un ejercicio preventivo, que procede antes de entrar en vigencia el respectivo acto, precisamente para evitar que si es contrario a la Constitución y a la ley produzca efectos, aunque sea por un corto tiempo. Este mecanismo, prevé un agente intermedio, el gobernador, entre el productor del acto, en el caso que nos ocupa el concejo municipal, y el ente judicial al que le corresponde definir sobre su validez, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

La acción de nulidad, en cambio, es un instrumento a disposición de cualquier ciudadano, del que puede hacer uso en cualquier momento, interponiéndola directamente ante la autoridad judicial correspondiente".

Por lo tanto, resulta necesario reiterar que la revisión constitucional como facultad de los gobernadores sobre los acuerdos municipales, no impide que sobre estos actos administrativos se ejerza con posterioridad la acción de nulidad¹⁰, teniendo presente que de proferirse sentencia en la revisión remitida por el gobernador, y esta sea anterior al ejercicio de la acción de nulidad, se surtirán los efectos de cosa

9 Corte Constitucional. Sentencia C-869 del 3 de noviembre de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz.

10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 11 de mayo de 2017, exp. 2016-00284-01, M.P. María Elizabeth García González.

juzgada establecidos en el numeral 3 del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, respecto de las pretensiones que se demanden en ambos procesos¹¹.

Así las cosas, si bien alega el municipio que se cumplió con el procedimiento de control de los acuerdos municipales con base en los cuales se liquidó el impuesto predial a la demandante, esto no excluye que con posterioridad se permita cuestionar su legalidad como actos administrativos generales susceptibles del medio de control de nulidad, lo cual sucedió respecto del Acuerdo 040 de 2014, mediante la sentencia del 29 de noviembre de 2019, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán.

La legalidad de las disposiciones contenidas en este Acuerdo relativas al impuesto predial unificado, podían ser analizadas por la jurisdicción contenciosa administrativa ya que no operó el fenómeno de cosa juzgada en virtud del control de validez efectuado por el gobernador, ni puede decirse que con él se estableció de forma definitiva, con fuerza de cosa juzgada, la validez de las normas que regularon la clasificación de los predios en el municipio de Miranda. No prospera el cargo de apelación.

Efectos de las sentencias de nulidad de actos generales. Situación jurídica consolidada. Impuesto predial de los años 2015 a 2017. Devolución

La parte demandada alega que la sentencia de nulidad parcial proferida el 29 de noviembre de 2019 de los artículos 31 y 32 del Acuerdo 040 de 2014, que regulaban la destinación económica de los predios y las tarifas del impuesto predial unificado en el municipio de Miranda, y con base en los cuales se determinó a la demandante el impuesto, solo tuvo efectos hacia futuro y no afectó las liquidaciones de los periodos discutidos (2012 a 2017), al ser situaciones jurídicas consolidadas. Por lo tanto, afirmó que no se configuró una nulidad de los actos administrativos demandados por ilegalidad sobreviniente.

Al respecto, la Sala ha sostenido pacíficamente el criterio de que los efectos de la declaratoria de nulidad de un acto de carácter general son inmediatos frente a situaciones jurídicas no consolidadas, que son aquellas que se debaten o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o judiciales al momento de proferirse el fallo de nulidad, sin que sea necesario que se modulen en ese sentido los efectos de dicha sentencia¹².

Lo anterior supone que, si se encuentra en trámite la discusión sobre la legalidad de los actos administrativos particulares al momento de ser declarada la nulidad del acuerdo general que los fundamentó, el efecto es inmediato sobre estos, porque para definir la situación jurídica particular, la norma que debía tenerse en cuenta para resolver el caso resulta inaplicable al haber sido anulada previamente. Caso contrario ocurre cuando no se interpusieron los recursos administrativos o judiciales, ya que en estos casos se consolidó una situación jurídica que hace imposible revivir discusiones que ya fueron definidas para el contribuyente.

De acuerdo con lo anterior, en el caso en análisis se aportó al expediente la sentencia de nulidad proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán

11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 9 de abril de 2015, exp. 20769, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, sentencias del 18 de mayo de 2023, exp. 26954, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; y del 13 marzo de 2022, exp. 24658, M.P. Milton Chaves García. En similar sentido las sentencias del 23 de julio de 2009, exp. 16404, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; del 11 de marzo de 2010, exp. 17617, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; del 16 de junio de 2011, exp. 17922, M.P. William Giraldo Giraldo; del 23 de agosto de 2018, exp. 21189, del 20 de agosto de 2020, exp. 24996, del 31 de marzo de 2022, exp. 24771 y del 27 de octubre de 2022, exp. 26568, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 30 de julio de 2020, exp. 21577, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; del 3 de marzo de 2022, exp. 24658, C.P. Milton Chaves García.

del 29 de noviembre de 2019¹³, mediante la cual se anularon parcialmente los numerales 8, 9 y 10 del artículo 31, y el numeral 5 del artículo 32 del Acuerdo municipal 040 del 24 de diciembre de 2014 del municipio de Miranda. Estas normas establecían¹⁴:

"ACUERDO No. 040 DE 2014

(24 DIC)

"POR EL CUAL SE COMPILA Y ACTUALIZA EL CÓDIGO DE RENTAS DEL MUNICIPIO DE MIRANDA"

(...) ARTÍCULO 31. DESTINACIÓN ECONÓMICA DE LOS PREDIOS

Con el objetivo de aplicar el principio de equidad vertical o progresividad, las tarifas del Impuesto Predial Unificado se aplicarán de conformidad con la destinación económica que tenga el mismo para lo cual se tendrá en cuenta la siguiente clasificación:

(...) 8. PREDIOS DE USO AGROPECUARIO: Aquellos inmuebles ubicados en el sector rural y destinados a actividades agropecuarias de carácter no industrial como ganadería, avicultura, piscicultura y cultivos.

1.  PREDIOS AGRÍCOLAS CON DESTINO A LA INDUSTRIA: Son aquellos inmuebles ubicados en el sector rural y destinados a las actividades agrícolas cuya producción tiene fines industriales como la caña de azúcar, sorgo, algodón y selvicultura.
2.  PREDIOS RURALES DE USO AGROINDUSTRIAL: Aquellos inmuebles ubicados en el sector rural y que tienen actividad transformadora que incorpora productos agropecuarios como principales materias primas.

(...) ARTÍCULO 32. TARIFAS DEL IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO

(...) 1.5. PREDIOS RURALES

(...) Predios rurales de uso agropecuario sin destino a la industria	8.0 X 1000
Predios rurales agropecuarios y agrícolas con destino a la industria	14.0 X 1000
Predios rurales con explotación económica agroindustrial	14.0 X 1000 (...)"

(Subraya apartes demandados)

El Juzgado Quinto Administrativo de Popayán consideró en la sentencia de nulidad que "(...) analizada la Resolución 070 de 2011 con el Acuerdo demandado, se ratifica que en este se estableció para efecto de determinar la tarifa del impuesto, resulta relevante la destinación económica de los predios rurales, según la especie vegetal que en ellos se sembrara, o su uso futuro, criterio que a juicio del Despacho desconoce los mandatos emitidos en virtud de la ley (...). Se observa y concluye que con las tarifas fijadas en el artículo 32 numeral 1.5 del Acuerdo 040 de 2014, al variar la vocación de un predio (...), se establece una tarifa que no corresponde, esto es superior al 8 x 1.000 del avalúo catastral (...). De acuerdo con lo anterior, las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar (...)".

Por lo tanto, como los actos que negaron la devolución del pago en exceso por concepto de impuesto predial fueron recurridos en sede administrativa y demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no existe una situación jurídica consolidada, siendo los efectos de nulidad parcial del Acuerdo 040 de 2014 inmediatos respecto de aquellos. Esto implica que se retrotraen los efectos de la sentencia de nulidad al momento de la expedición del Acuerdo (ex tunc) con relación a los casos particulares, por lo que resultaba improcedente la expedición de actos fundamentados en una disposición normativa que ha sido declarada nula

13 Folios 1 a 10, índice 3, SAMAI. Sentencia de nulidad proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán el 29 de noviembre de 2019, la cual según documento que consta en expediente a folio 115 del cuaderno administrativo nro. 4, quedó ejecutoriada el día 16 de diciembre de 2019, luego de ser notificada a todas las partes.

14 Folios 128 a 212, y 2 a 87, índice 3, SAMAI.

por sentencia judicial, como lo fueron los que negaron la devolución de pago en exceso.

La Sala precisa que tanto los artículos 23 y 24 del Acuerdo 027 del 30 de diciembre de 2005, como los artículos 31 y 32 del Acuerdo 040 del 24 de diciembre de 2014, establecían en igual sentido que aquellos bienes inmuebles rurales destinados a las actividades agrícolas en las que la producción tiene fines industriales como la caña de azúcar, serían catalogados como predios "agrícolas con destino a la industria", con tarifas del 15x1000 y del 14x1000, respectivamente.

A su vez, se reitera que la parte demandante solicitó la devolución de lo pagado en exceso al afirmar que la tarifa aplicable debió ser del 8x1000, porque los predios de su propiedad eran agropecuarios, mientras que el municipio sostuvo en el recurso de apelación que la tarifa aplicable era del 14x000, dado que Incauca S.A.S. realizó actividades agroindustriales en ellos, uso que tenía asignado esta última tarifa.

Por consiguiente, dado que (i) el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán declaró parcialmente nula la disposición normativa municipal que establecía la determinación del impuesto predial de conformidad con la destinación económica de los predios rurales y según la especie vegetal que en ellos se sembrara, específicamente en el caso de la caña de azúcar al disponer que por cultivarse esta materia prima serían catalogados los predios como "agrícolas con destino a la industria", y (ii) la parte demandada señaló que las liquidaciones del impuesto predial y los actos que negaron la devolución del pago en exceso se expidieron teniendo como base esas normas, la mencionada destinación económica y su tarifa correspondiente, esta Sala concluye que los actos aquí demandados también adolecen de nulidad, por estar basados en una disposición local que fue retirada del ordenamiento jurídico por contravenir mandatos superiores.

Lo anterior supone que procede la devolución de lo efectivamente pagado por los periodos discutidos. Sin embargo, como la pretensión de la demanda únicamente solicita en devolución lo pagado en exceso de la liquidación del impuesto a una tarifa del 8x1000, solo será reconocida en esos términos, previa comprobación por parte del municipio del pago realizado por la demandante por los periodos 2012 a 2017.

Por otro lado, no están llamados a prosperar los demás argumentos presentados en el recurso de apelación, porque el municipio fundamentó la aplicación de la tarifa del 14x1000, en la correspondencia de los acuerdos municipales con las Leyes 44 de 1990 y 1450 de 2011, en las actividades que realizó la empresa en la producción y transformación de la caña de azúcar en las plantas ubicadas dentro de la jurisdicción del municipio, y en la pertenencia de Incauca S.A.S. a la Asociación de Cultivadores de Caña de Azúcar en Colombia – Asocaña.

No obstante, en el proceso se acreditó la nulidad de las disposiciones municipales que establecían una tarifa del 14x1000 para los predios en los cuales se sembrara caña de azúcar por ser clasificados como "agrícolas con destino a la industria", solo por la especie vegetal que en ellos se cultivara. Además, aunque el municipio mencionó la existencia de los procesos de transformación de la caña de azúcar efectuados en la empresa, no identificó con precisión los predios en los cuales esto ocurría, por lo que no está acreditado en el proceso cuáles inmuebles y sus correspondientes liquidaciones atendían a las actividades industriales que desarrollaba la empresa, por lo que resulta injustificado que dicha afirmación general se predique sobre todos los predios de propiedad de la demandante. Cabe añadir que la sola participación de la demandante en Asocaña no es supuesto legal para determinar la tarifa aplicable del impuesto predial.

Así mismo, el municipio indicó que no existe un pago en exceso toda vez que el impuesto predial se liquidó por la actividad que desarrolla la empresa, y por el valor del avalúo catastral del predio principal en el cual están ubicadas las plantas de transformación de la caña de azúcar. Esta afirmación tampoco fue sustentada por el municipio, ni es posible generalizar a todos los bienes inmuebles que posee la demandante las características y valores catastrales de uno de ellos.

Por consiguiente, no prosperan los cargos de apelación presentados por el municipio.

Condena en costas

La parte demandada no se opuso a la condena en costas de primera instancia, por lo que la Sala no realizará ningún pronunciamiento al respecto.

Con relación a la condena en costas en esta instancia, conforme a lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 numeral 8 del Código General del Proceso, no procede su imposición, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen, razón por la cual no se condenará en esta instancia.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A

PRIMERO: Confirmar la sentencia 15 de septiembre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Cauca, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente	(Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador

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