PRESCRIPCION FACULTAD SANCIONATORIA - Conteo del término

Si la infracción se vincula a una determinada vigencia fiscal, es ese período el que debe tomarse como parámetro para la actuación administrativa. Por ende, el término para ejercer la facultad sancionatoria se inicia a partir de la fecha de presentación de la declaración de renta correspondiente al período gravable en el que se enmarcó la sanción. Dicha conclusión se desprende del artículo 638 del Estatuto Tributario, conforme al cual cuando la irregularidad se relaciona con un determinado período fiscal, el pliego de cargos debe notificarse dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la declaración de renta o de ingresos y patrimonio del período durante el cual ocurrió la infracción o cesó la misma, si es de carácter continuado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil ocho (2008)

Radicación número: 17001-23-31-000-2002-00208-01(16030)

Actor: COOPERATIVA DE MUNICIPALIDADES DE CALDAS LIMITADA

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

FALLO

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de 9 de febrero de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos por los cuales la DIAN impuso a la actora sanción por no enviar información en medios magnéticos de 1997.

ANTECEDENTES

La Cooperativa de Municipalidades de Caldas Ltda., presentó el 13 de mayo de 1998 presentó declaración de renta de 1997.

Conforme a la Resolución 1759 de 1997 la COOPERATIVA DE MUNICIPALIDADES DE CALDAS LIMITADA debía presentar información en medios magnéticos por el año 1997, debido a que tenía un patrimonio bruto superior a  $2.181.000.000.

Mediante pliego de cargos 100762000000167 de 2 de junio de 2000 notificado el 9 del mismo mes, la DIAN propuso a la Cooperativa sanción por no enviar información por el año 1997.

El 10 de julio de 2000 la Cooperativa manifestó que no estaba obligada a presentar información en medios magnéticos, porque ni el patrimonio ni los ingresos alcanzaban los topes fijados por la DIAN.

Por Resolución 100642000000402 de 27 de diciembre de 2000, la DIAN impuso a la Cooperativa sanción de $155.800.000. Acto confirmado en reconsideración por Resolución 1007720010009 de 28 de septiembre de 2001.

LA  DEMANDA

La COOPERATIVA DE MUNICIPALIDADES DE CALDAS LIMITADA solicitó la nulidad de los actos mediante los cuales la DIAN le impuso sanción por no enviar información en medios magnéticos del año 1997, y a título de restablecimiento del derecho pidió que se dejen sin efectos el auto de apertura de investigación, el pliego de cargos y la resolución que resolvió el recurso de reconsideración.

La actora invocó como normas vulneradas los artículos 21, 29, 83 y 228 de la Constitución Política; 3, 59 y 84 del Código Contencioso; 631, 638, 680, 746 y 777 del Estatuto Tributario; 47 del Decreto Reglamentario 825 de 1978 y las Resoluciones 1759, 1363, 1766, 2004 y 1767 de 1997, cuyo concepto de violación desarrolló así:

1. Extemporaneidad del pliego de cargos

La sanción se impuso mediante resolución independiente por no enviar información en medios magnéticos por el año 1997. El plazo para presentar la declaración de renta de 1997 venció el 13 de mayo de 1998, fecha en que se presentó la misma; y el término para enviar la información vencía el 28 de mayo de 1998. Por tanto, los dos años siguientes a la fecha de presentación de la declaración de renta vencían el 13 de mayo de 2000 y los dos años para presentar la información vencían el 28 de mayo de 2000. Luego, el término para proferir el pliego de cargos vencía el 13 o el 28 de mayo de 2000, dependiendo si se cuentan los dos años desde el vencimiento para declarar o para presentar la información. Y, como el pliego fue notificado el 9 del junio de 2000, el mismo fue extemporáneo.

Para sustentar la extemporaneidad transcribió las sentencias de 10 de noviembre de 2000, M.P. doctor Delio Gómez Leyva; de 3 de noviembre de 1995, M.P. doctor Julio Enrique Correa, y el Concepto 122437 de 20 de diciembre de 2000 de la DIAN.

2. Desconocimiento del derecho sustancial sobre la forma.

La Cooperativa demostró que no estaba obligada a presentar información, porque no cumplía los topes señalados en la Resolución 1759 de 21 de octubre de 1997, pues, en la misma se fijó como patrimonio $2.181.000.000, y el de la Cooperativa era de $720.700.000.

Aunque los ingresos de 1996 eran de $396.677.061, éstos tampoco sobrepasaban el tope establecido.

La declaración de renta de 1996 no fue corregida en la parte del patrimonio e ingresos, pues, al proferirse el pliego de cargos la declaración ya estaba en firme y era improcedente su corrección.

Aunque prevalecen los libros de contabilidad sobre la declaración, en el momento en que existan errores, los mismos pueden ser corregidos en la contabilidad. Por tanto, se violó la prevalencia del derecho sustancial sobre la forma, pues, los valores que se debieron declarar por patrimonio bruto e ingresos brutos están por debajo de la obligación de presentar información en medios magnéticos, lo cual se probó al contestar el pliego de cargos.

3. Nulidad de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración

La resolución que resolvió el recurso de reconsideración confirmó la sanción con fundamento en la Resolución 1363 de 1997, la cual no es aplicable, pues, se refiere a la información que debía presentarse en 1996 y lo que se discute es la de 1997.

Además, se pronunció respecto de la prescripción del término para proferir el pliego de cargos, sin haberse solicitado.

Así mismo, la Administración tomó como base para confirmar la sanción, los ingresos brutos de 1996, los cuales eran, según la declaración de renta de 1996 de $3.298.755.000 y los establecidos en la resolución de $4.361.000.000, luego el acto es nulo por fundamentar la decisión en un tope de ingresos que no superó la cifra obligada a informar.

4. Violación al debido proceso

La Cooperativa tiene como objeto social cumplir funciones de crédito de los asociados, por tal razón, la resolución que obligaba reportar la información en medios magnéticos era la 1767 de 1997, por ser cooperativa vigilada por Dancoop, no la 1759 de 1997.

En la Resolución 1767 de 1997 no existen rubros sujetos a informar, por eso en la contestación del pliego de cargos se insistió que la Cooperativa no estaba obligada a informar porque no existían valores, movimientos y conceptos sujetos a suministrar.

De acuerdo con la sentencia de 25 de agosto de 2000 del Consejo de Estado, C.P. doctor Julio E. Correa Restrepo, la Cooperativa cumplió con la obligación de informar por el año 1997 a través de oficio de 23 de junio de 1998 en el cual comunicó que no estaba obligada a suministrar información. La Administración no realizó visita para verificar lo informado por la Cooperativa, la cual debía practicarse antes de imponer la sanción.

Además, hubo una diferencia de criterios porque aunque se informó que de acuerdo con la Resolución 1767 de 1997 no se debía informar, la DIAN insistió en aplicar la Resolución 1759 de 1997.

De otra parte, la Administración no informó qué resolución tuvo en cuenta para imponer la sanción, lo que le impidió a la Cooperativa ejercer su derecho de defensa.

De otra parte, el Consejo de Estado ha reiterado que para imponer una sanción debe estar probado que se incurrió en una conducta que viola alguna norma, pero en este caso, el funcionario con fundamento en presunciones impuso la sanción.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La demandada se opuso a las pretensiones así:

La Cooperativa comunicó que no estaba obligada a informar en medios magnéticos, sin que exista justificación legal para ello, circunstancia que tipifica la infracción, pues, no cumplió con su obligación.

En cuanto a los topes, la Resolución 1759 de 1997 estableció la obligación de informar para aquellas entidades cuyo patrimonio bruto a 1996 fuera de $2.181.000.000 o sus ingresos brutos hubieran sido de $4.361.000.000.

No es acertado que la Cooperativa parta de lo que debió ser declarado, pues, la liquidación privada de renta, una vez en firme, constituye el reflejo de los hechos económicos, sin que pueda afirmarse que en ella están hechos diferentes a los que son; por tanto, no se pueden interpretar las cifras según las necesidades del contribuyente, pues, iría en contra de la presunción de veracidad de la declaración.

No tiene aplicación el principio de prevalencia de la forma sobre la esencia para cambiar los datos de una declaración, cuando la misma quedó en firme, dado que de la firmeza se derivan efectos que no son sólo de forma.

De los anexos aportados en la contestación al pliego de cargos, el patrimonio poseído a 31 de diciembre de 1996 superaba los topes, pues, el dinero que la Cooperativa presentó como de los municipios, no podían tener una destinación diferente, dado que, hacen parte de la administración patrimonial de la Cooperativa, y el objetivo de la solicitud de información era tener conocimiento de los flujos de dinero que se movieron en determinada época en el país y la destinación de los mismos, información que forma parte de la base para la obtención de distintos datos del Ministerio de Hacienda, para medir la riqueza del país.

De otra parte, lo que constituye la casual de nulidad es la infracción a la norma que fundamenta la sanción, no la enunciación equivocada de la misma; además, la Administración fundamentó los actos sancionatorios en las Resoluciones 1759 y 1766 de 1997.

La Administración no aplicó a la Cooperativa la Resolución 1767 de 1997, porque se refiere a quienes deben reportar la información relacionada con cuentas bancarias y los movimientos de las mismas (artículos 623,623-2 y 623-3 del Estatuto Tributario).

La información no suministrada era la enunciada en los literales e, f, h, i del artículo 631 del Estatuto Tributario, es decir, los datos de los beneficiarios o deudores de pagos de quienes realizaron transacciones con la Cooperativa.

La norma no estableció que se practicara visita a la empresa, la cual no tiene aplicación en el caso; tampoco tiene fundamento afirmar que existe diferencia de criterios cuando se discuten los menores valores a pagar en una declaración.

LA SENTENCIA APELADA

El a quo se declaró inhibido para pronunciarse respecto al pliego de cargos porque es de trámite y accedió a las súplicas de la demanda por las siguientes razones:

Según la Resolución 1759 de 1997 están obligados a suministrar información por el año 1997 quienes a 31 de diciembre del año anterior al que se solicita la información, hubiere poseído un patrimonio bruto o ingresos brutos superiores a $2.181.000.000 y $4.361.0000.000, respectivamente.

Según el certificado de existencia y representación legal, el objeto social de la Cooperativa es cumplir las funciones de crédito de los asociados, fomentar el desarrollo integral e incrementar todas las actividades de éstos, para atender sus fines esenciales en general. Además, dichos servicios pueden ser prestados a otras entidades o al público en general mediante contratos. Dicho objeto social, demuestra que la Cooperativa podía y celebró contratos con los municipios para contratar obras que serían pagadas con dineros de tales entidades territoriales.

Como la sanción se impuso en acto administrativo independiente, el pliego de cargos, según el artículo 638 del Estatuto Tributario, debía formularse dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la declaración de renta (13 de mayo de 1998), por lo que el plazo para formular el pliego vencía el 14 de mayo de 2000, y como la Administración lo profirió el 2 de junio de 2000 ya estaba prescrita, la facultad sancionatoria.

RECURSO DE APELACIÓN

La demandada reiteró los argumentos de la contestación de la demanda y agregó:

La prescripción de los dos años establecidos en el artículo 638 del Estatuto Tributario, debe contarse desde el año calendario en que ocurrió la irregularidad, sin tener en cuenta la fecha de vencimiento del plazo para declarar el año al que corresponde la información en medios magnéticos.

El Tribunal aplicó en forma parcial el artículo 638 del Estatuto Tributario, dado que tuvo en cuenta para el término de prescripción la fecha de presentación de la declaración de renta de 1997, esto es 14 de mayo de 1998, cuando lo correcto es tener en cuenta el año en que se presentó el incumplimiento, es decir, 1998 y luego verificar la fecha en que la sociedad presentó la declaración de renta de 1998, que fue el 20 de abril de 1999, y es a partir de esta fecha en que se debe contar el término de los dos años. En consecuencia, no hubo prescripción porque de acuerdo con el artículo 638 del Estatuto Tributario los actos fueron expedidos dentro de la oportunidad legal.

 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La demandada reiteró que aunque la información solicitada era de 1997, el artículo 638 del Estatuto Tributario dispone que el término de prescripción de la acción sancionatoria en resolución independiente es de dos años contados a partir de la presentación de la declaración de renta del año durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable.

La demandante debía presentar la información en medios magnéticos porque superó los topes establecidos en la Resolución 1759 de 1997 y al no haber presentado la información, se hizo acreedora de la sanción por no existir exoneración alguna.

El Ministerio Público solicitó confirmar (sic) la decisión de primera instancia por los siguientes motivos:

Independientemente del año al que corresponda el incumplimiento de la obligación señalada en el artículo 638 del Estatuto Tributario, para empezar a contar los dos años para proferir el pliego de cargos, se tiene en cuenta el año en el que ocurrió efectivamente el incumplimiento de entregar la información por parte del contribuyente. Para estos efectos, se tendrá en cuenta el día de presentación de la declaración de renta que corresponda al año en que ocurrió la infracción, tal como lo dispone el artículo 638 del Estatuto Tributario.

En consecuencia, si el contribuyente debía informar en medios magnéticos hasta el 28 de mayo de 1998, en relación con el año 1997, debe tenerse en cuenta la fecha de presentación de la declaración de renta de 1998 para contar los dos años para proferir el pliego de cargos. Como la declaración de renta de 1998 fue presentada el 20 de abril de 1999, los dos años vencían el 20 de abril de 2001 y como la notificación se hizo el 9 de junio de 2000, está dentro del término legal.

La demandante no intervino en esta etapa procesal.

 CONSIDERACIONES

En los términos de la apelación, la Sala precisa si se ajustaron a derecho los actos por los cuales la DIAN impuso a la actora sanción por no enviar  información en medios magnéticos por el año 1997. En concreto, señala si el pliego de cargos fue proferido en tiempo; y, en caso afirmativo, deberán analizarse los demás cargos de la demanda, porque no procedía anular el acto por la prescripción de la facultad sancionatoria.

Prescripción de la facultad sancionatoria

El artículo 638 del Estatuto Tributario -modificado por el artículo 64 de la Ley 6 de 1992- dispone que cuando las sanciones se impongan en resolución independiente, deberá formularse pliego de cargos dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la declaración de renta y complementarios, del período durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable o cesó la irregularidad, para el caso de las infracciones continuadas.

Sobre la oportunidad para notificar el pliego de cargos la Sala ha considerado que cuando las sanciones se imponen en resolución independiente, el término de dos (2) años se cuenta a partir de la fecha en que se presentó la declaración de renta o de ingresos y patrimonio, del año durante el cual se incurrió en el hecho irregular sancionable, sin que por ello pueda entenderse que las sanciones deban estar vinculadas necesariamente a una vigencia fiscal determinad

.

También ha sostenido que si la infracción se vincula a una determinada vigencia fiscal, es ese período el que debe tomarse como parámetro para la actuación administrativ. Por ende, el término para ejercer la facultad sancionatoria se inicia a partir de la fecha de presentación de la declaración de renta correspondiente al período gravable en el que se enmarcó la sanción. Dicha conclusión se desprende del artículo 638 del Estatuto Tributario, conforme al cual cuando la irregularidad se relaciona con un determinado período fiscal, el pliego de cargos debe notificarse dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la declaración de renta o de ingresos y patrimonio del período durante el cual ocurrió la infracción o cesó la misma, si es de carácter continuado.

Pues bien, en el caso sub júdice se observa que la sanción por no enviar información se impuso mediante resolución independiente y se vinculó al año gravable 1997, como consta en el pliego de cargos (folio 8 c.ppal), la resolución sanción (folios 28 a 39 c.ppal.), y la resolución que resolvió la reconsideración, en donde se lee que la sanción se propuso e impuso por no enviar información del año gravable 1997.

Es evidente, entonces, que los actos administrativos demandados se encuentran vinculados a una vigencia fiscal específica, cual es el año 1997 y que el período durante el cual ocurrió la irregularidad sancionable fue 1997, pues, no se presentó información relacionada con dicho período fiscal, independientemente de que el plazo para presentar la información venciera en 1998. En consecuencia, con fundamento en el artículo 638 del Estatuto Tributario, el pliego de cargos debía notificarse a la actora dentro de los dos años siguientes a la fecha de presentación de la declaración de renta del período 1997.

Dado que la declaración de renta por el año 1997 fue presentada el 13 de mayo de 1998 (folio 48 c.a.), los dos años para notificar el pliego de cargos vencían el  13 de mayo de 2000; como el pliego fue notificado el 9 de junio de 2000 (folio 8 vto.c.ppal), resultó extemporáneo, pues ya la Administración había perdido competencia  para sancionar a la actora por irregularidades relativas al año 1997.

Así las cosas, se impone confirmar la providencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. CONFÍRMASE la sentencia de 9 de febrero de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso de nulidad y  restablecimiento del derecho de la COOPERATIVA DE MUNICIPALIDADES DE CALDAS LIMITADA – COMUNICALDAS LTDA. contra LA DIAN.

2. RECONÓCESE personería a la abogada Sandra Patricia Moreno Serrano, como apoderada de la demandada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

    

MARÍA INES ORTIZ BARBOSA        LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Presidente

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ     HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ