CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D. C., diez (10) de noviembre de dos mil veintidós (2022)

Nulidad y restablecimiento del derecho (Ley 1437) Radicación: 13001233300020190023901 (27143)

Demandante: Freight Station - Almacén Contenedores S. A Cy Cfs Alcon S. A. Demandado: DIAN

Asunto: Proceso de cobro coactivo. Actos demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo

La sala resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto del 23 de mayo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que rechazó la demanda, porque los actos demandados no son pasibles de control judicial.

ANTECEDENTES

Por conducto de apoderado judicial, Container Yard-Container Freight Station - Almacén Contenedores S. A Cy Cfs Alcon S. A. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y formuló las siguientes pretensiones:

Se declare la nulidad de la resolución No 201808000009 de fecha 3 de Agosto de 2018.

Se declare la nulidad de la resolución No 2890 de 05 de Octubre de 2018.

Se declare la nulidad de la resolución No 20180811000007 de 26/12/2018.

Se declare la nulidad de la resolución No 66 de fecha 19 de Febrero de 2019.

Se declare la prescripción de la acción de cobro del pago de los siguientes conceptos, presentes en el mandamiento de pago No 0670/2013.

Ventas 2010-1, 2, 3, 4, 5, y 6.

Ventas 2011-1 y 6.

Ventas 2012-1, 3, 4,5 y 6.

Se declare la prescripción de la acción de cobro del pago de los siguientes conceptos, presentes en el mandamiento de pago No 01026/2013.

Ventas 2013-1, 2,3 y 4

Renta 2011.

Renta 2012.

Sanciones independientes vigencia 2012.

Que como consecuencia de estas pretensiones principales, y en restablecimiento del derecho, se declare la terminación del proceso administrativo de cobro, respecto de las vigencias aquí prescritas.

Que como consecuencia de estas pretensiones principales, y en restablecimiento del derecho, se proceda al inmediato ajuste del estado de cuenta de mi mandante, la compañia CONTAINER YARD-CONTAINER FREIGTH STATION- ALMACEN CONTENEDORES S.A, CY CFS ALCON S.A, identificada con el NIT No 800.195.554-7.

Que como consecuencia de estas pretensiones principales, y en restablecimiento del derecho, se ordene el inmediato levantamiento de todas las medidas cautelares surgidas de la acción de cobro de las obligaciones fiscales aquí prescritas.

El Tribunal Administrativo de Bolívar, por auto del 23 de mayo de 2019, rechazó la demanda. En concreto, señaló que los actos demandados deciden sobre las solicitudes de facilidades de pago, pero no son actos de los que prevé el artículo 835 ET ni los actos del proceso de cobro coactivo que ha identificado el Consejo de Estado como demandables. Que son actos de mero trámite, relacionados con “la definición de la forma de pago de una obligación ejecutada”.

Oportunamente, la sociedad demandante presentó recurso de apelación contra la decisión anterior. En síntesis, explicó que, conforme con la reiterada jurisprudencia de la Sección Cuarta, no solo son enjuiciables ante esta jurisdicción los actos enunciados en los artículos 101 CPACA y 835 ET, proferidos en ejercicio de la potestad de cobro coactivo, sino los demás que pudieran afectar una situación jurídica concreta, asociada al cobro de la obligación insoluta. Que, de hecho, se ha aceptado como acto demandable el acto que desconoce la facilidad de pago otorgada por la administración al contribuyente, en el entendido de que tiene incidencia directa en la obligación no cumplida.

El expediente fue inicialmente enviado a la Sección Primera de la Corporación, según reparto del 29 de noviembre de 2019. Sin embargo, por auto del 12 de agosto de 2022, se remitió a la Sección Cuarta y el asunto fue asignado al magistrado sustanciador de esta providencia, según constancia del 14 de octubre de 2022.

CONSIDERACIONES

Conforme con los artículos 125 y 243 CPACA, corresponde a la sala resolver la apelación contra el auto que rechazó la demanda.

En los términos del recurso de apelación, la sala debe decidir si los actos demandados por Freight Station - Almacén Contenedores S. A Cy Cfs Alcon S. A. son susceptibles de demandarse ante esta jurisdicción, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Para resolver la apelación, la sala precisa que, grosso modo, el acto administrativo es la expresión de la voluntad unilateral de la administración dirigida a producir efectos jurídicos generales, impersonales o abstractos (actos normativos o reglamentos), o efectos particulares y concretos. Interesa también indicar que son actos administrativos definitivos los que decidan directa o indirectamente la cuestión de fondo o los que, siendo de trámite, hacen imposible continuar la actuación (artículo 43 CPACA). En oposición, son actos de trámite los que no definen la situación sustancial, sino que se expiden para simplemente impulsar la actuación y llevarla a estado de ser definida por la administración.

En materia de cobro coactivo, conforme con los artículos 101 del CPACA y 835 del ET, son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo los siguientes actos:

(i) el acto que decide las excepciones; (ii) el que ordena seguir adelante la ejecución y (iii) el que liquida el crédito. Los demás actos del proceso de cobro sirven simplemente para impulsar la actuación y, por ende, no son enjuiciables ante esta jurisdicción (artículo 833- 1 del ET).

Sin embargo, esta Corporación ha precisado que, además de los actos mencionados, también son demandables los actos que deciden situaciones jurídicas de fondo, siempre que estén relacionados con el cobro, y no con la determinación de la obligación ejecutada.

Por ejemplo, es demandable el acto que liquida las costas y el que aprueba el remate, porque generan una situación distinta a la simple ejecución de la obligación tributaria¹.

En el caso concreto, la sala destaca los siguientes hechos jurídicamente relevantes:

La DIAN ejerció la prerrogativa de cobro coactivo frente a las obligaciones fiscales a cargo de Freight Station - Almacén Contenedores S. A Cy Cfs Alcon S. A.

Después de presentar múltiples solicitudes, la DIAN, mediante Resolución 2080808000009 del 3 de agosto de 2018, aceptó la facilidad de pago, en los términos del artículo 814 ET.

Freight Station - Almacén Contenedores S. A Cy Cfs Alcon S. A. presentó recurso de reposición contra el acto anterior y, además, solicitó que se decretara la prescripción de la acción de cobro.

Por Resolución 2890 del 5 de octubre de 2018, la DIAN interpretó que el recurso era una petición de revocatoria directa y la negó, al pasó que desestimó la petición de prescripción.

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, Freight Station

Almacén Contenedores S. A Cy Cfs Alcon S. A. demandó tanto la Resolución 2080808000009 de 2018 como la Resolución 2890 de 2018. La demanda se tramita ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, bajo el radicado 13001233300020180078000. De hecho, esta Sección tuvo la oportunidad de resolver la apelación contra el auto que rechazó la demanda contra dichos actos y, por auto del 29 de agosto de 2019, concluyó que ambos actos son pasibles de control judicial, en tanto afectan la situación jurídica del contribuyente²:

2.4. En el caso bajo examen, la Resolución 20180808000009 del 3 de agosto de 2018 accedió a la solicitud de facilidad de pago presentada por el contribuyente. En consecuencia concedió un plazo de 35 meses para pagar la obligación tributaria, aceptó la garantía inmobiliaria otorgada y suspendió el procedimiento de cobro coactivo adelantado en contra del contribuyente³.

Lo anterior significa que se modificó la situación jurídica del administrado porque, aunque persiste la obligación tributaria, las condiciones en las que se realizará el pago fueron alteradas, se afectó la propiedad del contribuyente y se suspendió un procedimiento de cobro de forma condicionada al cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución.

(…)

1. Según lo indicó esta Sección, el acto que niega una solicitud de revocatoria directa no crea, modifica o extingue una situación jurídica nueva, motivo por el que no es susceptible de control judicial⁴.

Sin embargo, Container Yard no presentó una solicitud de revocatoria directa, sino un recurso de reposición contra el acto que accedió a la facilidad de pago, y fue la Dian la que interpretó que dicho recurso era improcedente⁵.

Ahora bien, esta Sala también señaló que la procedencia de los recursos administrativos está determinada por la ley⁶. Esto supone que el particular no tiene el deber de soportar las consecuencias negativas de una errónea interpretación sobre su procedencia por parte de la administración.

Para el caso bajo examen, eso significa que debe considerarse que la Resolución 2890 del 5 de octubre de 2018 resolvió un recurso y, por lo tanto, es susceptible de control judicial en caso de que se encuentre demostrado que la reposición interpuesta era procedente y oportuna.

¹ Así se estableció, entre otros, por auto del 12 de noviembre de 2015, expediente 20881, MP Martha Teresa Briceño.

² Expediente 24638, MP Jorge Octavio Ramírez.

³ Cita original: Folios 30 a 32 del expediente.

⁴ Cita original: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Expediente: 13001-23-33-000-2015-00687- 01 (22673). Auto del 20 de septiembre de 2017. C.P.: Stella Jeannette Carvajal Basto.

⁵ Cita original: Folio 33 del expediente.

⁶ Cita original: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Expediente: 05001-23-33-000-2018-01651- 01 (24431). Auto del 15 de mayo de 2019. C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

2. Como fue expuesto, el acto que accede a la solicitud de facilidad de pago es definitivo, por lo que el artículo 74 del CPACA prevé que procede el recurso de reposición en su contra⁷.
3. En este orden de ideas, la Dian lo interpretó erróneamente que la reposición era improcedente, por lo que la Resolución 2890 del 5 de octubre de 2018 en realidad resolvió el recurso de reposición y, por lo tanto, es un acto administrativo susceptible de control judicial.

Por Resolución 2080811000007 del 26 de diciembre de 2018, la DIAN dejó sin vigencia la facilidad de pago concedida a Freight Station - Almacén Contenedores S. A Cy Cfs Alcon S. A.

A instancias del recurso de reposición presentado, la DIAN, mediante Resolución 66 del 19 de febrero de 2019, confirmó la Resolución 2080811000007.

A partir de lo anterior, la sala considera que la Resolución 2080811000007 del 26 de diciembre de 2018 y la Resolución 66 del 19 de febrero de 2019 son susceptibles de control judicial, ya que afecta la situación jurídica particular de Freight Station - Almacén Contenedores S. A Cy Cfs Alcon S. A., en el sentido de dejar sin efectos la facilidad de pago previamente reconocida. De hecho, según se constató en la demanda, la sociedad demandante alegó que los actos aquí demandados tienen origen en la Resolución 2080808000009 de 2018, cuya legalidad está siendo discutida en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho 13001233300020180078000 y que, siendo así, los actos demandados están desconociendo una facilidad de pago “irregular”.

Sobre el control judicial de los actos que dejan sin efecto las facilidades de pago concedidas por la administración tributaria, conforme con el artículo 814 ET, esta sección ha considerado que son controlables ante esta jurisdicción, a partir de las siguientes consideraciones, que ahora se reiteran (negrillas del texto original)⁸:

En efecto, como lo ha expresado la Sala, el acto administrativo que deja sin efectos la facilidad de pago, constituye una declaración unilateral de la voluntad de la administración tributaria, que modifica la situación jurídica del beneficiario, en razón a que:

« […] a) Se le excluye del tratamiento preferencial que implica el acuerdo de pago: Con la facilidad o acuerdo de pago se concede al contribuyente en mora un término de gracia para el pago de sus obligaciones, bajo condiciones más favorables que las del procedimiento de cobro coactivo, el cual se suspende. Luego, se trata de un período especial, en el que se brinda un tratamiento preferencial para que el contribuyente realice el pago de conformidad con sus posibilidades financieras, y que por demás, resulta más favorable que el procedimiento de cobro coactivo.

El contribuyente es afectado por medidas cautelares: Con la revocatoria del acuerdo de pago debe procederse a la práctica de medidas cautelares o volver a hacerlas efectivas, si se hubieren dictado previamente y se suspendieron con motivo de la concesión de la facilidad de pago.

Las garantías otorgadas pueden cobrarse coactivamente: A partir de la ejecutoria del acto de revocatoria, aquellas garantías que el contribuyente otorgó en el acuerdo de pago, se convierten en títulos ejecutivos⁹.

Se reanuda el término de prescripción de la acción de cobro: El acuerdo de pago interrumpe el término de prescripción de la acción de cobro que puede ejercer la administración. Una vez se revoca la facilidad de pago, se reanuda dicho término.^{10 11}.»

No obstante, en algunas situaciones el acto que deja sin efecto una facilidad de pago no será susceptible de

⁷ Cita original: Cfr. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ley 1437 de 2011. Artículo 74.

⁸ Cita original: Sentencias del 25 de septiembre de 2017, MP Stella Jeannette Carvajal Basto, expediente 20985, que reitera las sentencias del 9 de febrero de 2012, expediente 17721, MP Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, y del 2 de marzo de 2017, expediente20995, MP Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

⁹ Cita original: Artículo 828-4 E. T.: TÍTULOS EJECUTIVOS. Prestan mérito ejecutivo: (…)

“4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas”.

¹⁰ Cita original: Artículo 818 E.T.

¹¹ Cita original: Sentencia del 29 de octubre de 2014, radicado Nro. 080012331000-2010-01148-01 [19473], C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

control de legalidad al tratarse de un acto de ejecución, es decir, de aquellos que «se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa¹², sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado»¹³.

Uno de los eventos en los cuales este tipo de actos no sería pasible de control judicial, se presenta con la resolución que deja sin efecto el acuerdo de pago suscrito con la Administración Tributaria, expedida por fuera del trámite del proceso del cobro coactivo, evento en el que adquiere la connotación de un acto de ejecución, en la medida en que constituye un trámite previo y obligado para dar inicio al referido cobro coactivo¹⁴.

En esa lógica, en el caso examinado, la sala juzga que es procedente el control judicial de la Resolución 2080811000007 del 26 de diciembre de 2018 y la Resolución 66 del 19 de febrero de 2019.

De todos modos, la sala no puede pasar por alto que en este asunto también se demandó la Resolución 2080808000009 de 2018 y la Resolución 2890 del 5 de octubre de 2018, que, se repite, están sub iudice en el expediente 13001233300020180078000. Por consiguiente, el tribunal de primera instancia, al proveer sobre la admisión de la demanda, en caso de que se cumplan los presupuestos procesales de la acción y los demás requisitos de la demanda, deberá ordenar al demandante que adecué las pretensiones.

Lo anterior es suficiente para revocar el auto apelado. Por lo expuesto, la sala RESUELVE:

Revocar el auto del 23 de mayo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, según lo expuesto en esta providencia. En su lugar:

Ordenar al tribunal de primera instancia que provea sobre la admisión de la demanda.

Devolver el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese, y cúmplase,

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)  JULIO ROBE RTO PIZA RODRÍGUEZ   Presidente	(Firmado electrónicamente)  STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
(Firmado electrónicamente)  MILTON CHAVES GARCÍA	(Firmado electrónicamente)  MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

¹² Cita original: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Ligia López Díaz, providencia del 30 de marzo de 2006, Radicación número: 25000-23-27-000-2005-01131-01(15784). Ver también sentencias del 15 de noviembre de 1996, exp. 7875, C.P. Consuelo Sarria Olcos, del 9 de agosto de 1991, exp. 5934 C.P. Julio Cesar Uribe Acosta y del 14 de septiembre de 2000, exp. 6314 C.P. Juan Alberto Polo.

¹³ Cita original: Auto del 26 de septiembre de 2013, radicado Nro. 680012333000-2013-00296-01 [20212], C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

¹⁴ Cita original: En este sentido Cfr. el auto de 15 de mayo de 2014, Exp.20295, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, y la sentencia de 2 de marzo de 2017, Exp.20995, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.