Radicado: 11001-03-27-000-2018-00049-00 (24144)

Demandante: JULIÁN PENAGOS CORREA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., once (11) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)

Referencia:

NULIDAD SIMPLE

Radicación:

11001-03-27-000-2018-00049-00 (24144)

Demandante:

JULIÁN PENAGOS CORREA

Demandado:

DIAN

Temas:

Nulidad oficios DIAN 045557 de 2009, 010272

de

2010

y

100208221-000255 de 2018. Competencia funcional.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

En ejercicio de la competencia atribuida por el numeral 1 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo¹, corresponde decidir sobre la demanda de nulidad interpuesta contra los oficios DIAN 100208221-00250 (045557) del 4 de junio de 2009, 100202208-00072 (010272) del 15 de febrero de 2010 y 100208221-000255 del 2 de marzo de 2018.

DEMANDA

Julián Penagos Correa, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, solicitó la nulidad de los oficios DIAN 100208221-00250 (045557) del 4 de junio de 2009, 100202208-00072 (010272) del 15 de febrero de 2010 y 100208221-000255 del 2 de marzo de 2018, relacionados con la solicitud elevada por el Director Seccional de Impuestos y Aduanas de Tunja a la Subdirección de Gestión de Normativa y Doctrina de la DIAN, para pronunciarse sobre quién es el funcionario competente para decidir el recurso de apelación interpuesto contra el auto que resuelve la objeción a la liquidación de crédito practicada dentro de un proceso administrativo de cobro coactivo.

En lo pertinente, el texto de los conceptos acusados es el siguiente:

Oficio 100208221-00250 (045557) del 4 de junio de 2009: «…los recursos de

apelación dentro del proceso de cobro coactivo contra las decisiones que son apelables los resuelve el superior del funcionario que profiere el acto, que para el caso de los actos proferidos por el Jefe del Grupo Interno de Trabajo de Gestión de Cobranzas es el Jefe de la División de Recaudo y Cobranzas».

«Art. 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1. De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos».

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Radicado: 11001-03-27-000-2018-00049-00 (24144)

Demandante: JULIÁN PENAGOS CORREA

Oficio 100202208-00072 (010272) del 15 de febrero de 2010: «…el recurso

de apelación interpuesto contra los actos administrativos proferidos por el Jefe del Grupo Interno de Trabajo de Coactiva dentro del proceso de cobro coactivo deberá ser resuelto por el Jefe de la División de Recaudo y Cobranzas ya que este es quien ostenta la calidad de inmediato superior administrativo del mencionado Grupo».

Oficio 100208221-000255 del 2 de marzo de 2018, en el cual «se confirma

la tesis jurídica presentada en los oficios Nos. 045557 de 2009 y 010272 de 2010».

Invocó como disposiciones violadas los artículos 29 y 209 de la Constitución Política, 560, 561, 823 y 824 del Estatuto Tributario y 29 del Decreto – Ley 1072 de 1999.

Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente:

El legislador designa las competencias para conocer los procesos administrativos, y la facultad del Director General de la DIAN de crear grupos internos de trabajo para cumplir funciones específicas no incluye la de otorgar competencias contrarias a la ley.

Los oficios demandados desconocen la normativa invocada al concluir que la competencia de cobro radica en los jefes de grupos internos de trabajo creados por el Director General de la DIAN, porque sus decisiones parten de un acto de delegación y «deben ser conocidas en segunda instancia por el superior del delegante», que para el caso de las

seccionales es el respectivo director.

Como la prerrogativa de cobro coactivo corresponde a los directores seccionales, jefes de las divisiones de cobranzas y al subdirector de gestión de recaudo y cobranzas, no se entiende que los actos acusados, con fundamento en una resolución que habilita al Director de la DIAN a formar grupos de trabajo, desplace la competencia que tienen para entregársela a los profesionales en quienes delegan tal facultad.

Se debe inaplicar por inconstitucional la Resolución 11 del 4 de noviembre de 2008, que al crear los grupos internos de trabajo «COACTIVA I y COACTIVA II» en algunas direcciones seccionales, les atribuyó competencias para adelantar procesos de cobro coactivo, contrariando la Constitución Política y la ley.

SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL

El demandante solicitó la suspensión provisional de la norma acusada, que fue negada mediante providencia del 28 de febrero de 2019², en la cual se consideró que, de la confrontación de la normativa aducida como violada con la acusada, no se evidencian elementos que permitieran advertir la vulneración.

OPOSICIÓN

La DIAN se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente:

Los actos demandados no se enmarcan en el concepto de «delegación», pues la competencia funcional para adelantar el cobro de obligaciones fiscales fue atribuida

Fls. 31 a 36 del cuaderno de medida cautelar.

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La DIAN insistió en que

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Demandante: JULIÁN PENAGOS CORREA

por la ley y el reglamento en la División de Gestión de Recaudo y Cobranzas y en los Grupos Internos de Trabajo – GIT, que son creados, suprimidos o fusionados por el Director General de la DIAN, quien determina las funciones que les corresponden.

Conforme con la estructura de cada dirección seccional, el superior jerárquico de los GIT y el encargado de resolver los recursos de apelación contra los actos que expidan es el jefe de la división a la que pertenezcan.

En el caso de la Seccional Tunja a que aluden los oficios acusados, la Resolución 11 del 4 de noviembre de 2008 creó el GIT de Gestión de Cobranzas en la División de Gestión de Recaudo y Cobranzas y le asignó funciones precisas en cuanto al procedimiento de cobro coactivo, lo cual indica que es el jefe de dicha división quien conoce los recursos de apelación presentados contra los actos del citado GIT.

No procede excepción de inconstitucionalidad contra la Resolución 11 de 2008, pues su aplicación no tiene efectos inter partes, sino de carácter general, y se fundamentó en el Decreto 4048 de 2008, que goza de presunción de legalidad.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

El demandante reiteró que, como existe delegación de funciones en materia de cobro coactivo del jefe de la División de Recaudo y Cobranzas en el jefe del respectivo GIT, las decisiones de este último las conoce en segunda instancia el «DIRECTOR SECCIONAL DE IMPUESTOS» en su condición de superior jerárquico del jefe de división³.

«de acuerdo a la estructura de la Seccional, el superior jerárquico del GIT de Gestión de Cobranzas, es el Jefe de la División de Gestión de Recaudo y Cobranzas»⁴.

El Ministerio Público solicitó mantener la legalidad de los actos acusados, al considerar que no existe delegación, pues las facultades de coordinar, controlar y desarrollar procesos de cobro coactivo fueron establecidas mediante resolución a los grupos internos de trabajo cuestionados, en los términos establecidos por la ley⁵.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Corresponde determinar la legalidad de los oficios DIAN 100208221-00250 (045557) del 4 de junio de 2009, 100202208-00072 (010272) del 15 de febrero de 2010 y 100208221-000255 del 2 de marzo de 2018.

Los referidos oficios demandados señalan que el funcionario competente para decidir los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones proferidas por los jefes de grupos internos de cobranzas de las respectivas direcciones seccionales de la DIAN⁶, dentro del proceso de cobro coactivo, es el «Jefe de la División de Recaudo y Cobranzas» de la respectiva dirección seccional de la DIAN.

Índice 26 de Samai.

Índice 25 de Samai.

Índice 27 de Samai.

Conforme con el artículo 833-1 del Estatuto Tributario, las actuaciones administrativas en el proceso administrativo de cobro son de trámite y contra ellas no proceden recursos, salvo los casos en que se indique expresamente lo contrario.

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El demandante argumenta que, como la competencia en materia de cobro coactivo del jefe de cobranzas del GIT es delegada, pues recae, entre otros, en el jefe de la división de recaudo y cobranzas de la respectiva dirección seccional, las decisiones apelables de aquel, las conoce en segunda instancia el «DIRECTOR SECCIONAL DE IMPUESTOS», en su condición de superior jerárquico del jefe de división.

El artículo 560 del Estatuto Tributario, con la modificación introducida por el artículo 44 de la Ley 1111 de 2006⁷, estableció la competencia para proferir las actuaciones de la administración tributaria en los funcionarios y dependencias de la misma, conforme con la estructura funcional que establezca el Presidente de la República en ejercicio de las facultades previstas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política⁸.

En desarrollo de dichas facultades, el Presidente de la República expidió el Decreto 4048 del 22 de octubre de 2008⁹, que al modificar la estructura de la DIAN precisó:

Las actuaciones fiscales las profieren «los empleados públicos de la DIAN nombrados o designados como jefes de las diferentes dependencias de la Entidad¹⁰»;

Al Director General de la DIAN le corresponde definir la organización interna de

las «áreas y dependencias¹¹» de la Entidad, y distribuir «las funciones de las Oficinas, Subdirecciones y Direcciones Seccionales entre las Divisiones de Gestión y los Grupos Internos de Trabajo del Nivel Central, Local y Delegado¹²» y,

Las diferentes áreas y divisiones de la Administración se organizarán con «Grupos

Internos de Trabajo, que contarán con sus respectivos jefes y desempeñarán las funciones que

se les asigne en el acto de creación13» expedido por el Director General, quien podrá

crearlos, modificarlos o fusionarlos.

Para efectos de distribuir funciones y de organizar grupos internos de trabajo en las subdirecciones seccionales, el Director General expidió las resoluciones 9¹⁴ y 11¹⁵ del 4 de noviembre de 2008. En el artículo 9 de la primera se definieron las funciones de la División de Gestión de Cobranzas¹⁶, y en los artículos 97 y 99 de la segunda se crearon

⁷ E. T.- «Art. 560. Competencia para el ejercicio de las funciones. Son competentes para proferir las actuaciones de la administración tributaria los funcionarios y dependencias de la misma, de acuerdo con la estructura funcional que se establezca en ejercicio de las facultades previstas en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política. Así mismo, los funcionarios competentes del nivel ejecutivo, podrán delegar las funciones que la ley les asigne en los funcionarios del nivel ejecutivo o profesional de las dependencias bajo su responsabilidad, mediante resolución que será aprobada por el superior del mismo. En el caso del Director General de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, esta resolución no requerirá tal aprobación».

CP.- «Art. 189.- Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad

Administrativa: (…) 16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley».

«Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales».

Artículo 47 del Decreto 4048 de 2008.

Numeral 3 del artículo 6 del Decreto 4048 de 2008.

Artículo 51 del Decreto 4048 de 2008.

Artículo 50 del Decreto 4048 de 2008.

«Por la cual se distribuyen funciones en las Divisiones de las Direcciones Seccionales de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales».

«Por la cual se crean Grupos Internos de Trabajo y se asignan funciones en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales».

«Art. 9. División de Gestión de Cobranzas. Son funciones de la División de Gestión de Cobranzas además de las dispuestas en el artículo 15 de la presente resolución, las siguientes:

- Coordinar, controlar y desarrollar los procesos de cobro persuasivo y coactivo de los impuestos, gravámenes, derechos de explotación y gastos de administración sobre los juegos de suerte y azar explotados por entidades públicas del nivel nacional, anticipos, retenciones, sanciones, multas e intereses administrados por la DIAN y de las obligaciones que a su favor se originen en decisiones judiciales y administrativas.

- Intervenir en los procesos especiales en lo que compete a la Entidad de acuerdo con la legislación vigente, para garantizar y obtener el pago de las obligaciones tributarias, aduaneras, cambiarias y de derechos de explotación y gastos de administración

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los grupos internos de trabajo de «COACTIVA I» y «COACTIVA II» en diferentes direcciones seccionales, a los cuales les asignaron entre sus funciones las de «2.- Iniciar los procesos

coactivos profiriendo el Mandamiento de Pago (…) 5.- Decretar las medidas cautelares necesarias para asegurar el pago de las obligaciones(…) 6.- Adelantar y llevar hasta su terminación el proceso coactivo respecto de los expedientes que tengan medidas cautelares».

De la interpretación sistemática de las anteriores disposiciones, se advierte que por ministerio de la ley y en atención a la estructura interna de la DIAN establecida por el Director General, la competencia para adelantar actuaciones en materia tributaria recae en los «empleados públicos de la DIAN nombrados o designados como jefes de las diferentes

dependencias de la Entidad», lo cual incluye a los jefes de los grupos internos de trabajo creados en las diferentes áreas y divisiones de la Entidad, en relación con las funciones que se les asignen.

Para el caso de los grupos internos creados al interior de las divisiones de cobranzas de la DIAN, el Director General, en ejercicio de las facultades otorgadas por la ley y la norma reglamentaria, distribuyó una serie de funciones relacionadas con el adelantamiento de procesos de cobro coactivo, que son objeto de control por parte de la respectiva división¹⁷.

No obstante, el artículo 824 del Estatuto Tributario señaló que la prerrogativa para exigir el cobro coactivo de las deudas por concepto de impuestos, anticipos, retenciones,

intereses y sanciones¹⁸, radica en el «Subdirector de Recaudación de la Dirección General de Impuestos Nacionales, los Administradores de Impuestos y los Jefes de las dependencias de Cobranzas» y en «los funcionarios de las dependencias de Impuestos Nacionales, a quienes se les deleguen estas funciones».

Bajo ese supuesto, la competencia de los jefes de grupos internos de trabajo para adelantar los procesos de cobro coactivo fue atribuida directamente por el artículo 824 del Estatuto Tributario, de acuerdo con las funciones que les asigne el Director General en uso de las facultades legales y reglamentarias.

Ahora bien, el artículo 561 del Estatuto Tributario establece que mediante resolución

aprobada por el superior «Los funcionarios del nivel ejecutivo de la Dirección General de Impuestos Nacionales, podrán delegar las funciones que la ley les asigna, en los funcionarios del nivel ejecutivo o profesional de las dependencias bajo su responsabilidad», lo cual fue reiterado por el artículo 49 del Decreto 4048 de 2008, según el cual «Las funciones previstas en las normas pertinentes para quienes se desempeñen en las jefaturas de las Divisiones de las Direcciones Seccionales podrán

sobre los juegos de suerte y azar explotados por entidades públicas del nivel nacional, así como proferir los actos administrativos a que haya lugar.

3.- Proyectar los actos administrativos necesarios para suscribir acuerdos y demás facilidades de pago, y velar por el oportuno cumplimiento de las obligaciones derivadas de los mismos.

4.- Hacer efectivas las garantías para el cumplimiento de obligaciones legales, cuando se incumplan.

5.- Elaborar las relaciones de cartera y establecer por medio de estrategias, los planes para iniciar las acciones de cobro pertinentes.

6.- Mantener actualizada la información e inventario de los procesos de cobro persuasivo y coactivo en coordinación con otras áreas relacionadas.

7.- Proyectar los actos administrativos para declarar la extinción de las obligaciones tributarias, aduaneras, cambiarias y de derechos de explotación y gastos de administración sobre los juegos de suerte y azar explotados por entidades públicas del nivel nacional, así como las que se originen en decisiones judiciales y administrativas.

8.- Generar y enviar los documentos que permitan la actualización de los saldos de los contribuyentes, usuarios aduaneros y demás responsables de obligaciones administradas por la DIAN».

¹⁷ Entre las funciones de la División de Cobranzas atribuidas por la Resolución 9 de 2008 está «1.- Coordinar, controlar y desarrollar los procesos de cobro persuasivo y coactivo…».

Artículo 823 del E. T.

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ser delegadas en empleados públicos de la DIAN de las mencionadas dependencias, mediante resolución de quien ejerza la jefatura de la Dirección Seccional¹⁹».

En el caso concreto, contrario a lo aducido por el demandante, las funciones asignadas a los jefes de los grupos internos de trabajo de las divisiones de cobranzas no son delegadas por los jefes de división de las direcciones seccionales, al haber sido otorgadas por ley²⁰ y el reglamento.

Así las cosas, como la competencia para adelantar el proceso de cobro coactivo de los jefes de grupos internos de trabajo fue atribuida por la ley, y conforme con la estructura funcional dispuesta por el Director General en uso de sus facultades, se considera que las actuaciones que aquellos expidan y que sean objeto del recurso de apelación deben ser conocidas en segunda instancia por el jefe de la división de gestión de cobranzas de la respectiva dirección seccional que se encarga de «coordinar y controlar» los procesos de cobro.

Por las razones expuestas, tampoco procede la excepción de inconstitucionalidad aducida por el demandante. En consecuencia, la Sala negará las pretensiones de la demanda.

No se condenará en costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1.- NEGAR las pretensiones de la demanda.

2.- Sin condena en costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de

2011.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

1. En ese mismo sentido, el artículo 9 de la Ley 489 de 1998 dispuso que «Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.

Sin perjuicio de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en la presente ley.

2. Conforme con el artículo 5 de la Ley 489 de 1998, «Los organismos y entidades administrativos deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo».

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La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA

(Firmado electrónicamente)

STELLA JEANNETTE CARVAJAL

BASTO

Presidente

(Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente)

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

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