ENTES UNIVERSITARIOS AUTONOMOS - Su naturaleza se decidirá en el fallo / ENTIDAD DESCENTRALIZADA DEL PODER EJECUTIVO - En cuanto a los entes universitarios autónomos se decidirá en la sentencia / ENTIDAD PUBLICA EXENTA DEL IMPUESTO DE TIMBRE - La posibilidad que los entes universitarios autónomos lo sean se decidirá en el fallo / IMPUESTO DE TIEMBRE - Entidades públicas exentas

La parte actora fundamenta la solicitud de suspensión provisional principalmente en la manifiesta vulneración de los artículos 20, 24, 188 y 591 del Estatuto Tributario. Efectuada la confrontación directa del texto del acto acusado con las normas invocadas como infringidas, la Sala observa que no aparece una infracción o contradicción manifiesta como lo exige el citado artículo 152 del C.C.A., que surja sin necesidad de acudir a razonamientos e inferencias más o menos complejos derivados de la normatividad que rige la materia. En efecto, se advierte que el demandante fundamenta la solicitud de suspensión provisional del Concepto acusado, en la vulneración de los artículos 69 y 113 de la Constitución, 533 y 534 del Estatuto Tributario y 58 de la Ley 30 de 1992, pero surge la necesidad de realizar un estudio en relación con la naturaleza de los entes universitarios autónomos que involucre las normas invocadas por el actor con el fin de determinar si se encuentran o no exentas del impuesto de timbre. Lo anterior evidencia que en el caso debe efectuarse un análisis de fondo que no es propio de esta etapa procesal en la cual el juez se limita a hacer la confrontación directa de las normas para verificar la existencia de la manifiesta infracción que se alega.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil siete (2007)

Radicación número: 11001-03-27-000-2007-00052-00(16297)

Actor: WILFREN OCHOA MESA

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

AUTO

El demandante en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad del Concepto Tributario 054296 de junio 29 del 2006 emitido por la DIAN, relacionado con la exención del impuesto de timbre para las entidades de derecho público.

La demanda reúne los requisitos exigidos por los artículos 137 y siguientes del Código Contencioso Administrativo y por ello habrá de admitirse.

Como en el libelo se solicita, además, la suspensión provisional procede la Sala a resolver sobre el particular.

EL ACTO DEMANDADO

El texto del Concepto Tributario acusado es el siguiente:

PROBLEMA JURÍDICO:

¿Los entes universitarios autónomos, están exentos del pago del impuesto de timbre?

TESIS JURÍDICA:

Los entes universitarios autónomos, no son entidades descentralizadas del poder ejecutivo, en consecuencia no se encuentran exentos del pago del impuesto de timbre nacional.

DESCRIPTORES:

ENTIDADES DE DERECHO PUBLICO EXENTAS DEL IMPUESTO DE TIMBRE IMPUESTO DE TIMBRE - SUJETO PASIVO IMPUESTO DE TIMBRE - SUJETOS

FUENTES FORMALES:

CONSTITUCION POLITICA,69,113,210

LEY 30 DE 1992, ARTICULOS 57,58,59,94

LEY 489 DE 1998, ARTICULOS 38,39,40,68

ESTATUTO TRIBUTARIO DECRETO 624 DE 1989 ART. 0532.

ESTATUTO TRIBUTARIO DECRETO 624 DE 1989 ART. 0533.

INTERPRETACIÓN JURÍDICA:

El artículo 532 del Estatuto Tributario señala en su primer inciso como regla general, que las entidades de derecho público se encuentran exentas del pago del impuesto de timbre nacional, pero a renglón seguido el artículo 533 del citado Estatuto Tributario define qué se entiende por entidades de Derecho Público:

"Para los fines tributarios de este libro, son entidades de Derecho Público, la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos municipales, los municipios y los organismos o dependencias de las ramas del poder público, central o seccional, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta". (subrayado fuera de texto).

Bajo estos presupuestos jurídicos y teniendo en cuenta que la exención consagrada en el artículo 532 del ordenamiento tributario se debe a la calidad de los otorgantes, en este caso a las entidades de derecho público, es necesario precisar la naturaleza jurídica de los entes autónomos universitarios.

Al respecto se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, al resolver una consulta del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante Concepto Nro. 1587, del 21 de octubre de 2004 (C.P. doctor Flavio Augusto Rodríguez Arce), en el cual, luego de analizar los artículos 69, 113 y 210 de la Constitución Política, 57, 58, 59 de la Ley 30 de 1992, 38, 39, 40 y 68 de la Ley 489 de 1998, sostuvo:

"...Naturaleza jurídica de los entes universitarios autónomos.

Con fundamento en el anterior marco normativo se puede establecer que los entes universitarios son órganos independientes, con libertad jurídica de acción y de gestión, libres de intromisiones por parte de otras ramas o entidades del poder público -aun cuando con limitaciones-, con autonomía constitucional y capacidad para autorregularse, autogestionar, autocontrolarse, autodeterminarse administrativamente en el desarrollo de sus actividades, particularmente para asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos y administrar sus propios bienes y recursos, características todas estas que, como se verá, no están presentes en su totalidad en las entidades descentralizadas del orden nacional.

Sobre el particular la Corte Constitucional ha establecido que las entidades universitarias son entes especiales "titulares de autonomía constitucionalmente reconocida (...) en cuyo desarrollo ostentan potestades en virtud de las cuales pueden organizarse, estructural y funcionalmente, autorregularse y autocontrolarse, delimitando, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corte, el ámbito para el desarrollo de sus actividades" -Sent. T-889/2003-...

Como se advierte, los entes universitarios son órganos autónomos e independientes, regulados por un régimen especial -cuyos aspectos más relevantes están resaltados en el art. 57 de la L. 30- que como tales no están adscritos ni sujetos a la suprema dirección de algún órgano de la administración o de cualquiera de las ramas del poder público, sin perjuicio de estar vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y planeación del sector educativo -ibíd.-.

Si bien es cierto los entes universitarios autónomos comparten varias de las características de las entidades descentralizadas del orden nacional, tales como personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente -L. 30/92, art. 57-, no es menos cierto que difieren en otras, como no estar sujetas al control de tutela, el proceso de creación -arts. 210 de la Carta, 58 y 59 de la L. 30-, la configuración del régimen laboral, amén que, por no pertenecer a la rama ejecutiva del poder público, sino constituir órganos autónomos e independientes por mandato constitucional, no resulta dable asignarles el carácter de entidades descentralizadas, concepto que está restringido a personas jurídicas que integran la rama ejecutiva del poder público.

En relación con este punto, la Corte Constitucional ha precisado que los entes universitarios autónomos -sin perjuicio de pertenecer a la administración pública- no conforman ninguna de las ramas del poder ni pueden formar parte de la administración nacional y por ende no están sujetos a control de tutela por parte del ejecutivo.

En efecto, en Sentencia C-220 de 1997 la Corte señaló que -las universidades oficiales,.... "son órganos autónomos del Estado, que por su naturaleza y funciones no integran ninguna de las ramas del poder público y que por lo tanto no admiten ser categorizadas como uno de ellos, mucho menos como establecimientos públicos, pues ello implicaría someterlas a la tutela e injerencia del poder ejecutivo, del cual quiso de manera expresa preservarlas el constituyente".

No sobra advertir, que esta especial naturaleza de las universidades estatales está reconocida por el artículo 57 de la Ley 30 de 1992 al disponer que ellas deben organizarse como entes universitarios autónomos, ...Por lo tanto, su organización tiene un régimen particular y especial, y por ello, tales organismos están vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo referente a las políticas y la planeación del sector educativo ...Vinculación de las universidades estatales a dicho ministerio que no significa que este ejerza sobre ellas un control de tutela que, según se explicó, resulta a todas luces incompatible con su condición de entes autónomos, sino que dichos establecimientos deben estar sujetos a su orientación y coordinación en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo, dado que de todas formas estos establecimientos oficiales de educación superior son órganos del Estado que están en el deber de articular su actividad con las demás instituciones públicas. Así lo reconoció la Corte en la citada Sentencia C-220 de 1997 al expresar que "la vinculación al Ministerio de Educación, esto es al poder ejecutivo, es únicamente para efectos de coordinar y planear el desarrollo de políticas en el sector educativo".

..

Con fundamento en la Sentencia C-299 de 1994 de la Corte Constitucional hay quienes consideran que los entes universitarios pueden asimilarse a entidades descentralizadas del orden nacional...

...

En relación con esta sentencia es preciso señalar que en ella se destaca, ante todo, que los entes universitarios tienen diferencias con los organismos descentralizados por servicios; que la ley quiso establecer un nuevo modelo de organismo; y que se desecha toda injerencia del ejecutivo en sus asuntos administrativos y académicos. Del párrafo resaltado de la sentencia transcrita, según el cual "el diseño institucional precedente permite entrever la consagración de una figura especial dentro del sistema de la descentralización administrativa por servicios o funcional, denominado 'ente universitario autónomo', y al cual se le asignan unas características especiales que acentúan su autonomía, que cualitativamente lo hacen diferente de los demás organismos descentralizados por servicios hasta ahora reconocidos por la doctrina y la legislación nacionales", no puede derivarse que los entes universitarios autónomos puedan ser considerados como entidades descentralizadas del orden nacional, para los efectos previstos en el artículo 8º de la Ley 185 de 1995, por varias razones:

A juicio de la Sala para determinar la naturaleza de los entes autónomos universitarios no resulta válido encasillarlos directamente como entidades administrativas descentralizadas del orden nacional, por cuanto: a) el artículo 113 -inc. 2º- distingue claramente los órganos que integran las ramas del poder público de los "autónomos e independientes", b) conforme al artículo 38 de la Ley 489 -expedida con posterioridad a la sentencia- la rama ejecutiva en el orden nacional está integrada por organismos y entidades del sector central y del sector descentralizado, discriminando los que hacen parte de ambos y advirtiendo en el literal g) del numeral 2º que también hacen parte de este último "las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley, para que formen parte de la rama ejecutiva del poder público", c) la sentencia en cita alude de manera genérica al sistema de la descentralización administrativa y no a la categoría específica de entidades descentralizadas del orden nacional, d) por tanto, el entendimiento que resulta válido del fallo frente a la normatividad, es considerar que los entes universitarios hacen parte de la administración pública no porque pertenezcan a "los organismos que conforman la rama ejecutiva del poder público" sino por integrar "los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano" -art. 39 ibíd.-, e) la Ley 489 clarificó la naturaleza jurídica especial de los entes universitarios autónomos que no encajan dentro del concepto de entidades descentralizadas del orden nacional -art. 40-, f) Las transcripciones hechas de la jurisprudencia reciente de la Corte Constitucional reafirman que los entes universitarios autónomos no hacen parte de ninguna de las ramas del poder público y por tanto, no conforma la rama ejecutiva, que es aquella a la cual pertenecen las entidades descentralizadas del orden nacional.

…

En Sentencia C-517 de 1992 la Corte Constitucional hizo importantes precisiones acerca de estos conceptos y señaló enfáticamente que tienen "sentidos multívocos que corresponde al intérprete de las normas desentrañar y precisar en cada caso". No desconoce la Sala que dada la interrelación entre los conceptos, la autonomía es el resultado de una amplia descentralización y esta a su vez tiene un claro contenido autonómico; sin embargo, no por ello puede predicarse que desde la perspectiva legal todos los órganos autónomos sean entidades descentralizadas... De esta forma, conforme a la ley, todo ente descentralizado goza de autonomía en ciertas materias, mas no todo órgano autónomo pertenece al sector descentralizado de la administración.
..." (subrayado fuera de texto).

Por otra parte el artículo 94 de la Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, expresamente establece:

"Artículo 94. Para su validez, los contratos que celebren las universidades estatales u oficiales, además del cumplimiento de los requisitos propios de la contratación entre particulares, estarán sujetos a los requisitos de aprobación y registro presupuestal, a la sujeción de los pagos según la suficiencia de las respectivas apropiaciones, publicación en el Diario Oficial y pago del impuesto de timbre nacional cuando a este haya lugar." (subrayado fuera de texto).

Este Despacho se pronunció respecto al alcance de dicho precepto, mediante el Oficio Nro. 019176 del 3 de marzo de 2006, cuya fotocopia anexamos para su ilustración.

Así las cosas, los entes universitarios autónomos, titulares de autonomía constitucionalmente reconocida, dada su especial naturaleza jurídica, si bien integran la administración pública, no hacen parte de las ramas del poder público y por tanto, no conforman la rama ejecutiva, que es aquella a la cual pertenecen las entidades descentralizadas, en consecuencia a la luz del artículo 533 del Estatuto Tributario, no se encuentran exentos del pago del impuesto de timbre.

LA SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL

El actor solicita que se decrete la suspensión provisional con fundamento en que la afirmación que se realiza en el último párrafo del Concepto demandado en cuanto a que las únicas entidades públicas exentas del impuesto de timbre son las que integran la Rama Ejecutiva, contradice los artículos 113 de la Constitución y 533 y 534 del Estatuto Tributario.

Explica que de conformidad con los artículos 69 y 113 de la Constitución y 58 de la Ley 30 de 1992 los entes universitarios autónomos de carácter estatal deben ser creados por la Nación a través de una Ley del Congreso, las Asambleas Departamentales, los Concejos Distritales y Municipales, lo cual deja ver claramente su innegable carácter de entidades estatales.

Sostiene que el Concepto demandado inaplica los artículos mencionados pues pretende con fundamento en una excepción –la que se refiere a Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta- convertir en sujetos pasivos del impuesto de timbre a entidades de derecho público que no forman parte de la Rama Ejecutiva, con lo que viola además el principio de hermenéutica jurídica según el cual las excepciones son de interpretación y aplicación restrictiva y no pueden ser utilizadas con criterios amplios ni con propósitos analógicos.

Explica que el Concepto modifica las normas mencionadas del Estatuto Tributario al sostener que solamente aquellas entidades que integran la Rama Ejecutiva del poder público gozan de la exención, siendo que tal modificación legal sólo le compete al Congreso Nacional.

PARA RESOLVER SE CONSIDERA

De conformidad con lo establecido en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, para que proceda la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo solicitada en ejercicio de una acción de nulidad, se requiere que la violación de las normas superiores invocadas como violadas sea manifiesta, esto es, que dicha infracción sea perceptible a primera vista, “por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud”.

La parte actora fundamenta la solicitud de suspensión provisional principalmente en la manifiesta vulneración de los artículos 20, 24, 188 y 591 del Estatuto Tributario.

Efectuada la confrontación directa del texto del acto acusado con las normas invocadas como infringidas, la Sala observa que no aparece una infracción o contradicción manifiesta como lo exige el citado artículo 152 del C.C.A., que surja sin necesidad de acudir a razonamientos e inferencias más o menos complejos derivados de la normatividad que rige la materia.

En efecto, se advierte que el demandante fundamenta la solicitud de suspensión provisional del Concepto acusado, en la vulneración de los artículos 69 y 113 de la Constitución, 533 y 534 del Estatuto Tributario y 58 de la Ley 30 de 1992, pero surge la necesidad de realizar un estudio en relación con la naturaleza de los entes universitarios autónomos que involucre las normas invocadas por el actor con el fin de determinar si se encuentran o no exentas del impuesto de timbre.

Lo anterior evidencia que en el caso debe efectuarse un análisis de fondo que no es propio de esta etapa procesal en la cual el juez se limita a hacer la confrontación directa de las normas para verificar la existencia de la manifiesta infracción que se alega.

De conformidad con lo anterior, no se accederá a decretar la suspensión provisional solicitada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

R  E  S U  E L V E :

1. Admítese la demanda presentada por el ciudadano Wilfren Ochoa Mesa.
2. Notifíquese personalmente al Agente del Ministerio Público.
3. Notifíquese al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales o a quien éste haya delegado para tal fin.
4. Fíjese en lista por el término de diez (10) días. Término dentro del cual la entidad demandada podrá contestar la demanda, proponer excepciones y solicitar pruebas y los terceros intervenir para coadyuvar o impugnarla.
5. Por Secretaría, ofíciese a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para que, con destino a este proceso, allegue los antecedes administrativos que dieron origen a la expedición del Concepto Tributario Número 054296 de junio 29 del 2006. Término: Cinco (5) días.
6. No se accede a decretar la suspensión provisional del Concepto Tributario Número 054296 de junio 29 del 2006.

Se tiene al señor Wilfren Ochoa Mesa como parte demandante.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la Sesión de la fecha.

LIGIA LOPEZ DIAZ                    MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Presidente de la Sección

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE            HECTOR J. ROMERO DIAZ

RAUL GIRALDO LONDOÑO