TITULO EJECUTIVO - Concepto emitido por la DIAN no extendió su alcance / TITULO EJECUTIVO - No es necesario que conste el original en el expediente para el cobro persuasivo / COBRO PERSUASIVO - Puede ser adelantado con documentos diferentes del título ejecutivo / DOCUMENTOS DIFERENTES DEL TITULO EJECUTIVO - Es necesario que acrediten el contenido del título ejecutivo original / COBRO PERSUASIVO - No hace parte de la etapa de cobro coactivo

Tal como se anotó anteriormente, el actor considera que con la expedición del concepto demandado se incurrió en la ostensible violación de los artículos 150 numeral 12 y 338 de la Constitución Política de Colombia y del artículo 828 del Estatuto Tributario (…) En lo que concierne a la violación de las normas constitucionales anteriormente transcritas, el actor se limita a señalar que su violación se concreta en el hecho de que la autoridad administrativa que emitió el concepto demandado, haya asumido funciones que son propias del legislador, al extender el carácter de títulos ejecutivos a ciertos documentos que no aparecen relacionados en la relación taxativa contenida en el artículo 828 del Estatuto Tributario (…) En el criterio de esta Corporación, cuando en el concepto demandado la División de Normativa y Doctrina de la Oficina Jurídica de la DIAN hace referencia a que “[…] basta que en las actuaciones de cobro se acredite, a través de reproducciones mecánicas, impresiones o de constancias del contenido de los registros o archivos oficiales que al respecto conserva la entidad, en donde figure el contenido de los mencionados títulos, para afirmar su existencia y obrar con base en ellos procesalmente [...]”, no se está introduciendo ninguna modificación al artículo 828 del Estatuto Tributario, pues en el texto contra el cual se dirige la impugnación en ningún momento se está disponiendo que las reproducciones mecánicas, las impresiones o constancias de que allí se habla, tengan el carácter de títulos ejecutivos. Tales documentos, que según se infiere de lo dicho en el concepto, están llamados a ser utilizados en el trámite de los cobros persuasivos que adelante la DIAN con el propósito de intentar el más rápido y eficiente recaudo de las sumas adeudadas por los contribuyentes al erario, sin necesidad de activar el procedimiento de cobro coactivo regulado en el título VIII del Estatuto Tributario, no tienen que obrar necesariamente en original en el respectivo expediente, pues como bien lo anotaron el apoderado de la entidad demandada y el señor Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, la etapa de cobro persuasivo, no forma parte del procedimiento de cobro coactivo y por lo mismo no se encuentra sujeta a ninguna formalidad distinta a la que concierne a la existencia misma de una obligación fiscal clara, expresa y actualmente exigible, independientemente de que el título ejecutivo obre o no dentro del expediente. En ese orden de ideas, basta simplemente con que se acredite la existencia del título, acudiendo a reproducciones mecánicas, impresiones o constancias relacionadas con su contenido, a partir de la información que repose en los registros o archivos oficiales que conserva la entidad.

FUENTE FORMAL: DECRETO 624 DE 1989 – ARTICULO 828

EXCEPCIONES PREVIAS EN OBLIGACIONES TRIBUTARIAS Y FISCALES - Se pueden proponer durante el proceso de cobro coactivo / COBRO PERSUASIVO - No pueden proponerse excepciones previas en esta etapa / TITULO EJECUTIVO - Casos en que no es necesario que repose el original en el expediente / COBRO COACTIVO - Es necesaria la existencia del título ejecutivo para su adelanto. Excepción / COBRO PERSUASIVO - No tiene poder coactivo ni carácter de ejecución / MEDIDAS CAUTELARES - Son posibles en etapa de cobro persuasivo

Aparte de lo expuesto, la Sala estima oportuno señalar que el hecho de que en la documentación que sirve de soporte al cobro persuasivo esté conformada por los documentos mencionados en el concepto y no por el título original en el cual se funda dicho cobro, no tiene en realidad ninguna relevancia práctica, pues ello no obsta para que los deudores del tesoro puedan formular en su momento las objeciones o comentarios que consideren oportunos, con respecto a la existencia y al monto del pasivo que se les atribuye. Sobre el particular no huelga manifestar que las excepciones previas que puede interponer un deudor frente al cobro compulsivo de sus obligaciones tributarias y fiscales, se pueden interponer en el curso del proceso de cobro coactivo, una vez librado el respectivo mandamiento de pago y no en la etapa previa de cobro persuasivo, motivo por el cual resultan improcedentes los comentarios que presenta el actor en relación con el tema. Por otra parte, en la etapa de cobro coactivo, regulada por los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario, la obligación de que los títulos ejecutivos obren en el respectivo expediente, aplica en todos los casos, con la sola excepción establecida en el parágrafo del artículo 828, respecto de las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas y de las liquidaciones oficiales ejecutoriadas, en cuyo caso bastará simplemente con incorporar al expediente, tal como lo dice la norma, la certificación expedida por el Administrador de Impuestos o su delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones privadas u oficiales. En otras palabras, a juicio de esta Corporación, el hecho de que en los trámites de cobro persuasivo, no obre en el expediente el original de las liquidaciones privadas u oficiales; de los actos administrativos en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional; de las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas; o de las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales, sino una reproducción mecánica, una impresión o constancia relacionada con su contenido, a partir de la información que repose en los registros o archivos oficiales que conserva la entidad, no constituye ninguna violación del ordenamiento jurídico, pues en sí mismos los cobros persuasivos no son “una ejecución”, ni comportan por ende el ejercicio de un “poder coactivo” por parte de la Administración. Se trata simplemente de una instancia previa en la cual se intenta hacer efectivo el recaudo de las acreencias a favor del erario, poniendo de presente al deudor la existencia de las obligaciones insolutas, a efectos de que proceda a su pago en forma voluntaria. Ello no significa desde luego que la Administración no pueda adoptar medidas cautelares en esa etapa previa, con el propósito de asegurar el cubrimiento de las deudas pendientes a su favor.

FUENTE FORMAL: DECRETO 624 DE 1989 – ARTICULO 823 / DECRETO 624 DE 1989 – ARTICULO 828

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de enero de dos mil diez (2010)

Radicación número: 11001-03-24-000-2004-00273-01

Actor: HERNANDO RUEDA AMOROCHO

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Referencia: ACCION DE NULIDAD

La Sala decide, en única instancia, la demanda que presentó el ciudadano HERNANDO RUEDA AMOROCHO en acción de nulidad contra un concepto emitido por la DIAN.

I.- ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA

En ejercicio de la acción de nulidad que consagra el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo y mediante el trámite del proceso ordinario, el actor solicita a la Corporación que acceda a la siguiente

1. 1. Pretensión Única

Que se declare la nulidad del Concepto Núm. 3076 del 21 de enero de 2004, emitido por el Jefe de la División de Normativa y Doctrina Tributaria de la DIAN, mediante el cual se señala, como respuesta a una consulta formulada por el Director Regional Norte de esa misma entidad, que no es necesaria la presencia física y en original del título ejecutivo en el expediente, para poder decretar medidas cautelares previas en la etapa de cobro persuasivo de una obligación fiscal.

1. 2.- Hechos

Se mencionan como tales la formulación de la consulta anteriormente referida y la emisión del concepto número 3076 del 21 de enero de 2004, por parte del Jefe de la División de Normativa y Doctrina Tributaria de la DIAN.

1.3.- Normas violadas y concepto de la violación

A juicio del demandante, el  concepto N° 3076 de fecha 21 de enero de 2004, suscrito por el Jefe de la División de Normativa y Doctrina Tributaria de la DIAN, es violatorio de las siguientes disposiciones:

a.- Del artículo 338 de la Constitución Política, pues a pesar de que dicho artículo establece la reserva de ley en asuntos tributarios, el concepto censurado extiende por vía de interpretación los efectos del artículo 828 del Estatuto Tributario a otras materias.

b.- Del artículo 150 numeral 12 de la Constitución Política, pues según dicho precepto, las normas tributarias deben ser expedidas por el Congreso.

c.- Del artículo 828 del Estatuto Tributario, pues la administración está haciendo extensivo el carácter de títulos ejecutivos, a documentos distintos de los que aparecen taxativamente relacionados en dicho precepto.

La División de Normativa y Doctrina Tributaria de la DIAN, al atender la consulta que le fue formulada, manifestó que sí es posible decretar medidas previas en la etapa persuasiva del cobro, así el original del título que sirve de sustento al proceso ejecutivo no obre físicamente en el expediente. De conformidad con el concepto censurado, en los procesos de cobro coactivo que adelante la DIAN, el hecho de que el ordenamiento jurídico exija que el título ejecutivo sea claro, expreso y actualmente exigible, no significa que el mismo deba estar físicamente presente y en original dentro de los expedientes, bastando simplemente que se acredite su contenido a través de reproducciones mecánicas, impresiones o constancias, siendo éstas completamente idóneas para afirmar su existencia y fundar en ellas el cobro coactivo correspondiente.  

A diferencia de lo expresado por la Administración, el demandante es del criterio, según el cual, el título ejecutivo debe obrar físicamente dentro del proceso, ya que al momento de librarse el mandamiento de pago, el ejecutado tiene derecho a conocer cuál es el título de la obligación, su fecha y su valor, sin lo cual no podría ejercer su legítimo derecho de defensa.

2. CONTESTACIÓN A LA DEMANDA

El apoderado de la DIAN dio contestación oportuna a la demanda, expresando, en defensa del acto cuestionado, que el trámite de cobro coactivo presupone la existencia de un título que preste mérito ejecutivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 828 del Estatuto Tributario, a partir del cual se expide el mandamiento de pago, contra el cual proceden las excepciones previstas en el artículo 831 del mismo Estatuto. Dentro de tales documentos que prestan mérito ejecutivo y que sustentan el cobro coactivo, se encuentran las liquidaciones privadas y sus correcciones, así como las liquidaciones oficiales debidamente ejecutoriadas.

Por otra parte y en virtud de lo dispuesto por el artículo 837 del Estatuto ya citado, las medidas cautelares pueden ser previas, es decir, anteriores al inicio de la ejecución coactiva, cuyo comienzo lo determina la notificación del mandamiento de pago. Esta etapa previa al proceso, que como se sabe está destinada a la realización de una gestión de cobro persuasivo, no corresponde en realidad a una etapa procesal legalmente definida y por ello no está sujeta al cumplimiento de ritualidades procedímentales de ninguna especie, siendo en todo caso necesario que exista una obligación clara, expresa y actualmente exigible, contenida en un título que preste mérito ejecutivo. Según lo expresa el apoderado de la entidad demandada, lo anterior significa que si bien se exige la existencia de dicho título, no es indispensable su presencia física en el expediente. Por lo mismo y de conformidad con las disposiciones legales de informática jurídica y las relativas a la prueba documental, basta simplemente con acreditar el contenido de los mencionados títulos, acudiendo a reproducciones mecánicas, impresiones o constancias relacionadas con su contenido, a partir de la información que repose en los registros o archivos oficiales que conserva la entidad.

Frente a los cargos formulados por el actor, el apoderado de la entidad gubernamental reivindica la competencia de la División de Normativa y Doctrina de la Oficina de la DIAN para resolver por vía general las consultas que se formulen a esa Unidad Administrativa Especial en materia de interpretación y aplicación de las normas tributarias de carácter nacional, a partir de lo preceptuado en el artículo 11 del Decreto 1265 de 1999 y en el artículo 1° de la Resolución 5467 de 2001, aclarando que el ejercicio de esa función es meramente doctrinaria y no corresponde al ejercicio de funciones legislativas, pues con ello no se está creando, derogando o modificando ninguna disposición de carácter legal.

En ese orden de ideas, pone de relieve que el concepto demandado no hace nada distinto a reafirmar lo normado en el artículo 837 del Estatuto Tributario.

Además de lo anterior, pone de manifiesto que al obrar la administración en este tipo de procesos en la doble calidad de juez y parte, no se requiere acreditar la existencia del título, por reposar en sus dependencias. Así las cosas, el hecho de que el título ejecutivo no obre físicamente en el expediente no quiere decir que no exista. En ese sentido y más aún en tratándose  de liquidaciones privadas y sus correcciones y de declaraciones tributarias presentadas por el mismo sujeto pasivo de la obligación fiscal, no resulta dable predicar la inexistencia del título coactivo. Similar razonamiento cabe exponer frente a los demás títulos relacionados en el artículo 828 del Estatuto.

Con respecto a la incorporación en el expediente de reproducciones mecánicas, impresiones o constancias del contenido de los registros o archivos oficiales que conserva la entidad, el memorialista advierte que en parte alguna del concepto se está afirmando que dichos documentos no puedan ser objetados o controvertidos.  Además de ello, menciona que si bien en la etapa de cobro coactivo la dependencia ejecutante, al librar el mandamiento de pago, debe poner de presente al deudor el título ejecutivo, dicha obligación no existe cuando se trata de los cobros persuasivos.

No existiendo en consecuencia ningún vicio que afecte la legalidad del acto administrativo acusado, se solicita a la Sala que se denieguen las pretensiones de la demanda.

II.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

El actor reiteró en esta etapa procesal los mismos argumentos aducidos en la demanda, agregando que la existencia física del título ejecutivo en el expediente es una garantía para la seguridad jurídica del contribuyente y para la propia administración en uso de sus facultades de fiscalización.

La DIAN, a su turno, reafirmó la postura asumida al contestar la demanda, afirmando a título de conclusión que el acto administrativo demandado no presenta los vicios que le fueron endilgados.

III.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación considera en primer término, que no es dable aseverar que el concepto demandado haya creado títulos ejecutivos adicionales a los previstos en la ley, pues en su texto tan solo se dispone que durante la etapa de cobro persuasivo no es necesaria la presencia física del original del título ejecutivo en el expediente, pues bastará que éste se acredite mediante el empleo de reproducciones mecánicas, impresiones o constancias relacionadas con el contenido de los registros existentes en la DIAN. Tal como lo determina el parágrafo del artículo 828 del Estatuto Tributario, en tratándose de los títulos ejecutivos establecidos en los numerales 1° y 2° del artículo 828 del Estatuto Tributario, esto es, de las liquidaciones privadas y sus correcciones y de las liquidaciones oficiales ejecutoriadas, “bastará con la certificación del Administrador de Impuesto o su delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones privadas u oficiales". Por lo mismo, no se advierte contradicción alguna entre el concepto demandado y los numerales 1° y 2° antes mencionados. No obstante lo anterior, el concepto demandado sí resulta contrario a derecho al extender en forma tácita su aplicación a los títulos ejecutivos señalados en los numerales 3°, 4° y 5° del mismo artículo, lo cual desborda lo dispuesto por el legislador.

En segundo término, el Ministerio Público considera que para el decreto y práctica de medidas preventivas, ya sea con anterioridad o simultáneamente con la expedición del mandamiento de pago, es menester la preexistencia del título ejecutivo en el cual conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, pues de lo contrario no sería viable la realización de ningún cobro persuasivo ni coactivo, título que en tratándose de las liquidaciones privadas y sus correcciones contenidas en las declaraciones tributarias, y de las liquidaciones oficiales ya ejecutoriadas, no requiere constar físicamente en el expediente, pudiendo ser sustituido por reproducciones mecánicas, impresiones o de constancias del contenido de los registros o archivos oficiales que al respecto conserve la entidad, en donde figure el contenido de los mencionados títulos.

A manera de conclusión, la Procuraduría Delegada considera que el concepto se ajusta al ordenamiento jurídico siempre y cuando se entienda que la doctrina en él señalada es “[…] aplicable exclusivamente para el evento en que el procedimiento de cobro coactivo involucre los títulos ejecutivos indicados en los numerales 1° y 2° del artículo 828 del E.T. y no se extienda a los numerales 3°, 4° y 5° de la citada disposición.” En razón de lo anterior, recomienda la expedición de un fallo condicionado en el cual se haga dicha salvedad, dando aplicación a la técnica de modulación a que hace referencia la Sentencia proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, el 2 de mayo de 2007, con ponencia de la doctora RUTH STELLA CORREA PALACIO.

IV. DECISIÓN

No observándose ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

A.- EL PROBLEMA JURÍDICO A RESOLVER:

Se trata de establecer en este proceso la legalidad del concepto 3076 del 21 de enero de 2004 emitido por el Jefe de la División de Normativa y Doctrina de la Oficina Jurídica de la DIAN, en el cual se hace referencia a la viabilidad de que se adelante el cobro persuasivo de obligaciones tributarias y se dicten medidas cautelares previas, sin necesidad de que obre físicamente en el expediente el original del respectivo título ejecutivo.

El texto del acto demandado es del siguiente tenor literal:

Doctor

NAPOLEÓN HERNÁNDEZ PALACIOS

Director Regional Norte - DIAN

Carrera 30 Avenida Hamburgo Barranquilla - Atlántico.

Ref: Consulta N" 00-3153 de octubre 27 de 2003

Atento saludo, doctor Hernández:

En el escrito de la referencia pregunta usted si es posible decretar medidas cautelares previas en la etapa persuasiva de cobro, sin que obre en la actuación físicamente el título ejecutivo que servirá de base para la ejecución.

Al respecto me permito manifestarle que en virtud de lo dispuesto por el artículo 837 del Estatuto Tributario, las medidas cautelares pueden ser previas, es decir, anteriores al inicio del proceso de la ejecución coactiva que jurídicamente comienza con la notificación del mandamiento de pago.

Es de advertir que la mencionada etapa, gestión persuasiva, como reiteradamente se ha sostenido por este Despacho, responde a políticas institucionales de cobro y no a una etapa procesal lega/mente definida y por tanto, no existen en ella rigurosidades procedimientales para la actuación. Sin embargo, desde su inicio ha de contarse con los requisitos necesarios para adelantar la verdadera ejecución.

Dentro de esos elementos y como requisito sine qua non, está el que la obligación a cobrar esté contenida en un título ejecutivo de manera clara, expresa y que sea exigible. Quiere decir lo anterior, que se exige es la existencia de este título, no su presencia física y en original dentro de los expedientes.

Por lo anterior, se considera de acuerdo con las disposiciones legales de informática jurídica y prueba documental, que al estar a cargo de la misma entidad el ejercicio de la jurisdicción coactiva con la finalidad de hacerlos efectivos, basta que en las actuaciones de cobro se acredite, a través de reproducciones mecánicas, impresiones o de constancias del contenido de los registros o archivos oficiales que al respecto conserva la entidad, en donde figure el contenido de los mencionados títulos, para afirmar su existencia y obrar con base en ellos procesalmente, sin que esto obste para que puedan ser controvertidos los títulos invocados mediante las acciones y por las causales que reconoce la Ley para el efecto.

En los anteriores términos se da respuesta a su inquietud.

Cordialmente,

LUZDARY CELIS VARGAS

Jefe División de Normativa y Doctrina Tributaria (E)

Oficina Jurídica

Antes de abordar el examen del acto demandado, la Sala estima oportuno mencionar que el concepto censurado, fue proferido por la División de Normativa y Doctrina de la Oficina Jurídica de la DIAN, en ejercicio de las atribuciones expresamente señaladas en los artículos 57 del Decreto 2117 de 1992; 11 del Decreto 1265 de 1999 y 1° de la Resolución 5467 de 2001, disposiciones en las cuales se establece que la mencionada Oficina tiene a su cargo, entre otras funciones, la de actuar corno autoridad doctrinaria nacional en materia tributaria, y en tal virtud, es de su competencia fijar pautas generales para la interpretación y aplicación de las normas tributarias y absolver las consultas escritas que se le formulen sobre tales materias.

El precitado concepto ostenta a juicio de la Sala la innegable calidad de acto administrativo, en razón no sólo de su alcance general y de representar la expresión unilateral de la Administración, sino además de la fuerza vinculante y del carácter normativo de lo que allí se consagra de conformidad con lo dispuesto en el artículo 264 de la  Ley 223 de 1995, circunstancia de la cual se deriva que pueda ser sometido al control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

B.- ANÁLISIS DE LOS CARGOS FORMULADOS

Tal como se anotó anteriormente, el actor considera que con la expedición del concepto demandado se incurrió en la ostensible violación de los artículos 150 numeral 12 y 338 de la Constitución Política de Colombia y del artículo 828 del Estatuto Tributario.

Tales disposiciones disponen en su orden lo siguiente:

Artículo 150 de la Constitución Política. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.

Artículo 338 de la Constitución Política En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

 

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.

Artículo 828 del Estatuto Tributario. Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo:

1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.

2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.

3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional.

4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.

5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales.

Parágrafo. Para efectos de los numerales 1 y 2 del presente artículo, bastará con la certificación del Administrador de Impuestos o su delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones privadas u oficiales.

Para el cobro de los intereses será suficiente la liquidación que de ellos haya efectuado el funcionario competente.".

En lo que concierne a la violación de las normas constitucionales anteriormente transcritas, el actor se limita a señalar que su violación se concreta en el hecho de que la autoridad administrativa que emitió el concepto demandado, haya asumido funciones que son propias del legislador, al extender el carácter de títulos ejecutivos a ciertos documentos que no aparecen relacionados en la relación taxativa contenida en el artículo 828 del Estatuto Tributario, que a la letra dispone:

Artículo 828 del Estatuto Tributario. Prestan mérito ejecutivo:

1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.

2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.

3. Los demás actos de la Administración de impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional.

4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.

5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales.

En el criterio de esta Corporación, cuando en el concepto demandado la División de Normativa y Doctrina de la Oficina Jurídica de la DIAN hace referencia a que “[…] basta que en las actuaciones de cobro se acredite, a través de reproducciones mecánicas, impresiones o de constancias del contenido de los registros o archivos oficiales que al respecto conserva la entidad, en donde figure el contenido de los mencionados títulos, para afirmar su existencia y obrar con base en ellos procesalmente [...]”, no se está introduciendo ninguna modificación al artículo 828 del Estatuto Tributario, pues en el texto contra el cual se dirige la impugnación en ningún momento se está disponiendo que las reproducciones mecánicas, las impresiones o constancias de que allí se habla, tengan el carácter de títulos ejecutivos. Tales documentos, que según se infiere de lo dicho en el concepto, están llamados a ser utilizados en el trámite de los cobros persuasivos que adelante la DIAN con el propósito de intentar el más rápido y eficiente recaudo de las sumas adeudadas por los contribuyentes al erario, sin necesidad de activar el procedimiento de cobro coactivo regulado en el título VIII del Estatuto Tributario, no tienen que obrar necesariamente en original en el respectivo expediente, pues como bien lo anotaron el apoderado de la entidad demandada y el señor Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, la etapa de cobro persuasivo, no forma parte del procedimiento de cobro coactivo y por lo mismo no se encuentra sujeta a ninguna formalidad distinta a la que concierne a la existencia misma de una obligación fiscal clara, expresa y actualmente exigible, independientemente de que el título ejecutivo obre o no dentro del expediente. En ese orden de ideas, basta simplemente con que se acredite la existencia del título, acudiendo a reproducciones mecánicas, impresiones o constancias relacionadas con su contenido, a partir de la información que repose en los registros o archivos oficiales que conserva la entidad.

Aparte de lo expuesto, la Sala estima oportuno señalar que el hecho de que en la documentación que sirve de soporte al cobro persuasivo esté conformada por los documentos mencionados en el concepto y no por el título original en el cual se funda dicho cobro, no tiene en realidad ninguna relevancia práctica, pues ello no obsta para que los deudores del tesoro puedan formular en su momento las objeciones o comentarios que consideren oportunos, con respecto a la existencia y al monto del pasivo que se les atribuye. Sobre el particular no huelga manifestar que las excepciones previas que puede interponer un deudor frente al cobro compulsivo de sus obligaciones tributarias y fiscales, se pueden interponer en el curso del proceso de cobro coactivo, una vez librado el respectivo mandamiento de pago y no en la etapa previa de cobro persuasivo, motivo por el cual resultan improcedentes los comentarios que presenta el actor en relación con el tema.

Por otra parte, en la etapa de cobro coactivo, regulada por los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario, la obligación de que los títulos ejecutivos obren en el respectivo expediente, aplica en todos los casos, con la sola excepción establecida en el parágrafo del artículo 828, respecto de las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas y de las liquidaciones oficiales ejecutoriadas, en cuyo caso bastará simplemente con incorporar al expediente, tal como lo dice la norma, la certificación expedida por el Administrador de Impuestos o su delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones privadas u oficiales.

En otras palabras, a juicio de esta Corporación, el hecho de que en los trámites de cobro persuasivo, no obre en el expediente el original de las liquidaciones privadas u oficiales; de los actos administrativos en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional; de las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas; o de las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales, sino una reproducción mecánica, una impresión o constancia relacionada con su contenido, a partir de la información que repose en los registros o archivos oficiales que conserva la entidad, no constituye ninguna violación del ordenamiento jurídico, pues en sí mismos los cobros persuasivos no son “una ejecución”, ni comportan por ende el ejercicio de un “poder coactivo” por parte de la Administración. Se trata simplemente de una instancia previa en la cual se intenta hacer efectivo el recaudo de las acreencias a favor del erario, poniendo de presente al deudor la existencia de las obligaciones insolutas, a efectos de que proceda a su pago en forma voluntaria. Ello no significa desde luego que la Administración no pueda adoptar medidas cautelares en esa etapa previa, con el propósito de asegurar el cubrimiento de las deudas pendientes a su favor.

Los mismos argumentos expuestos son válidos para desechar la recomendación del Ministerio Público, en el sentido de que se dicte una sentencia de legalidad condicionada, pues la Sala encuentra que las inconsistencias que advierte el señor Procurador Delegado, no son aplicables a la etapa previa de cobro persuasivo. En efecto, el artículo 828 del Estatuto Tributario establece de manera taxativa cuáles son los títulos ejecutivos y consagra en su parágrafo los casos en los cuales tales títulos pueden ser sustituidos con la certificación que expida el Administrador de Impuestos o su delegado, con respecto la existencia y el valor de las obligaciones pendientes de pago, debiendo quedar en claro que la excepción prevista en dicho parágrafo debe entenderse en relación con el proceso de cobro coactivo y no con la fase previa de cobro persuasivo, en donde no aplica la exigencia en comento.

Las razones expuestas son más que suficientes para concluir que el demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del concepto demandado, motivo por lo cual habrá de denegarse la pretensión única formulada en su demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO.- NIÉGANSE las pretensiones de la demanda

SEGUNDO:  ARCHÍVESE el expediente una vez quede en firme la presente providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO     RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

                   Presidenta

                             MARCO ANTONIO VELILLA MORENO