ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Providencia cuestionada incurrió en desconocimiento del precedente / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Configuración: Tribunal consideró viable interponer acción por enriquecimiento sin causa a consecuencia de prescripción de títulos de devolución de impuestos - TIDIS contrariando lo dispuesto por esta Corporación / VULNERACION DE LOS DERECHOS A LA IGUALDAD, CONFIANZA LEGÍTIMA Y SEGURIDAD JURIDICA - Por desconocimiento del precedente del Consejo de Estado en la materia

Se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) consideró viable interponer la acción de reparación directa por enriquecimiento sin causa a consecuencia de la prescripción de los TIDIS, pues, a su juicio: i) el artículo 882 del Código de Comercio expresamente consagra dicha posibilidad y ii) porque “…el fenecimiento del derecho no se debió a la culpa del beneficiario quien en la medida que se fueron causando obligaciones tributarias con la DIAN fueron cancelándose a través de TIDIS…”. No obstante, se advierte que el Consejo de Estado ha prohibido expresamente la posibilidad de considerar que resulte procedente la acción contemplada en el artículo 882 del Código de Comercio frente a los TIDIS vencidos por prescripción o caducidad, pues a juicio de la Corporación ello equivale a desconocer las disposiciones especiales que contempló el legislador para la materia en el Estatuto Tributario y en su reglamentación complementaria… Bajo el anterior contexto, la Sala advierte que la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) desconoce el precedente judicial del Consejo de Estado, fijado en las sentencias de 1 de octubre de 2009 (M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia) y 12 de febrero de 2014 (M.P. Mauricio Fajardo Gómez), pues consideró viable interponer acción por enriquecimiento sin causa a consecuencia de la prescripción de los TIDIS pese a que esta Corporación lo prohíbe. Fuerza es, entonces, i) amparar los derechos a la igualdad, confianza legítima y seguridad jurídica de la DIAN, ii) dejar sin efectos la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) y iii) ordenar que se profiera una nueva sentencia que atienda al precedente judicial del Consejo de Estado, de conformidad con las consideraciones expuestas en el presente fallo.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 882

NOTA DE RELATORIA: En relación con los requisitos generales de procedencia y las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, ver la sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional. En el mismo sentido, la Sala Plena de esta Corporación admitió la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial cuando la misma vulnera derechos fundamentales, al respecto consultar sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC), M.P. María Elizabeth García González. Así mismo, la Sala Plena aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, tal mecanismo puede ser ejercido contra cualquier autoridad pública, sobre el particular ver sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Sobre los efectos del alcance del precedente, ver las sentencias T-292 de 2006 y T-457 de 2008 de la Corte Constitucional.

TITULOS VALORES DE DEUDA PUBLICA TIDIS - Noción / TIDIS - Tienen carácter de título valor / TIDIS - Integran la categoría jurídica especial correspondiente a los títulos de deuda pública / TIDIS - Características / TIDIS - Su prescripción no implica que pueda ejercerse acción por enriquecimiento sin causa

Los Títulos de Devolución de Impuestos fueron contemplados en el Estatuto Tributario, contenido en el Decreto Ley 624 de 1989, como un mecanismo de pago por parte del Tesoro Público en relación con los saldos a favor que beneficiaran a los contribuyentes… Las normas que rigen los TIDIS confirman el carácter de título valor que les ha atribuido el ordenamiento jurídico, es decir contienen un derecho literal (la conversión de los TIDIS en el pago de obligaciones de carácter tributario) y autónomo (en cuanto son negociables), tienen carácter crediticio y se encuentran sometidos a las normas que rigen los depósitos centrales de valores (Ley 27 de 1990 y su Decreto Reglamentario 437 de 1992). Sin embargo, su calificación como títulos valores no excluye el hecho de que integren la categoría jurídica especial correspondiente a los llamados títulos de deuda pública (interna o externa), de los cuales hacen parte, pero no exclusivamente, los bonos emitidos por el Tesoro Nacional, los TES y los TIDIS… La emisión de títulos de deuda pública resulta, entonces, una operación autorizada por el legislador cuyas finalidades están constituidas ya sea por la obtención de financiamiento para la realización de actividades propias de la Administración Pública por la vía del endeudamiento o bien un mecanismo de pago de determinadas acreencias de las cuales sean titulares los particulares frente al erario. El hecho de que dichas operaciones se puedan realizar mediante la emisión de documentos que puedan tener las características de los títulos valores, no excluye que se trate esencialmente de una institución de carácter administrativo, circunstancia que determina necesariamente la adecuación de su régimen jurídico a las finalidades propias que se persigue con la expedición de los mencionados títulos de deuda pública y, particularmente, de los TIDIS, como mecanismo de pago de los saldos que resultan a favor de los contribuyentes… En suma, se advierte que: i) el pago de los saldos que se generan a favor de los contribuyentes puede realizarse por la DIAN a través de la emisión de Títulos de Devolución de Impuestos –TIDIS–, ii) éstos instrumentos sólo sirven para el pago de impuestos en el año siguiente a su emisión, iii) se expiden a nombre del beneficiario y son negociables; iv) operan como títulos desmaterializados, razón por la cual su existencia se entiende configurada a partir del abono en la cuenta correspondiente y la expedición del certificado por parte de la entidad depositaria, v) la redención del título se perfecciona cuando se imputa su valor al pago de impuestos o de deudas que tenga su titular frente a la DIAN, vi) su vigencia por determinación legal es de un año, razón por la cual el Título de Devolución de Impuestos no puede ser reactivado o renovado en sede administrativa por la DIAN, y vii) son negociables en el mercado secundario, es decir que los TIDIS pueden ser objeto de traspaso entre particulares pero, en todo caso, sólo pueden ser utilizados para el pago de las obligaciones tributarias dentro del año siguiente a su expedición, independientemente de quién sea su tenedor… Pese a que el artículo 882 del Código de Comercio establece que si el acreedor deja caducar o prescribir el… [título valor]… tendrá acción contra quien se haya enriquecido sin causa a consecuencia de la caducidad o prescripción…; lo cierto frente a los TIDIS no existe tal posibilidad, pues se encuentran regulados por un régimen especial, en virtud del cual se establece que sólo sirven para el pago de impuestos o de deudas que tenga su titular frente a la DIAN en el año siguiente a su emisión.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 862 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTICULO 806 / DECRETO 1571 DE 1997 - ARTICULO 1

NOTA DE RELATORIA: Sobre las características de los títulos valores, ver la sentencia de 9 de marzo de 2000, exp. 14503, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. En relación con la consideración de los TIDIS como títulos valores, ver la sentencia de 19 de enero de 2012, exp. 17972, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. En cuanto a la categoría jurídica especial a que corresponden los TIDIS, consultar el concepto de 9 de diciembre de 2004, exp. 1609, C.P. Gloria Duque Hernández y el concepto de 16 de octubre de 2002, exp. 1450, C.P. César Hoyos Salazar, de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Frente al proceso de devolución mediante TIDIS, leer la sentencia de 1 de octubre de 2009, exp. 25000-23-27-000-2005-00645-01, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Finalmente, respecto de la imposibilidad de ejercer la acción por enriquecimiento sin causa cuando prescriben los TIDIS, ver la sentencia de 12 de febrero de 2014, exp. 25000-23-26-000-2002-02392, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Todas las anteriores de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 11001-03-15-000-2016-00187-00(AC)

Actor: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

Se decide la acción de tutela presentada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Naciones (en adelante DIAN) contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) el 3 de diciembre de 2015, dentro del proceso de reparación directa identificado con número de radicado 11001333603120130028101.

I. ANTECEDENTES

1.1. La solicitud

La DIAN formuló acción de tutela por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la confianza legítima, a la seguridad jurídica y al principio de buena fe en que, a su juicio, incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B), al proferir la sentencia de 3 de diciembre de 2015, dentro del proceso identificado con número de radicado 11001333603120130028101.

1.2. Hechos

El 14 de abril de 2010 TRANSMERQUIM DE COLOMBIA S.A. presentó a la DIAN su declaración de renta del año gravable 2009, con un saldo a favor de MIL SEISCIENTOS TREINTA Y TRES MILLONES DOSCIENTOS DIECINUEVE MIL PESOS ($1.633.219.000.oo)

El 2 de septiembre de 2010 TRANSMERQUIM DE COLOMBIA S.A. solicitó a la DIAN devolverle el saldo favorable referido.

Por Resolución 6282-1642 de 2010 (11 de octubre) la DIAN reconoció que devolvería a la actora MIL SEISCIENTOS TREINTA Y TRES MILLONES DOSCIENTOS DIECINUEVE MIL PESOS ($1.633.219.000.oo) mediante Títulos de Devolución de Impuestos – TIDIS – de 2010, expedidos por el Depósito Centralizado de Valores de Colombia S.A. (en adelante DECEVAL S.A.).

En este orden de ideas, TRANSMERQUIM DE COLOMBIA S.A. ejerció la acción cambiaria sobre parte del título valor para el pago de varios impuestos aduaneros causados por un total de MIL QUINIENTOS SETENTA Y TRES MILLONES SETECIENTOS SETENTA Y SIETE MIL PESOS ($1.573.777.000.oo), quedando por cobrar CINCUENTA Y OCHO MILLONES TRESCIENTOS UN MIL PESOS ($58.301.000.oo), respecto de los cuales operó la prescripción.

Bajo el anterior contexto, el 20 de septiembre de 2013 TRANSMERQUIM DE COLOMBIA S.A. interpuso acción de reparación directa contra la DIAN, alegando que se había enriquecido sin justa causa “por la imposibilidad de utilizar el remanente” de los CINCUENTA Y OCHO MILLONES TRESCIENTOS UN MIL PESOS ($58.301.000.oo) referidos.

La demanda se tramitó bajo el número de radicado 11001333603120130028100 y correspondió por reparto al Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Bogotá.

Mediante sentencia de 22 de julio de 2014 el Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, pues consideró que no existió enriquecimiento sin causa por parte de la DIAN. Fundamentó la providencia referida de la siguiente manera:

“Conforme las consideraciones expuestas, procede el Despacho a analizar el caso concreto, a fin de establecer si se encuentran presentes los requisitos de procedencia del enriquecimiento sin causa y si resulta demostrada en consecuencia la responsabilidad de la entidad demandada.

(…)

a) Existencia de un enriquecimiento: …es claro que al aceptarse por las partes que a disposición del contribuyente a través de DECEVAL en la cuenta No. 410653 se reconoció el saldo a favor solicitado por la declaración de renta del año 2009, mediante Títulos de Devolución de Impuestos y que por caducidad salió la suma de $58.301.000, esto es, por no utilizarlo en el tiempo establecido en la ley, se configura el primer elemento, es decir, la existencia de un enriquecimiento.

b) Existencia de un empobrecimiento correlativo: El empobrecimiento lo aduce… la sociedad demandante, por la imposibilidad de utilizar el remanente del Título de Devolución de Impuestos… por un valor de $58.301.000… circunstancia que no fue controvertida por la entidad demandada…

c) Ausencia de causa justa: …no se allega prueba alguna que verifique que se presenta una ausencia de causa, esto es, que su inactividad para utilizar el saldo a su favor, constituido por el Título de Devolución de Impuestos, se atribuye a la conducta de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, y que demuestre que actuó de forma diligente para utilizar el remanente; por el contrario, se verifica que en distintas ocasiones la sociedad demandante utilizó parte de las sumas contenidas en el título a efecto de cumplir con sus obligaciones tributarias, como consta en el oficio allegado y signado por el funcionario de DECEVAL, sin que en esta instancia se acredite gestión alguna para la devolución o manejo del remanente, antes de la expiración del término de un año previsto en la ley; ante lo cual se concluye que dicha situación… no es atribuible a la entidad demandada, de suerte que el empobrecimiento al que se hizo alusión en líneas anteriores tiene como origen la conducta del propio afectado…” (Se resalta)

Inconforme con lo decidido TRANSMERQUIM DE COLOMBIA S.A. apeló el fallo de 22 de julio de 2014.

Del recurso de alzada conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B), quien mediante sentencia de 3 de diciembre de 2015 revocó la decisión del a quo y condenó a la DIAN a pagar a la actora SESENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS TREINTA Y UN MIL VEINTE PESOS Y SESENTA Y OCHO CENTAVOS ($66.931.020.68). Para sustentar dicha providencia expuso los siguientes argumentos:

“En el proceso de la referencia se probó que TRANSMERQUIM DE COLOMBIA utilizó el TIDIS expedido a su favor para cancelar $1.578.777.000.oo, es decir, el 96.73% del valor reconocido (1.632.078.000.oo), quedando un saldo insoluto del 3.26% de la obligación ($58.301.000.oo)…

Teniendo en cuenta que prescribió el título valor, con ello extinguiéndose la posibilidad de hacerlo efectivo a través de las acciones judiciales pertinentes, resulta notorio que existió un enriquecimiento en el patrimonio de la DIAN, que no tendría la obligación de cancelar una deuda constituida a favor de TRANSMERQUIM DE COLOMBIA S.A., mediante Resolución 6282-1642 de 11 de octubre de 2011, se puede deducir que les benefició y en la misma proporción se vio menguado el haber de la actora.

También se encuentra que tal situación de desequilibrio adolece de una causa jurídica justa, pues de una parte es el Código de Comercio el que expresamente consagra la posibilidad de iniciar la acción por la prescripción del título valor y de otra, el fenecimiento del derecho no se debió a la culpa del beneficiario quien en la medida que se fueron causando obligaciones tributarias con la DIAN fueron cancelándose a través de TIDIS, que se agotó en más de un 96% de su valor, y por ende no puede decirse que se reclama el derecho por parte de quien se aprovecha de su conducta negligente u omisiva.” (Se resalta)

Bajo el anterior contexto, la actora considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) viola sus derechos fundamentales a la igualdad, a la confianza legítima, a la seguridad jurídica y el principio de buena fe, pues, a su juicio, incurrió en desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado, específicamente el contenido en las sentencia de 1 de octubre de 2009 (M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y 12 de febrero de 2014 (M.P. Mauricio Fajardo Gómez en las que, en su entender, se establece que no puede ejercerse acción por enriquecimiento sin causa a consecuencia de la prescripción de los TIDIS.

1.3. Pretensiones

La DIAN solicita que se amparen sus derechos fundamentales invocados y que, en consecuencia, se deje sin efectos la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) y, en su lugar, se ordene proferir una nueva sentencia que valore adecuadamente el precedente judicial del Consejo de Estado, contenido en las sentencias de 1 de octubre de 2009 (M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia) y 12 de febrero de 2014 (M.P. Mauricio Fajardo Gómez).

1.4. Actuación

Por auto de 27 de enero de 2016 la suscrita Consejera admitió la demanda y dispuso notificar al Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Bogotá, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) y a TRANSMERQUIM DE COLOMBIA S.A.

1.5. Contestaciones

1.5.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) indicó que las sentencias del Consejo de Estado a las que hacía alusión la demandante en la acción de tutela no constituían un precedente judicial, pues se fundamentaban en hechos diferentes a los que se refirió la sentencia controvertida, de 3 de diciembre de 2015.

Puntualmente alegó que “el precedente indica que la conducta negligente del contribuyente que no hace efectivo el TIDIS en el término de su vigencia no puede reclamar por vía de enriquecimiento sin causa las sumas no reclamadas oportunamente; lo que no ocurre en el caso del proceso 11001-33-36-031-2013-00281-01, donde a todas luces la conducta de Transmerquim de Colombia S.A. fue diligente, por ende el criterio expuesto por el Consejo de Estado no podía ser aplicado a ese caso en concreto, pues los fundamentos fácticos entre uno y otro eran opuestos”.

1.5.2. El Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Bogotá solicitó declarar improcedente la acción de tutela, afirmando que la sentencia controvertida no había desconocido el precedente judicial fijado por el Consejo de Estado.

1.5.3. TRANSMERQUIM DE COLOMBIA S.A. reiteró los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

2.1. Competencia de la Sala

Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 (12 de julio), por el cual se dictan reglas para el conocimiento y reparto de la acción de tutela.

2.2. Generalidades de la tutela

La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

En este caso se trata de una acción de tutela contra providencia judicial respecto de la cual esta Sección venía siguiendo la línea de la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional. A través de la decisión de la Sala Plena del 31 de julio del 2012 en la cual la suscrita Magistrada Ponente salvó el voto, esta Sección decidió acogerse a la sentencia C-590 del 2005 de la Corte Constitucional.

2.3. De la acción de tutela contra providencias judiciales

Si bien es cierto que la suscrita Magistrada se apartó de la decisión mayoritaria adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia del 31 de julio de 2012 por no compartir la tesis sobre procedencia de la acción de tutela contra sentencias sino en los términos restrictivos y excepcionales de la sentencia C-543 de 1992, sin embargo acata la decisión mayoritaria precisando, como lo consignó en el respectivo salvamento de voto, que se ceñirá a los precisos términos consagrados en la sentencia C-590 del 2005 de la Corte Constitucional según los cuales, la acción de tutela contra sentencias exige la configuración de unos presupuestos generales y otros específicos.

Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, de conformidad con la citada sentencia C-590 de 2005, son los siguientes:

“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.

b. Que se hayan agotado todos los medios-ordinarios y extraordinarios-de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.  

Además de estos requisitos generales, la misma sentencia consagra otros requisitos específicos, que son los siguientes:

“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.”

A partir de la decisión mayoritaria de la Sala Plena, este Despacho examinará rigurosamente la configuración de estos requisitos generales y específicos de procedibilidad de la tutela, manteniendo el carácter restringido y excepcional que la propia jurisprudencia de la Corte Constitucional le ha impreso a los casos en que esta se interponga contra providencias judiciales.

2.4. El desconocimiento del precedente judicial

Sobre los efectos del alcance del precedente la Corte Constitucional, en la sentencia T-457 del 2008 ha sintetizado su interpretación así:

“En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación.

Con base en la interpretación y efectos que se desprenden de los artículos 4° y 243 de la Constitución Política, la Corte Constitucional ha venido definiendo cuándo el precedente de un fallo tiene carácter vinculante y es obligatorio para todos los operadores del derecho:

“En el análisis de un caso deben confluir los siguientes elementos para establecer hasta qué punto el precedente es relevante o no: (i) En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente. (ii) La ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante. (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe resolverse posteriormente. En este sentido será razonable que “cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el precedente”. Estos tres elementos hacen que una sentencia anterior sea vinculante y, en esa medida, que se constituya en un precedente aplicable a un caso concreto. De allí que se pueda definir el precedente aplicable, como aquella sentencia anterior y pertinente cuya ratio conduce a una regla - prohibición, orden o autorización- determinante para resolver el caso, dados unos hechos y un problema jurídico, o una cuestión de constitucionalidad específica, semejantes.

2.5. Los TIDIS: títulos-valores de deuda pública

Los Títulos de Devolución de Impuestos fueron contemplados en el Estatuto Tributario, contenido en el Decreto Ley 624 de 1989, como un mecanismo de pago por parte del Tesoro Público en relación con los saldos a favor que beneficiaran a los contribuyentes; de esta manera, el artículo 862 del referido Estatuto, en su redacción original, señaló:

“Articulo 862. Mecanismos para efectuar la devolución. La devolución de saldos a favor podrá efectuarse mediante cheque, título o giro. La Administración Tributaria podrá efectuar devoluciones de saldos a favor superiores a un millón de pesos ($1'000.000), (Valor año base 1987), mediante títulos de devolución de impuestos, los cuales sólo servirán para cancelar impuestos o derechos, administrados por las Direcciones de Impuestos y Aduanas, dentro del año calendario siguiente a la fecha de su expedición.

“El valor de los títulos emitidos en cada año, no podrá exceder del cinco por ciento (5%) del valor de los recaudos administrados por la Dirección General de Impuestos respecto al año anterior, se expedirán a nombre del beneficiario de la devolución y serán negociables” (negritas por fuera del texto).

La anterior disposición se encuentra complementada por lo dispuesto en el artículo 806 del Estatuto Tributario, por cuya virtud:

“Articulo 806. Pago con títulos y certificados. Los Títulos de Devolución de Impuestos sólo servirán para cancelar impuestos o derechos administrados por las Direcciones de Impuestos o de Aduanas, dentro del año calendario siguiente a la fecha de su expedición”.

Por otra parte, en el artículo 1 del Decreto 1571 de 199, se dispuso:

“Artículo 1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá determinar que la totalidad o parte de la emisión de los Títulos de Devolución de Impuestos, TIDIS, a que se refiere el artículo 862 del Estatuto Tributario, se efectúe mediante el depósito en un Depósito Centralizado de Valores legalmente autorizado por la Superintendencia de Valores, evento en el cual estos títulos circularán en forma desmaterializada y se mantendrán bajo el mecanismo de anotación en cuenta por dicho depósito”.

Teniendo en cuenta las disposiciones normativas transcritas, resulta necesario determinar si los TIDIS constituyen títulos valores en el sentido que a éstos últimos les otorga el Código de Comercio.

El artículo 619 del Código de Comercio define los títulos valores en los siguientes términos:

“Artículo 619. Definición y clasificación de los títulos valores. Los títulos-valores son documentos necesarios para legitimar el ejercicio del derecho literal y autónomo que en ellos se incorpora. Pueden ser de contenido crediticio, corporativos o de participación y de tradición o representativos de mercancías”.

A partir de esta definición normativa, la jurisprudencia se ha encargado de analizar las características de los títulos valores; así, la Sección Tercera de esta Corporación ha afirmado que:

“El artículo 619 del Código de Comercio define a los títulos valores como documentos necesarios para legitimar el ejercicio del derecho literal y autónomo que en el título se incorpora.

“En cuanto a su naturaleza jurídica la doctrina ha señalado:

“a) Es un negocio jurídico que surge de la declaración de voluntad por una parte, produciendo efectos jurídicos en el sentido de dar nacimiento a una prestación que es de dar. Sin embargo, el título es independiente de la voluntad del declarante.

“b) Es un documento privado representativo de un derecho, tanto que el título valor se convierte en el derecho mismo. Es también constitutivo y dispositivo de un derecho.

 “c) Es auténtico, es decir que existe certeza sobre la persona que lo ha firmado o elaborado. Una vez ejercitada la acción no necesita reconocimiento de firmas.

“d) La literalidad. Esta característica delimita el contenido, la extensión y la modalidad del derecho que se incorpora en el título valor. Es decir de la expresión literal se deriva el alcance del derecho y de la obligación consignada, de tal manera que las partes originarias o futuras que intervengan en la relación cambiaria saben a qué atenerse. La literalidad les da certeza y seguridad en sus transacciones.

“e) La autonomía. Significa que la posición jurídica de las partes y los derechos que se transfieren en la serie de relaciones cambiarias, por el proceso de circulación de un título valor son independientes entre sí. El tenedor del título valor puede dirigir la acción cambiaria no solamente contra el que creó el título, o sea el girador o librador, sino contra cualquiera de los endosantes.

“f) Legitimación. Es la facultad que tiene el titular del derecho incorporado al documento para ejercerlo, es decir, transferirlo a título oneroso, o a título gratuito o simplemente darlo en garantía de otra obligación. La legitimación depende de la ley de circulación.

“g) La legalidad. Para que un documento produzca efectos como título valor se hace indispensable que contenga las formalidades indicadas por la misma ley y cumpla con los requisitos que ella exige excepto que los presuma.

“En estas condiciones se observa que los títulos-valores son suficientes por sí mismos, generan obligaciones propias, autónomas e independientes del negocio jurídico subyacente y tienen vida propia, sin necesidad de requisitos adicionales para su existencia y validez. En consecuencia la satisfacción de la prestación que contienen debe ejecutarse autónomamente ante el juez competente. En cuyo caso le correspondería a la justicia ordinaria, de acuerdo con las reglas generales y especiales de competencia avocar el conocimiento.

En el tema específico de los TIDIS, tanto la jurisprudencia de esta Corporación como la doctrina de la DIAN, los han considerado y tratado como títulos valores. En efecto, en sentencia de 19 de enero de 2012 (M. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez) la Sección Cuarta de esta Corporación señaló:

“De acuerdo con las pruebas relacionadas se observa que la sociedad utilizó, como medio de pago de la declaración de retención en la fuente, los TIDIS, forma legalmente autorizada para el pago de los tributos de acuerdo con lo estipulado en artículo 806 de Estatuto Tributario.

“Los TIDIS son títulos valores emitidos por la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante los cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales efectúa la devolución de los saldos a favor resultantes en las declaraciones tributarias de los contribuyentes.

“En el asunto bajo examen, la sociedad actora solicitó la desmaterialización de los TIDIS ante la empresa DECEVAL, el 18 de abril de 2007, con el objeto de pagar parte del total de retenciones determinado en la declaración cuyo plazo para presentarse vencía el 20 de abril de 2007; como este proceso de desmaterialización del título no se efectúa de manera inmediata, sino que lleva cierto tiempo, el contribuyente ha debido prever esa circunstancia con el fin de que el pago ingresara oportunamente a las arcas del Estado.

“En efecto, la utilización de los mencionados títulos es una labor que depende única y exclusivamente del beneficiario, puesto que es él quien inicia e impulsa el procedimiento tendiente al pago de impuestos con los títulos mencionados, máxime en casos como éste en que el valor de los títulos era una suma inferior a la debida en la declaración a título de retenciones en la fuente, situación que obligaba a utilizar otro medio de pago (Se resalta)

Las normas que rigen los TIDIS confirman el carácter de título valor que les ha atribuido el ordenamiento jurídico, es decir contienen un derecho literal (la conversión de los TIDIS en el pago de obligaciones de carácter tributario) y autónomo (en cuanto son negociables), tienen carácter crediticio y se encuentran sometidos a las normas que rigen los depósitos centrales de valores (Ley 27 de 1990 y su Decreto Reglamentario 437 de 1992).

Sin embargo, su calificación como títulos-valores no excluye el hecho de que integren la categoría jurídica especial correspondiente a los llamados títulos de deuda pública (interna o externa), de los cuales hacen parte, pero no exclusivamente, los bonos emitidos por el Tesoro Nacional, los TES y los TIDIS; su fundamento presupuestal ha sido reconocido por la Corporación en ejercicio de su función consultiva:

“El referido reconocimiento como deuda pública de las sentencias y conciliaciones judiciales, está previsto por el legislador en función de su posterior sustitución por bonos o títulos de deuda, de modo que el objetivo perseguido con la aplicación de este mecanismo es el de diferir en el tiempo la erogación presupuestal que implica la existencia de una obligación actual de pago de una suma de dinero a cargo del tesoro público, pues en lugar del desembolso impuesto por la condena judicial o la conciliación del mismo origen, habrá lugar a la previsión presupuestal de los recursos necesarios para la atención de los títulos, en las vigencias subsiguientes

 (Se resalta)

En idéntica dirección, se afirmó:

“Aquí establece el legislador la posibilidad de convertir las obligaciones derivadas de sentencias o conciliaciones judiciales en deuda pública, para que ésta sea solucionada mediante su sustitución por la emisión de títulos, siempre y cuando se cuente con la aceptación del acreedor, logrando con ello diferir la erogación presupuestal que implica el pago de dichas obligaciones.

(…)

“Conforme a los actos administrativos referidos, los títulos valores emitidos son a la orden y libremente negociables en el mercado, pueden tener cupones para intereses, también libremente negociables; son entregados a los beneficiarios y administrados en el Depósito Central de Valores del Banco de la República, cuyo costo de utilización del DCV es asumido por la Nación.

La emisión de títulos de deuda pública resulta, entonces, una operación autorizada por el legislador cuyas finalidades están constituidas ya sea por la obtención de financiamiento para la realización de actividades propias de la Administración Pública por la vía del endeudamiento o bien un mecanismo de pago de determinadas acreencias de las cuales sean titulares los particulares frente al erario. El hecho de que dichas operaciones se puedan realizar mediante la emisión de documentos que puedan tener las características de los títulos valores, no excluye que se trate esencialmente de una institución de carácter administrativo, circunstancia que determina necesariamente la adecuación de su régimen jurídico a las finalidades propias que se persigue con la expedición de los mencionados títulos de deuda pública y, particularmente, de los TIDIS, como mecanismo de pago de los saldos que resultan a favor de los contribuyentes.

2.6. El proceso de devolución mediante TIDIS

En sentencia de 1º de octubre de 2009 (M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia) la Sección Cuarta del Consejo de Estado expuso, de la siguiente manera, el proceso de devolución mediante TIDIS:

“…el proceso de devolución mediante TIDIS, consta de 4 etapas en las que intervienen, además, igual número de personas y/o entidades. En primer lugar, el Ministerio de Hacienda ordena al Depósito Centralizado de valores DECEVAL la emisión de los títulos por el monto aprobado; en la segunda etapa aparece el beneficiario del saldo a favor que mediante solicitud reclama a la DIAN el reconocimiento y devolución del mismo, estudiada la cual, si se encuentra procedente, mediante resolución se reconoce el saldo, se ordena su devolución y se deposita, en una subcuenta en DECEVAL a favor del acreedor, el dinero para respaldar el título que se entregue al mismo. Con esto, la entidad tributaria, cumple con la devolución aprobada. Corresponde, en la tercera etapa, a DECEVAL darle cumplimiento a la Resolución emitida por la DIAN mediante la expedición de los TIDIS a nombre del contribuyente y entrega de los mismos. Hasta ahí interviene el Estado en el proceso, por cuanto el beneficiario una vez recibidos los títulos y dentro del año siguiente, que contempla la ley para su utilización, podrá: a) Negociarlos libremente y b) Pagar con ellos impuestos u otro derecho que adeude al ente tributario.

Es pertinente aclarar, que con fundamento en el literal c) del artículo 98 y artículo 99 del Decreto No.111 de 1996, el artículo 22 de la Ley 27 de 1990, el Decreto 437 de 1992, el 1571 de 199, la Dirección del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público emite anualmente los TIDIS, que no pueden exceder de cierto porcentaje del valor de los recaudos administrados por la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Para la Administración de los TIDIS, el Ministerio de Hacienda suscribe un contrato con una central de Depósito de Valores para que administre “el macro título” y custodie los títulos “desmaterializados” que se van emitiendo para su correspondiente “redención” por parte de los contribuyentes. Para el año 2003, el administrador fue DECEVAL.

Conforme con las normas citadas y el Contrato de Administración, para la emisión de los títulos el contribuyente debe acercarse a DECEVAL, en cualquier tiempo, después de notificada la resolución que autoriza la devolución, a solicitar la apertura de la cuenta de depósito de valores y el respectivo abono del valor reconocido

 Una vez que se efectúa el respectivo abono en la cuenta del beneficiario de la devolución, empieza a contar el año de vigencia de los TIDIS.

DECEVAL por su parte, tiene la obligación de recibir para el pago de los impuestos que se efectúa a través de las oficinas bancarias, los TIDIS, utilizando para el efecto los recibos oficiales de pago autorizados por la DIAN.

Mensualmente DECEVAL debe presentar informe de los títulos expedidos y redimidos por la Administración en el que consten los siguientes datos: referencia, Valor, sticker del recibo de pago, valor del recibo de pago, número y fecha de la resolución, Administración donde se efectúa la emisión, Administración donde se efectúa la redención, subtotal por administración de redención, subtotal por administración de emisión y emisión a la cual corresponde el título.

Del procedimiento expuesto se infiere que los títulos son desmaterializados y, por lo tanto, la expedición de los mismos (y la devolución o compensación del saldo a favor) se concreta cuando DECEVAL efectúa el respectivo abono en la cuenta del beneficiario de la devolución y profiere el certificado correspondiente que cualifica a quien figura en los mismos como la persona legitimada para el ejercicio de los derechos incorporados en el valor depositado.

La redención del título, por su parte, se concreta cuando se imputa el valor del título para pago de impuestos. Este trámite se acredita con la copia de los recibos de pago de impuestos. De manera que, si el contribuyente no imputó a impuestos el valor del título, este no se entiende redimido y, en tanto no se redima, el depósito continúa con la custodia del título. DECEVAL por su parte, está autorizada para destruir únicamente los títulos ya redimidos.

Lo anterior implica que en tanto no se puedan redimir los títulos no es dable concluir que con la sola expedición del certificado que acredita la existencia del título, se entiende surtida la redención del mismo y, por lo tanto, tampoco es pertinente inferir que hasta allí llega la intervención del Estado porque los títulos emitidos siguen bajo su custodia, a través del Depósito Central de Valores contratado para tal fin.

No obstante lo anterior, de las normas citadas y del contrato suscrito se infiere que, vencido el término del año de que trata el artículo 862 del Estatuto Tributario, sin que el contribuyente haya ejercido el derecho a imputar el valor de los TIDIS para el pago de impuestos, prescribe la oportunidad, por lo menos ante la Administración, para solicitar la “reactivación” de la resolución toda vez que no le es permitido al Depósito Central de Valores expedir sino una certificación por cada título.

Cosa distinta ocurre si el contribuyente no ha reclamado el título y han transcurrido más de tres meses desde la notificación de la Resolución y, por ende, no se ha abonado en cuenta el valor de los títulos. En estos eventos, el contrato de Administración prevé la posibilidad de que la DIAN, a través de la dependencia competente, asigne al contribuyente una nueva cifra de control y expida la correspondiente certificación con destino a DECEVAL en donde conste tal hecho. Esos títulos se expiden con cargo a la emisión que se encuentre vigente, independiente a la fecha de notificación y siempre y cuando se cumpla el procedimiento comentado.

En este orden de ideas, se advierte que ante la Administración y ante DECEVAL el contribuyente no cuenta con un mecanismo para prorrogar el plazo de vigencia, porque sencillamente las normas citadas no lo prevén. (Se resalta)

En suma, se advierte que: i) el pago de los saldos que se generan a favor de los contribuyentes puede realizarse por la DIAN a través de la emisión de Títulos de Devolución de Impuestos –TIDIS–, ii) éstos instrumentos sólo sirven para el pago de impuestos en el año siguiente a su emisión, iii) se expiden a nombre del beneficiario y son negociables; iv) operan como títulos desmaterializados, razón por la cual su existencia se entiende configurada a partir del abono en la cuenta correspondiente y la expedición del certificado por parte de la entidad depositaria, v) la redención del título se perfecciona cuando se imputa su valor al pago de impuestos o de deudas que tenga su titular frente a la DIAN, vi) su vigencia por determinación legal es de un año, razón por la cual el Título de Devolución de Impuestos no puede ser reactivado o renovado en sede administrativa por la DIAN, y vii) son negociables en el mercado secundario, es decir que los TIDIS pueden ser objeto de traspaso entre particulares pero, en todo caso, sólo pueden ser utilizados para el pago de las obligaciones tributarias dentro del año siguiente a su expedición, independientemente de quién sea su tenedo.

2.7. Caso en concreto

La DIAN considera que la sentencia de 3 de diciembre de 2015, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) la condenó a pagar a TRANSMERQUIM DE COLOMBIA S.A. SESENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS TREINTA Y UN MIL VEINTE PESOS Y SESENTA Y OCHO CENTAVOS ($66.931.020.68), desconoce el precedente judicial del Consejo de Estado, fijado en las sentencias de 1 de octubre de 2009 (M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia) y 12 de febrero de 2014 (M.P. Mauricio Fajardo Gómez), en las que, en su entender, se establece que no puede ejercerse acción por enriquecimiento sin causa a consecuencia de la prescripción de los TIDIS.

En este orden de ideas, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala en el presente caso se circunscriben a determinar: i) si las sentencias proferidas por el Consejo de Estado el 1 de octubre de 2009 (M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia) y 12 de febrero de 2014 (M.P. Mauricio Fajardo Gómez) establecen que no puede ejercerse acción por enriquecimiento sin causa cuando prescriben los TIDIS y ii) si la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) desconoció lo dicho por el Consejo de Estado o no.

2.7.1. No puede ejercerse acción por enriquecimiento sin causa cuando prescriben los TIDIS

Pese a que el artículo 882 del Código de Comercio establece que “si el acreedor deja caducar o prescribir el… [título valor]… tendrá acción contra quien se haya enriquecido sin causa a consecuencia de la caducidad o prescripción…”; lo cierto frente a los TIDIS no existe tal posibilidad, pues se encuentran regulados por un régimen especial, en virtud del cual se establece que sólo sirven para el pago de impuestos o de deudas que tenga su titular frente a la DIAN en el año siguiente a su emisión.

Así lo ha puesto de presente el Consejo de Estado en las sentencias de 1 de octubre de 2009 (M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia) y 12 de febrero de 2014 (M.P. Mauricio Fajardo Gómez), que se invocan como precedente judicial desconocido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) en el presente caso.

En efecto, se advierte que en la sentencia de 1º de octubre de 2009 (M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia), la Sección Cuarta de la Corporación manifestó:

“…Para el evento sujeto a estudio, el trámite antedicho se cumplió estrictamente en lo que hace a la responsabilidad Estatal, toda vez que, autorizada la emisión 2003 de TIDIS a DECEVAL S.A, se efectuó el análisis correspondiente a la solicitud de devolución radicada el 27 de agosto de 2003 y se ordenó la devolución, representada en TIDIS, por Resolución del 8 de octubre del mismo año, títulos que fueron entregados por DECEVAL al acreedor, el 17 de octubre de 2003, con fecha expresa de vencimiento para el 17 de octubre de 2004.

Otra cosa es, que el contribuyente en forma negligente, hizo caso omiso de lo ordenado por la ley y dejó precluir el término perentorio otorgado para la utilización del títul, vencido el cual, se pierde el derecho para hacerlos efectivos fiscalmente.

No es dable que el actor alegue, en su favor, que los TIDIS no sirven solamente para el pago de impuestos, cuando la misma ley taxativamente lo expresa, ni mucho menos que, vencido el año que la norma contempla, si bien no pueden ser utilizados para el citado pago, no se pierde el derecho en ellos contenido, cuando es obvio que, si el título se puede destinar exclusivamente al pago de impuestos u otros derechos administrados por la DIAN (ya sea directamente o por quien los haya adquirido en caso de ser negociados), y, para éste fin, solo cuenta con un plazo perentorio de un año, vencido éste, pierden su valor, por cuanto, no hay ningún propósito diferente para el que puedan utilizarse.(Se resalta)

A su turno, en la sentencia de 12 de febrero de 2014 (M.P. Mauricio Fajardo Gómez) la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado señaló:

“Así pues, mediante el reconocimiento de la devolución, la cual se hace efectiva a partir de la emisión de los TIDIS, el Estado, legalmente habilitado para ello, destina de manera específica los dineros que hayan de ser devueltos al pago de deudas posteriores y sucesivas –dependiendo del monto del saldo a favor y de las deudas tributarias– sin que sea posible convertirlas directamente en dinero a favor del contribuyente; en otras palabras, el Estatuto Tributario al contemplar la figura de los Títulos de Devolución de Impuestos, creó una categoría de títulos de deuda pública redimibles exclusivamente ante la misma Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, en atención a lo cual considerar que resulta procedente la acción contemplada en el artículo 882 del Código de Comercio frente a los Títulos de Devolución de Impuestos vencidos por prescripción o caducidad, equivaldría a desconocer las disposiciones especiales que contempló el legislador para la materia en el mencionado Estatuto Tributario y su reglamentación complementaria.

(…)

…en la materia en análisis no sólo se debe tener en cuenta la regulación propia de los títulos valores sino que ella debe ser adecuada a los principios de estabilidad tributaria y de previsibilidad del ingreso público, los cuales justifican y sustentan la destinación específica y limitada en el tiempo de los TIDIS.

Para la Sala resulta pertinente destacar y resaltar que aun si en el presente caso se pudiera predicar una supuesta responsabilidad del Estado por el empobrecimiento de la sociedad Stewart & Stevenson Operations Inc. (en liquidación) y el correlativo enriquecimiento de la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales, lo cierto es que igual habría lugar a concluir que éste sí tuvo causa jurídica puesto que se derivó de la actitud negligente o, en todo caso, imprudente de la sociedad demandante que permitió el vencimiento de los tantas veces mencionados Títulos de Devolución de Impuestos de los que era beneficiaria. En cualquier caso resulta pertinente señalar, finalmente, que la Sala no evidencia conducta alguna por parte de la Administración Tributaria que pudiere comprometer su responsabilidad extracontractual por los hechos objeto de la demanda que ahora se decide en segunda instancia (Se resalta)

De lo expuesto se advierte que cuando prescriben los TIDIS no puede ejercerse la acción establecida en el artículo 882 del Código de Comercio, por enriquecimiento sin causa, pues ello equivaldría a desconocer las disposiciones especiales que contempló el legislador para la materia en el mencionado Estatuto Tributario y su reglamentación complementaria; “el Estatuto Tributario al contemplar la figura de los Títulos de Devolución de Impuestos, creó una categoría de títulos de deuda pública redimibles exclusivamente ante la misma Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales”. Debe recordarse que “el título se puede destinar exclusivamente al pago de impuestos u otros derechos administrados por la DIAN (ya sea directamente o por quien los haya adquirido en caso de ser negociados), y, para éste fin, solo cuenta con un plazo perentorio de un año, vencido éste, pierden su valor, por cuanto, no hay ningún propósito diferente para el que puedan utilizarse”, “…en la materia en análisis no sólo se debe tener en cuenta la regulación propia de los títulos valores sino que ella debe ser adecuada a los principios de estabilidad tributaria y de previsibilidad del ingreso público, los cuales justifican y sustentan la destinación específica y limitada en el tiempo de los TIDIS”.

2.7.2. La sentencia proferida el 3 de diciembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) desconoció el precedente judicial del Consejo de Estado

En el caso objeto de estudio se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) profirió la sentencia de 3 de diciembre de 2015 con base en los siguientes fundamentos:

“La Sala comparte la posición del Consejo de Estado [Sentencia de 2 de febrero de 2014, Rad.: 250002326000200202392, Actora: Sociedad Stewart & Stevenson Operation Inc, M.P. Mauricio Fajardo Gómez] expuesta en el sentido de que en efecto la caducidad del medio de control es el fenómeno jurídico en virtud del cual el demandante pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción debido a que no ejerció su derecho de acción dentro del término, objetivo e invariable previamente establecido en la ley y que si bien la potestad de accionar comienza con el término prefijado por la norma procesal y puede ejercerse en cualquier momento, pero fenece definitivamente al caducar o terminar el plazo, con ello perdiendo la oportunidad para hacer efectivo el derecho sustancial que se pretende, pero considera que lo expuesto en el fallo en cita, en que se funda la sentencia apelada, no pueden ser aplicados analógicamente al sub lite, ya que los hechos de uno y otro proceso son distintos.

En el proceso de la referencia se probó que TRANSMERQUIM DE COLOMBIA utilizó el TIDIS expedido a su favor para cancelar $1.578.777.000.oo, es decir, el 96.73% del valor reconocido (1.632.078.000.oo), quedando un saldo insoluto del 3.26% de la obligación ($58.301.000.oo)…

Teniendo en cuenta que prescribió el título valor, con ello extinguiéndose la posibilidad de hacerlo efectivo a través de las acciones judiciales pertinentes, resulta notorio que existió un enriquecimiento en el patrimonio de la DIAN, que no tendría la obligación de cancelar una deuda constituida a favor de TRANSMERQUIM DE COLOMBIA S.A., mediante Resolución 6282-1642 de 11 de octubre de 2011, se puede deducir que les benefició y en la misma proporción se vio menguado el haber de la actora.

También se encuentra que tal situación de desequilibrio adolece de una causa jurídica justa, pues de una parte es el Código de Comercio el que expresamente consagra la posibilidad de iniciar la acción por la prescripción del título valor [artículo 882] y de otra, el fenecimiento del derecho no se debió a la culpa del beneficiario quien en la medida en que se fueron causando obligaciones tributarias con la DIAN fueron cancelándose a través de TIDIS, que se agotó en más de un 96% de su valor, y por ende no puede decirse que se reclama el derecho por parte de quien se aprovecha de su conducta negligente u omisiva.

(…)

Como se ha sostenido, el enriquecimiento sin causa tiene un origen legal (inciso 3° del artículo 882 del Código de Comercio), al tenor del cual basta con que el acreedor deje prescribir el título valor,… [para que se encuentre habilitado] para incoar la acción contra su deudor, que no lo releva de la carga de demostrar el empobrecimiento en su contra…  (Se resalta)

De la lectura anterior, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) consideró viable interponer la acción de reparación directa por enriquecimiento sin causa a consecuencia de la prescripción de los TIDIS, pues, a su juicio: i) el artículo 882 del Código de Comercio expresamente consagra dicha posibilidad y ii) porque “…el fenecimiento del derecho no se debió a la culpa del beneficiario quien en la medida que se fueron causando obligaciones tributarias con la DIAN fueron cancelándose a través de TIDIS…”.

No obstante, se advierte que el Consejo de Estado ha prohibido expresamente la posibilidad de considerar que resulte procedente la acción contemplada en el artículo 882 del Código de Comercio frente a los TIDIS vencidos por prescripción o caducidad, pues a juicio de la Corporación ello equivale a desconocer las disposiciones especiales que contempló el legislador para la materia en el Estatuto Tributario y en su reglamentación complementaria.

Es menester destacar que el enriquecimiento sin causa es fuente de obligaciones en el derecho administrativo a condición de que cumplan los siguientes requisitos: “(i) que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, esto es, no solo en el sentido de adición de algo (ventaja positiva), sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio (ventaja negativa); (ii) que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de éste se haya efectuado el enriquecimiento; y (iii) que el empobrecimiento sufrido por el demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, sea injusto, es decir, que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica.

Al margen de que los tenedores de TIDIS actúen de manera negligente o no, cuando estos prescriben no es posible ejercer acción por enriquecimiento sin causa, pues su vigencia y destinación específica tiene una regulación especial, fijada para el efecto por el legislador.

Bajo el anterior contexto, la Sala advierte que la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) desconoce el precedente judicial del Consejo de Estado, fijado en las sentencias de 1 de octubre de 2009 (M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia) y 12 de febrero de 2014 (M.P. Mauricio Fajardo Gómez), pues consideró viable interponer acción por enriquecimiento sin causa a consecuencia de la prescripción de los TIDIS pese a que esta Corporación lo prohíbe.

Fuerza es, entonces, i) amparar los derechos a la igualdad, confianza legítima y seguridad jurídica de la DIAN, ii) dejar sin efectos la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) y iii) ordenar que se profiera una nueva sentencia que atienda al precedente judicial del Consejo de Estado, de conformidad con las consideraciones expuestas en el presente fallo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO. AMPÁRANSE los derechos a la igualdad, confianza legítima y seguridad jurídica de la DIAN.

SEGUNDO. DÉJASE sin efectos la sentencia proferida el 3 de diciembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B), dentro del proceso identificado con número de radicado 11001333603120130028101, mediante la cual se condenó a la DIAN a pagar a TRANSMERQUIM DE COLOMBIA S.A. SESENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS TREINTA Y UN MIL VEINTE PESOS Y SESENTA Y OCHO CENTAVOS ($66.931.020.68).

TERCERO. ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) proferir una nueva sentencia dentro del proceso identificado con número de radicado 11001333603120130028101, que se acompase con el precedente judicial del Consejo de Estado, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva del presente fallo

CUARTO. Por Secretaría General, DEVUÉLVASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Tercera, Subsección B) el expediente identificado con número de radicado 11001333603120130028101, enviado en calidad de préstamo al presente proceso.

QUINTO. En caso de no ser impugnada esta decisión dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS    MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

              Presidente

    MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO                GUILLERMO VARGAS AYALA