RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - La única causal procedente es la violación directa de normas sustanciales / VIOLACION DIRECTA DE NORMA SUSTANCIAL - Se presenta por aplicación indebida, falta de aplicación e interpretación errónea / NORMA SUSTANCIAL - Es aquella cuyo contenido corresponda a la declaración, creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas

Del artículo 57 de la Ley 446 de 1998 se establece que la única causal de procedencia del recurso extraordinario de súplica, en los procesos contencioso administrativos, es la violación directa de normas sustanciales, infracción que se configura, según la misma ley, bajo los conceptos:  “aplicación indebida”, cuando la norma se aplica sin ser pertinente al caso debatido;  “falta de aplicación”, cuando siendo pertinente el precepto legal al caso controvertido dejó de aplicarse; e  “interpretación errónea”, cuando siendo la norma pertinente al caso debatido se interpretó equivocadamente y con base en esa interpretación se aplicó al caso. En cuanto a la norma sustancial la Sala ha reiterado que debe entenderse así aquélla cuyo contenido corresponda a la declaración, creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas y no aquellas que se limitan a definir fenómenos jurídicos o a describir elementos de éstos o a hacer enumeraciones o enunciaciones y por ende sean disposiciones que comporten derechos.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - En el escrito se deben indicar en forma precisa las normas sustanciales infringidas así como los motivos de la infracción / LEGALIDAD DE LA SENTENCIA - Es el objeto del Recurso Extraordinario de Súplica / SENTENCIA SUPLICADA - Debe tener una relación causal con las infracciones denunciadas

De otra parte, son requisitos del recurso extraordinario de súplica, que en el escrito del recurso se indique en forma precisa la norma o normas sustanciales supuestamente infringidas por la sentencia objeto del recurso y que se expongan los motivos de la infracción, pues las razones de la censura denunciada por el recurrente son las que permiten la labor de confrontación de la legalidad de la sentencia, que es la finalidad de la súplica extraordinaria.  Siendo ello así, no es suficiente y admisible una censura de carácter general al contenido del proceso, ni de recibo la referencia generalizada de leyes o estatutos para estructurar un cargo con finalidad demostrativa de la infracción. Además, entre las infracciones denunciadas y la sentencia suplicada debe existir una relación causal, es decir que los errores en la aplicación de la ley que se denuncian, cualquiera sea el concepto de la infracción, deben ser determinantes en la decisión adoptada por el fallador, puesto que la finalidad de la súplica extraordinaria es que se verifique la conformidad o inconformidad del fallo con la norma o normas sustanciales que constituyen o deban constituir la base esencial del mismo.

CARGA TRANSPORTADA - La que ingresa al territorio nacional debe estar relacionada en el manifiesto de carga / MERCANCIA IMPORTADA - El exceso en su peso en relación con el consignado en el manifiesto implica que la mercancía no fue presentada / MERCANCIA NO PRESENTADA A LA AUTORIDAD ADUANERA - Se presenta al existir un exceso de peso entre la mercancía que ingresa al país y el consignado en el manifiesto de carga / DECOMISO DE MERCANCIA IMPORTADA - Una de sus causales es el exceso en relación con el documento de transporte

Ahora bien, las mercancías que constituyen la carga transportada por cualquier medio, que ingrese al territorio nacional, deben estar relacionadas en el manifiesto de carga, salvo la excepción prevista en la ley, de ello se infiere que el exceso en el peso de la mercancía que arribó al país, respecto de lo consignado en el documento de transporte, implica que esa diferencia no estaba relacionada en el manifiesto de carga y por ello debe entenderse que la mercancía que constituye el exceso, no fue presentada a la autoridad aduanera, interpretación dada por la Sección Primera y que comparte la Sala. Así las cosas, no son situaciones de hecho completamente diferentes como lo considera la recurrente, sino por el contrario, éstas se complementan, como lo conceptuó el representante del Ministerio Público y al ser la norma pertinente al caso, pues así lo acepta el suplicante al plantear el único cargo por indebida interpretación, la Administración podía ordenar el decomiso si lo encontraba procedente, pues la multa a que hace referencia la disposición podría imponerse,  “sin perjuicio de su aprehensión y decomiso  (...)  siempre que la mercancía no haya sido legalizada mediante el rescate”, razón por la cual la Sala considera que la infracción invocada no se configura.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION 3D

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D. C., enero veintisiete (27) de dos mil seis (2006)

Radicación número: 11001-03-15-000-2003-01271-01(S)

Actor: AEROVIAS NACIONALES DE COLOMBIA S.A.  AVIANCA S.A.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Decide la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el apoderado de la sociedad Aerovías Nacionales de Colombia S.A., AVIANCA S.A., contra la sentencia de 27 de junio de 2003 de la Sección Primera de esta Corporación.

ANTECEDENTES

La demanda

AVIANCA S.A., por intermedio de apoderado, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó la nulidad de las resoluciones números 636-006298 de 2 de junio y 636-2105 de 11 de octubre, ambas de 1999, por medio de las cuales la DIAN - Administración Especial de Aduanas de Bogotá, ordenó el decomiso de la mercancía aprehendida con el Acta No. 0974 de 25 de noviembre de 1997 y resolvió el recurso gubernativo, respectivamente; y a título de restablecimiento del derecho se declare que la entidad no adeuda suma alguna por concepto de la sanción a que aluden los actos demandados y que no ha incumplido ninguna obligación legal; además se ordene a la demandada restituir el valor de la mercancía decomisada  ($23.864.800)  actualizado  “según el índice de precios al consumidor más el 6% hasta el día en que se realice el pago”  (fl. 2 c. 1).

Los fundamentos de hecho en que se apoya la demanda hacen referencia a que la Administración Especial de Operación Aduanera del Aeropuerto Eldorado, aprehendió parte de la mercancía  (“52 cajas con 930 kilos que contienen sandalias y botas”)  llegada al amparo de la guía aérea master N°134-06614440, hija N°600-00008381, debido a que se excedía el peso descrito en la guía, de lo cual se levantó el Acta N°0974 de 25 de noviembre de 1997  (fl. 4 c.a.).

Luego formuló el Pliego de Cargos N°334-0029 de 22 de abril de 1998 contra AVIANCA, S.A, en calidad de empresa transportadora de las mercancías, importadas por la Comercializadora de Calzado de Santafé de Bogotá S.A.,  “COMSAM S.A.”, por la presunta infracción del inciso 4° del artículo 5° del Decreto 1960 de 1997, por exceso en el peso de la carga al arribar al país, respecto de lo consignado en los documentos de transporte  (fl. 33 c.a.), al cual dio respuesta.

Posteriormente, mediante Resolución N°636-006298 de 2 de junio de 1999 ordenó el decomiso de la mercancía aprehendida por valor de $23.864.800  (fl. 152 c.a.), decisión contra la cual AVIANCA S.A. interpuso el recurso de reconsideración  (fl. 168 c.a.), desatado a través de la Resolución N°636-2105 de 11 de octubre de 1999, en el sentido de confirmar el acto recurrido  (fl. 177 c.a.).

Invocó como normas violadas los artículos 29 de la Constitución Nacional, 2° del Código Contencioso Administrativo, 63 y 64 del Decreto 1909 de 1992 y 4° del Decreto 1105 de 1992  (modificado por el 5° del Decreto 1960 de 1997).

El concepto de la violación se sintetiza así:

Argumentó que con el decomiso de las mercancías se desconoció el principio de legalidad  (art. 29 C.N.), toda vez que el Decreto 1960 de 1997  (art. 5°, inciso 4°, en su concepto aplicable al caso, contempla el exceso en el peso de las mercancías como una infracción sancionable con multa y no prevé el decomiso sino solo la simple aprehensión.

Sostuvo que se violó el derecho de defensa porque el pliego de cargos se fundamenta en el artículo 5º, inciso 4º del Decreto 1960 de 1997 y la Resolución que ordenó el decomiso en el artículo 72, inciso 2º del Decreto 1909 de 1992, de lo cual advierte que se modificó el fundamento jurídico para la decisión y en ésta no se precisó la razón para ordenar el decomiso, impidiéndole la controversia, lo que constituye falsa motivación e implica la violación invocada.

Sustentó la alegada violación del artículo 5º, inciso 4º, del Decreto 1960 de 1997, en la falta de aplicación, pues es la norma especial que tipifica el exceso en el peso y prevé la sanción respectiva; además, que conforme a las normas de interpretación de la ley, la posterior que regule la misma materia se aplica con preferencia a la anterior.

En cuanto a la violación de los artículos 63 y 64 del Decreto 1909 de 1992 y 2º del C.C.A., que consagran los principios aduaneros de justicia y eficacia y el objeto de las actuaciones administrativas, adujo que en este caso se acudió a falsas motivaciones e interpretaciones, con el fin de imponer a la actora una sanción mayor.

LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de 22 de febrero de 2001 declaró no probada la excepción de falta de legitimación por activa; declaró la nulidad de los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho ordenó a la demandada, restituir el valor de la mercancía decomisada  ($23.864.800)  “más la actualización del mismo en los términos del artículo 178 del C.C.A., índice de precios al consumidor, el inicial en la fecha en que se decomisó la mercancía y el final a la ejecutoria de esta providencia”.

No dio prosperidad a la excepción planteada por estimar que la actora fue vinculada a la investigación administrativa, al formulársele pliego de cargos y decomisársele la mercancía; además porque ella es quien debe responder ante el importador por la carga, circunstancias que consideró que la legitiman para demandar.

En cuanto al fondo del asunto expresó que las sanciones relativas al manifiesto de carga, se imponen sin perjuicio de la aprehensión de las mercancías no amparadas y mediante el procedimiento previsto en el artículo 2 del Decreto 1800 de 1994, conforme a lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 1960 de 1997.

El a quo observó que la investigación administrativa en cuestión se inició por presunta falta al inciso 4 del artículo 5º del Decreto 1960 de 1997, pero no se surtió por el procedimiento previsto en las normas.

Estimó que la Administración debió iniciar la actuación para definir la situación jurídica de la mercancía aprehendida, conforme al artículo 1º del Decreto 1800 de 1994 y vincular desde ese momento al propietario o importador de la misma y no iniciarla contra el transportador con fundamento en el Decreto 1960 de 1997, elevarle cargos sólo a él y posteriormente dirigirla a definir la situación jurídica de la mercancía, vincular al importador y ordenar el decomiso.

Concluyó que existió violación flagrante del derecho de defensa ya que los descargos se encaminaron a controvertir el supuesto exceso en el peso de la mercancía al arribar al país y el sustento jurídico invocados en el pliego, así al ordenar luego el decomiso con fundamento en norma diferente  (art. 72, inc 2, D.1909/92), se le impidió controvertir la infracción que se le sindica y con ello se vulneró además el derecho al debido proceso.

EL FALLO SUPLICADO

La Sección Primera de esta Corporación mediante sentencia de 27 de junio de 2003, revocó la decisión de primera instancia y en su lugar denegó las pretensiones de la demanda.

No dio prosperidad a la excepción propuesta por la DIAN, indicó que esa Sección mediante sentencia de 15 de agosto de 2002, expediente 6847, rectificó la posición adoptada el 25 de febrero de 1999, expediente 5201, Actor:  Avianca S.A. providencia en la que se inhibió de proferir decisión de mérito por falta de legitimación en la causa por activa, pues al consultar el contenido de los artículos 4 del Decreto 1105 de 1992 y 72 del Decreto 1909 de 199, infirió que ante el incumplimiento de las obligaciones aduaneras existen dos procesos:  “el que afecta la situación jurídica de la mercancía, contra el IMPORTADOR o PROPIETARIO, y el que sanciona con multa al TRANSPORTADOR”; y señaló que en el caso AVIANCA se hizo parte porque contra la entidad se profirió el pliego de cargos, luego se le notificó la orden de decomiso, decisión contra la que interpuso el recurso gubernativo, posteriormente resuelto. Lo anterior aunado a que la conducta que dio lugar a la aprehensión de la mercancía y su posterior decomiso, es imputable al transportador, a quien corresponde rendir las explicaciones o desvirtuar la causal endilgada.

En cuanto al fondo del asunto precisó que el exceso en el peso de la mercancía, de una parte da lugar a multa para el transportador y de otra, implica a la vez que la mercancía que constituye el exceso no esté amparada por el manifiesto de carga o guía aérea, configurándose la conducta descrita en el artículo 72, inciso 2°, del Decreto 1909 de 1992 y frente a ella procede la sanción de decomiso dirigida al propietario de la mercancía o importador.  A continuación resaltó que a la actuación en cuestión se vinculó además a la Comercializadora de Calzado de Santa Fe de Bogotá  “Comsan S.A.”  (importador).

Observó que la actora al rendir los descargos se refirió al exceso en el peso, infracción por la cual se le formuló el pliego, pero que como se anotó, tal conducta a la vez conlleva otra, para efectos de la aplicación de la sanción de decomiso y que en el recurso de reconsideración tuvo oportunidad de referirse a la improcedencia del decomiso y a la conducta prevista en el artículo 72, inciso 2° del Decreto 1909 de 1992, de lo cual descarta la violación del derecho de defensa y el cargo de falsa motivación que por la misma razón planteó la demandante.

De otra parte del artículo 6° del Decreto 1960 que alude a la definición de la situación jurídica de las mercancías aprehendidas, de las normas del Decreto 1909 de 1992 que hacen mención al decomiso y del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, infiere que la aprehensión es un acto previo a la aplicación de la sanción de decomiso.

Hizo hincapié en que la sanción de decomiso a que se contraen los actos acusados, afecta directamente al importador o propietario de la mercancía, en este caso a la Comercializadora de Calzado de Santa Fe de Bogotá COMSAN S.A., y que por ello mal puede argumentarse que a la actora se le impuso una sanción mayor, máxime que en virtud de la existencia de los dos procesos que se adelantan en la DIAN, con posterioridad al acto que impone el decomiso se surte la actuación que atañe exclusivamente al transportador.

Destacó que  “del texto del artículo 72 no se infiere que el legislador haya condicionado las causales allí consagradas, por las que proceden las sanciones de decomiso y la multa, según las voces del inciso 3º, a la comprobación de un acuerdo previo entre el importador y el transportador para defraudar al fisco, sino que basta que ocurra una cualquiera de las modalidades a que se refiere la norma para que se tipifiquen las conductas, independientemente de si hubo dolo o no”.

Sostuvo que no es cierto lo alegado por la actora en cuanto a que esta Corporación haya precisado que el artículo 72 sustituyó al artículo 4º del Decreto 1105 de 1992, pues indica que esa Sección en sentencia de 28 de junio de 2001, expediente 6339, Actor: TAMPA S.A., C.P. Dr Gabriel E. Mendoza M., manifestó que una y otra norma regulan conductas distintas y por ello el Decreto 1960 de 1997, modificó parcialmente ambos Decretos.

Finalmente, resaltó que la simple afirmación de que la diferencia en el peso de la mercancía contenida en el documento de transporte obedeció a un error de transcripción de datos suministrados por el representante del propietario, pero que el número de piezas y la calidad de los bienes transportados coincide con los documentos, no es suficiente para acceder a las súplicas de la demanda, pues lo cierto es que  “no existe una explicación satisfactoria frente a lo observado por la DIAN al momento de la aprehensión de la mercancía, concerniente a que se encontraron 4 cajas en mal estado y 3 vacías que se introdujeron en las 52 cajas que componían la carga”

EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA

AVIANCA S.A., por intermedio de apoderado formuló recurso extraordinario de súplica contra la sentencia de 27 de junio de 2003, proferida por la Sección Primera de esta Corporación, frente a la cual plantea como único cargo, la interpretación errónea del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, porque en su criterio el juez de segunda instancia  “funde en un solo concepto jurídico  (mercancía no relacionada en el manifiesto de carga)  dos situaciones de hecho completamente diferentes  (falta de relación de una mercancía en documentos y exceso de peso)”.

Enseguida transcribe los incisos 4° del artículo 5° del Decreto 1960 de 1997 y 2° del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 y argumenta que en estas disposiciones se  “presentan situaciones diferentes y soluciones igualmente diferentes”  e indica que aquella  “contiene como conducta sancionable con multa del 100% del valor de los fletes, el exceso en el peso y el número de bultos de una mercancía con relación al documentos  (sic)  de transporte”, y ésta  “en forma hipotética consagra conductas como:  no entrega de documentos, introducción por lugar no habilitado, mercancía no relacionada en el manifiesto de carga y descargue sin previa entrega de documentos a la aduana, a las cuales le asignó como sanción una multa equivalente al 50% del valor de los bienes y el decomiso de la mercancía”.

Afirma que de la aplicación de una u otra norma, dependen consecuencias legales diferentes y que por ello en un caso concreto para la aplicación de cualquiera de las dos, supone el estudio de los supuestos de hecho, bajo el procedimiento legal  (art. 2° D. 1800/94, en el caso), para luego elevar los cargos con fundamento en la norma pertinente y garantizar el derecho de defensa del investigado.

Señala que en la actuación controvertida se elevó pliego de cargos contra AVIANCA S.A., por violación del inciso 4° del artículo 5° del Decreto 1960 de 1997, por  “exceso en el peso de la mercancía con respecto al manifiesto de carga”, frente al cual la entidad rindió descargos y agotado el período probatorio la DIAN ordenó el decomiso de la mercancía  “con base en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992”, argumento que el recurrente extraordinario tilda de  “nuevo”  y aducido por la demandada para poder sustentar el decomiso, de lo cual concluye que  “... en ese momento ya no existía posibilidad para el particular de pedir pruebas, ni de ejercer una verdadera defensa ante los argumentos nuevos ...”, lo que hace  “evidente”  la violación al derecho a la defensa como lo consideró el juez de primera instancia al acceder a las pretensiones de la demanda.

Sobre la concordancia entre el pliego de cargos y la resolución sancionatoria, transcribe apartes de la sentencia de 7 de octubre de 1999, expediente 5437, actor:  ACES S.A., M.P. Juan Alberto Polo Figueroa y agrega que la sentencia suplicada no solo  “interpreta de manera errónea las normas aduaneras sino que va en contra de su propia jurisprudencia”.

Sostiene que para el juez de segunda instancia  “es lo mismo  'exceso de peso'  que  'mercancía no relacionada en el manifiesto de carga'”  y que por ello  “no ve problema alguno”  en que el pliego de cargos se haya sustentado en una norma  (art. 5°, d. 1960/97)  y la resolución sanción en otra diferente  (art. 72 D. 1909/92)  y reitera que este hecho violó el derecho de defensa de la recurrente.

Aduce que  “al informarse en los documentos de transporte que llegó al país 1785 kilos de sandalias y botas y encontrar la Aduana al pesarla que realmente lo que arribó fue 2.715 kilos de sandalias y botas, el problema solamente es la diferencia de peso”  (sic el texto)  o exceso en el peso, porque la mercancía llegó relacionada en el manifiesto de carga  (sandalias y botas)  y fue lo que efectivamente se encontró, por lo que considera no válido el planteamiento de la sentencia suplicada, según el cual es lo mismo exceso de peso que mercancía no relacionada en documentos.

Expresa que  “no puede la Sección Primera del Consejo de Estado fallar un caso millonario con un planteamiento de este estilo tan simple, sin tener en cuenta el verdadero sentido de las normas y, no hablamos del espíritu del legislador, sino de su simple tenor literal, porque las conductas hipotéticas  (exceso de peso y mercancía no relacionada en el manifiesto de carga)  están contenidas en normas diferentes  (artículo 5° del Decreto 1960/97 y artículo 72 del Decreto 1909/92, respectivamente)  y sancionadas de diferente manera  (multa del 50% y del valor de los fletes, al  (sic)  una y decomiso de la mercancía, la otra)”.

Enseguida manifiesta que en el inciso 4° del artículo 5° del Decreto 1960/97  “se contemplan las dos conductas con sanción del 50%  (sic)  del valor de los fletes”; de esta circunstancia y del significado de las palabras, supone que se trata de dos cosas diferentes.

Anota que la DIAN le resta importancia al exceso de peso, que  “si el número de piezas declarado corresponde no ve problema en que los bienes sigan su proceso normal de importación”  afirmación que dice soportar en los Conceptos 101 de 22 de julio de 1993 y 0016 de 19 de enero de 2001.

Reitera que la demandada al imponer la sanción cambió  “la calificación de la falta”  para lograr el decomiso de la mercancía, porque de acuerdo a los citados conceptos jurídicos, el exceso de peso no lo permitía y que ese comportamiento viola las garantías de los administrados, por lo que finalmente solicita  “se estudie el presente caso en las dimensiones planteadas y se revoque la decisión contenida en la sentencia de segunda instancia emanada de la Sección Primera del Consejo de Estado el 27 de junio de 2003 y se emita en su reemplazo otra en la cual se confirme el fallo de primera instancia”.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La apoderada de la UAE- Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales al alegar de conclusión expone como razones de oposición las siguientes:

Dentro de los requisitos de procedibilidad del recurso extraordinario de súplica están la indicación precisa de la disposición sustancial y los motivos de la infracción; además indica que para la procedencia del mismo se requiere que la decisión objeto del recurso haya violado directamente una o varias normas sustanciales.

Resalta que la norma señalada por el suplicante es de contenido procesal, por lo que estima claro que no es posible entrar en planteamientos de discusión alguna sobre la eventual violación a la ley sustancial.

Sobre la distinción entre norma sustancial o material y ley procesal o instrumental cita apartes de las sentencias de 27 de noviembre de 2000, expedientes S-184 y S-370 C.P. Dra. María Elena Giraldo y de 12 de marzo de 1966 de la Corte Suprema de Justicia.

Señala que es evidente la intención del recurrente de reabrir una etapa procesal ya concluida en debida forma y ajustada a derecho, al poner en consideración el quebrantamiento de la ley por indebida interpretación de normas procedimentales, por lo que en su concepto se debería descartar de plano la procedencia del recurso.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación al rendir concepto solicita se desestime el recurso extraordinario de súplica formulado por la sociedad AVIANCA S.A.

Se refiere a los requisitos de procedibilidad y a la causal de procedencia del mismo, señalados en la normatividad; a continuación se refiere a la causal invocada por el suplicante y al motivo en que funda la infracción de la misma y de la transcripción de los artículos 72 del Decreto 1909 de 1992 y 5° inciso 4° del Decreto 1960 de 1997, estima que  “se puede apreciar con facilidad que el error interpretativo de la norma en mención, es más aparente que real, en la medida en que dichas disposiciones en vez de excluirse se complementan y en lugar de contemplar situaciones de hecho excluyentes, con efectos sancionatorios diferentes, muestran la misma situación en momentos distintos, en tanto la una resulta como consecuencia de la otra en su significado y en la aplicación de las normas que la contienen”.

Explica que el exceso en el peso de la mercancía respecto de lo consignado en los documentos de transporte que sustenta su ingreso legal al país, equivale en términos jurídicos a mercancía no declarada, que de hecho implica ser considerada como contrabando, en los términos del artículo 1° letra a) numeral 2 del Decreto 1750 de 1991, que prevé como sanción multa equivalente a la mitad del valor de la mercancía decomisada,  “o sea la misma sanción prevista en el art. 72 inciso 3° del Decreto 1909 de 1992, para los eventos en él contemplados, que no difieren de los anteriormente relacionados, sin perjuicio de su aprehensión y decomiso”.

Resalta que dada la situación de la mercancía encontrada en exceso por su peso, la entidad oficial podía imponer la sanción de multa seguida del decomiso, con fundamento en las normas indicadas, pero que si elevó el pliego de cargos sustentado en el art. 5° inciso 4° del D. 1960/97, ello no le impedía ordenar el decomiso con fundamento en el art. 72 del D. 1909/92, porque su aplicación es consecuencia del estado de ilegalidad de la mercancía por no haber sido declarada la mercancía ante la autoridad aduanera.

Agrega que el incumplimiento de las obligaciones aduaneras determina responsabilidad no solo para el importador, propietario o tenedor de la mercancía, sino para el transportador, en la medida en que la infracción le sea atribuible, tal como lo advirtió la Sección Primera en la sentencia suplicada.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

En el caso, la sociedad Aerovías Nacionales de Colombia S.A.  “AVIANCA S.A.”, por intermedio de apoderado, interpuso recurso extraordinario de súplica contra la sentencia de 27 de junio de 2003, proferida por la Sección Primera de esta Corporación que revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar denegó las súplicas de la demanda.

El recurso tiene por objeto se infirme la decisión y en su lugar se confirme la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho ordenó a la demandada restituir el valor de la mercancía decomisada  ($23.864.800), actualizado.

El Código Contencioso Administrativo en el artículo 194  (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998  regula lo relativo al recurso extraordinario de súplica, en los siguientes términos:

  “Artículo 194. Modificado. Ley 446 de 1998, art. 57. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado.  Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas.  Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina.

  “En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte  (20)  días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará.

  “(…)”

De la norma transcrita se establece que la única causal de procedencia del recurso extraordinario de súplica, en los procesos contencioso administrativos, es la violación directa de normas sustanciales, infracción que se configura, según la misma ley, bajo los conceptos:  “aplicación indebida”, cuando la norma se aplica sin ser pertinente al caso debatido;  “falta de aplicación”, cuando siendo pertinente el precepto legal al caso controvertido dejó de aplicarse; e  “interpretación errónea”, cuando siendo la norma pertinente al caso debatido se interpretó equivocadamente y con base en esa interpretación se aplicó al cas.

En cuanto a la norma sustancial la Sala ha reiterado que debe entenderse así aquélla cuyo contenido corresponda a la declaración, creación, modificación o extinción de relaciones jurídicas concretas y no aquellas que se limitan a definir fenómenos jurídicos o a describir elementos de éstos o a hacer enumeraciones o enunciacione– y por ende sean disposiciones que comporten derechos.

De otra parte, son requisitos del recurso extraordinario de súplica, que en el escrito del recurso se indique en forma precisa la norma o normas sustanciales supuestamente infringidas por la sentencia objeto del recurso y que se expongan los motivos de la infracción, pues las razones de la censura denunciada por el recurrente son las que permiten la labor de confrontación de la legalidad de la sentencia, que es la finalidad de la súplica extraordinaria.  Siendo ello así, no es suficiente y admisible una censura de carácter general al contenido del proceso, ni de recibo la referencia generalizada de leyes o estatutos para estructurar un cargo con finalidad demostrativa de la infracción.

Además, entre las infracciones denunciadas y la sentencia suplicada debe existir una relación causal, es decir que los errores en la aplicación de la ley que se denuncian, cualquiera sea el concepto de la infracción, deben ser determinantes en la decisión adoptada por el fallador, puesto que la finalidad de la súplica extraordinaria es que se verifique la conformidad o inconformidad del fallo con la norma o normas sustanciales que constituyen o deban constituir la base esencial del mismo.

En el caso, se plantea como único cargo del recurso extraordinario de súplica la interpretación errónea del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, el cual sustenta en que el juez de segunda instancia funde en un solo concepto jurídico, en el de  “mercancía no relacionada en el manifiesto de carga”, dos situaciones de hecho completamente diferentes, a saber:  “falta de relación de una mercancía en documentos y exceso de peso”, la primera contenida en la norma transcrita y la segunda en el inciso 4° del artículo 5° del Decreto 1960 de 1997.

Argumenta que el pliego de cargos N°334-0029 de 28 de abril de 1998 fue formulado por  “exceso en el peso de la mercancía con respecto al manifiesto de carga”, no obstante luego de rendidos los descargos y de agotada la etapa probatoria, mediante Resolución N°636-006298 de 2 de junio de 1999, ordenó el decomiso de la mercancía aprehendida con el Acta N°0974 de 25 de noviembre de 1997, con fundamento en el inciso 2° del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, hecho que considera violatorio del derecho de defensa.

La norma citada como infringida por interpretación errónea, está contenida en el CAPÍTULO III - Faltas Administrativas al Régimen de Aduanas - Importaciones No Declaradas, del Decreto 1909 de 1992  “por el cual se modifica parcialmente la legislación aduanera”, cuyo texto es el siguiente:

  “Artículo 72. MERCANCIA NO DECLARADA O NO PRESENTADA.  Se entenderá que la mercancía no fue declarada, cuando no se encuentra amparada por una declaración de importación, cuando en la declaración se haya omitido la descripción de la mercancía o ésta no corresponda con la descripción declarada, o cuando la cantidad encontrada sea superior a la señalada en la declaración.

  “Se entenderá que la mercancía no fue presentada, cuando no se entregaron los documentos de transporte a la Aduana, cuando la introducción se realizó por lugar no habilitado del territorio nacional, o cuando la mercancía no se relacionó en el manifiesto de carga o fue descargada sin la previa entrega del manifiesto de carga a la Aduana.

  “En estos eventos, así como en los demás que se encuentran previstos en el literal a) del artículo 1º del Decreto 1750 de 1991, procederá la multa de que trata el inciso primero del artículo 3º del citado Decreto, equivalente al cincuenta por ciento  (50%)  del valor de la mercancía, sin perjuicio de su aprehensión y decomiso.  Lo anterior, siempre que la mercancía no haya sido legalizada mediante el rescate.

En primer lugar, observa la Sala que la norma invocada como transgredida, es de carácter sustancial, toda vez que en ella se definen algunas faltas administrativas al régimen de aduanas y la sanción correspondiente para quien incurra en las conductas allí descritas y en los eventos previstos en el literal a) del artículo 1° del Decreto 1750 de 1991.

La forma de infracción aducida por el recurrente es la interpretación errónea de la norma sustancial, que se reitera, se configura cuando el precepto aplicado regula el asunto debatido, pero se entendió equivocadamente, lo cual implica una acción del juzgador consistente en aplicar a la situación de hecho la norma correspondiente pero con un alcance diferente.

La sentencia censurada luego de precisar que la falta en que se incurrió, consistente en  “exceso en el peso de la mercancía”, da lugar a multa para el transportador e implica a la vez que esa mercancía, la que constituye el exceso, no esté amparada por el manifiesto de carga o guía aérea, señaló:

“En efecto, si, como en este caso, en la guía aérea se relacionaron 1785 kilos  (representados en sandalias y botas)  y al pesarse por las autoridades aduaneras se arrojó un peso de 2.715 ks, es decir, un exceso de 930 habiéndose dejado la observación de que 4 cajas estaban en mal estado y 3 cajas estaban vacías que se encontraban dentro de las 52, forzoso es concluir que en lo que respecta al exceso, que es la diferencia, la mercancía representada en ese peso no estaba relacionada en el documento de transporte o no se presentó documento que la amparara, configurándose la conducta descrita en el artículo 72, inciso  (2), del Decreto 1909 de 1992 y frente a ella procede la sanción de decomiso, sanción que, como ya se dijo, va dirigida al dueño de la mercancía o importador, independientemente de que también haya lugar a la multa, que afecta al transportador, y que esta se imponga a través de otros actos, distintos de los acusados, como ocurre en este caso pues según se advierte del texto de los artículos 4º y 6º de la Resolución sancionatoria, en firme la misma  'se debe devolver el expediente a la División de Control Aduanero, Represión y Penalización del contrabando...'  y  'a la División de Comercialización de esta Administración y copia a la Supervisión y control de esta Entidad, para lo pertinente'”.

Es de advertir, que en la misma providencia se consigna previamente que  “ante el incumplimiento de las obligaciones aduaneras existen dos procesos:  el que afecta la situación jurídica de la mercancía, contra el IMPORTADOR o PROPIETARIO, y el que sanciona con multa al TRANSPORTADOR, como se infiere del texto de los artículos 4º del Decreto 1105 de 1992 y 72 del Decreto 1909 de 1992”.

Conforme a los antecedentes administrativos, la infracción al régimen aduanero que motivó la aprehensión de la mercancía  (medida cautelar), fue el exceso en el peso que presentó la carga importada, respecto del descrito en los documentos de transporte, hecho que daba lugar a adelantar los trámites legales para, de una parte, resolver la situación jurídica de la mercancía aprehendida y de otra, imponer la multa correspondiente al transportador.

Se aclara que la sentencia suplicada conoció de los actos administrativos que ordenaron el decomiso de la mercancía aprehendida, esto es, de los que decidieron su situación jurídica.

Ahora bien, las mercancías que constituyen la carga transportada por cualquier medio, que ingrese al territorio nacional, deben estar relacionadas en el manifiesto de carga, salvo la excepción prevista en la le, de ello se infiere que el exceso en el peso de la mercancía que arribó al país, respecto de lo consignado en el documento de transporte, implica que esa diferencia no estaba relacionada en el manifiesto de carga y por ello debe entenderse que la mercancía que constituye el exceso, no fue presentada a la autoridad aduanera, interpretación dada por la Sección Primera y que comparte la Sala.

Así las cosas, no son situaciones de hecho completamente diferentes como lo considera la recurrente, sino por el contrario, éstas se complementan, como lo conceptuó el representante del Ministerio Público y al ser la norma pertinente al caso, pues así lo acepta el suplicante al plantear el único cargo por indebida interpretación, la Administración podía ordenar el decomiso si lo encontraba procedente, pues la multa a que hace referencia la disposición podría imponerse,  “sin perjuicio de su aprehensión y decomiso  (...)  siempre que la mercancía no haya sido legalizada mediante el rescate”, razón por la cual la Sala considera que la infracción invocada no se configura.

De otra parte de la lectura de los demás argumentos expuestos en el memorial del recurso, observa la Sala que el suplicante pretende se estudie nuevamente la legalidad de los actos administrativos inicialmente demandados, para lo cual propone una vez más la violación del derecho de defensa porque en su criterio se le cambió  “la calificación a la falta”  y del artículo 5 inciso 4 del Decreto 1960 de 1997 por falta de aplicación y replantea la discusión sobre hechos y elementos de prueba evaluados por el juzgador, estudio ajeno a la naturaleza y fines del recurso extraordinario de súplica.

En suma, al no encontrarse configurada la única causal invocada por el suplicante, se negará la prosperidad del recurso y, se condenará en costas al recurrente.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial Transitoria de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

No prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto por Aerovías Nacionales de Colombia, AVIANCA S.A., contra la sentencia de 27 de junio de 2003, proferida por la Sección Primera de esta Corporación.

Condénase en costas a Aerovías Nacionales de Colombia, AVIANCA S.A., de conformidad con lo previsto en el inciso cuarto del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo  (modificado por el 57 de la Ley 446 de 1998).  Por Secretaría, liquídense.

Cópiese y notifíquese.  En firme esta providencia, devuélvase el expediente a la Sección Primera de esta Corporación.  Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Jaime Moreno  García Ruth Stella Correa Palacio

Maria  Inés  Ortiz  Barbosa Darío Quiñones Pinilla