COBRO COACTIVO - Garantía de la solicitud de devolución de saldo a favor: requisito de notificación de la resolución sanción al garante / SANCION POR DEVOLUCION IMPROCEDENTE - Requisito de notificación del acto sancionatorio al garante so pena de falta de ejecutoriedad del titulo / FALTA DE EJECUTORIA DEL TITULO CONTRA EL GARANTE - Se configura al omitir notificación del acto sancionatorio por devolución improcedente

El debate en esta instancia se concreta en determinar la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Barranquilla,  negó las excepciones propuestas por la actora dentro del proceso administrativo de cobro coactivo por las obligaciones derivadas del Contrato de Seguro, para garantizar la solicitud de devolución del saldo a favor correspondiente al impuesto sobre las ventas por el primer bimestre de 1991, de la contribuyente ESMERALDAS TALLADAS DE COLOMBIA LTDA. El punto que se discute en esta oportunidad, ya ha sido objeto de análisis por esta Sección, y se ha considerado que previa vinculación del deudor, la Administración debe notificar el acto que constituye el título ejecutivo, para que a continuación se proceda a dictar el mandamiento de pago.  Como la posición de la Corporación no ha variado, retoma por tanto la Sala, la tesis expuesta en la Sentencia de fecha septiembre 12 de 2002, expediente 12644, reiterada en providencia del 10 de marzo de 2005, expediente 14325, donde dijo: “ El artículo 860 del estatuto tributario es del siguiente tenor literal: “...” Por tratarse de un procedimiento administrativo coactivo, el artículo 828 ibídem determina qué documentos constituyen títulos ejecutivos, así: “...”. La anterior resolución junto con la póliza ofrecida por la Compañía Exportaciones Zucuks Ltda. a favor de la Nación sirvieron de base al mandamiento de pago 10446 librado en contra de la aseguradora (demandante). No obstante no aparece en el expediente constancia de que aquélla se le hubiese notificado a la garante, hecho que admite la apoderada de la administración. Esta sola circunstancia se traduce en que el acto que integra el título ejecutivo –resolución sanción–, no pudo adquirir firmeza respecto de quien no lo conoció a pesar de tener interés, pues es claro que sus efectos se extienden a la aseguradora como quiera que ahora se procura el cobro coactivo en cabeza suya y mal puede admitirse que con el aviso previsto en el parágrafo único del artículo 6º del Decreto 2314 de 1989 se supla la diligencia de notificación ya que aquél se refiere a la eventualidad de la responsabilidad mientras que para recuperar lo indebidamente devuelto a través del procedimiento administrativo de cobro, la ley exige la ejecutoria del acto administrativo que, como se indicó, en el presente caso se trata de la Resolución Sanción 206 cuya firmeza ha de entenderse respecto de quien se cobra la obligación. De lo anterior y acorde con lo expresado por la representante del Ministerio Público en su alegato, la Sala concluye que la administración vulneró las disposiciones invocadas en el libelo respecto de la excepción de falta de ejecutoria del título por lo que se confirmará la sentencia apelada

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO - No tiene por objeto declarar o constituir obligaciones ni derechos sino ejecutarlas / SANCION POR DEVOLUCION IMPROCEDENTE - Falta de ejecutoria del título ejecutivo contra el garante por no notificar el acto sancionatorio / FALTA DE EJECUTORIA DEL TITULO EJECUTIVO CONTRA EL GARANTE - Se configura al omitir notificación del acto sancionatorio por devolución improcedente

Concordante con lo anterior, ha sido claro para la Sala y así lo ha expresado en diversas oportunidades, que el procedimiento de cobro coactivo, no  tiene por finalidad la declaración o constitución de obligaciones o de derechos, sino la de hacer efectivas, mediante su ejecución, las obligaciones, claras, expresas y exigibles, previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes.   Entonces, la ejecución parte y requiere de  la   existencia de un acto previo denominado título ejecutivo, el cual una vez exigible permite el adelantamiento  del proceso de cobro, que se inicia con el mandamiento de pago. Por tanto, de la interpretación armónica de los artículos 828 (4) y 860 del Estatuto Tributario, se desprende que en las devoluciones con garantía, el acto que determina la responsabilidad del garante y la exigibilidad de la obligación a su cargo, es la resolución sanción por devolución improcedente, debidamente notificada y ejecutoriada. En consecuencia, la resolución ejecutoriada junto con la póliza o garantía, integra el titulo ejecutivo que sirve de base al mandamiento de pago. De esta forma no comparte la Sala el proceder de la Administración cuando con fundamento en el parágrafo del artículo 6 del Decreto 2314 de 1989, consideró como suficiente el aviso de notificación a la contribuyente del traslado de cargos por la improcedencia de la devolución que respaldaba la garantía de la actora, para entender debidamente constituido el título ejecutivo, así como la consideración de que no era obligatoria la notificación a la Aseguradora del acto administrativo que declaró improcedente la devolución, pues como se expuso anteriormente, para conformar correctamente el título ejecutivo frente a la demandante, correspondía a la Administración notificarle la Resolución Sanción N° 0623 de Diciembre 3 de 1992, lo que no ocurrió en el presente caso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA  INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de junio de dos mil seis (2006)

Radicación número: 08001-23-31-000-1996-11337-01(15264)

Actor: COMPAÑIA ASEGURADORA DE FIANZAS S. A. CONFIANZA

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Referencia: Apelación Sentencia de 1 de septiembre de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en juicio de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos proferidos en el proceso de cobro coactivo.

FALLO

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandada contra la Sentencia de 1 de septiembre de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, estimatoria de las súplicas de la demanda en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones Números 001.1 de febrero 14 y 001.0 de abril 9, ambas de 1996, expedidas por la División de Cobranzas de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Barranquilla.

ANTECEDENTES

El 13 de diciembre de 1995, la División de Cobranzas de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Barranquilla, notificó el Mandamiento de Pago No. 1645, con el fin de hacer efectiva la Póliza de Cumplimiento  No. 3217395 de Marzo 14 de 1991, expedida por la Compañía Aseguradora de Fianzas “CONFIANZA” y librar orden de pago contra dicha compañía, por valor de $14.820.767 más los intereses incrementados en un cincuenta por ciento (50%) junto con los gastos y costas del proceso.

Mediante escrito del 22 de enero de 1996, la actora propuso contra el mandamiento de pago las excepciones de falta de ejecutoria del título ejecutivo, falta de título ejecutivo, ausencia de calidad del deudor solidario e indebida tasación del monto de la deuda.

Con la Resolución No. 001.1 de febrero 14 de 1996, se fallaron las excepciones en el sentido de declarar no probada la de falta de ejecutoria de título ejecutivo, falta de título ejecutivo y la de calidad de deudor solidario, declara parcialmente probada la excepción de indebida tasación de la deuda, ordena seguir adelante la ejecución, el remate de bienes, la liquidación del crédito y condena en costas al ejecutado.         

Mediante la Resolución No. 001.0 de abril 9 de 1996, la Administración confirmó la resolución mencionada, al decidir el recurso de reposición interpuesto por la Compañía Aseguradora.

LA DEMANDA

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el apoderado de la Compañía de Seguros solicita la nulidad de las Resoluciones 001.1 de febrero 14 y 001.0 de abril 9 de 1996, y que en consecuencia se declare que su representada no está obligada a pagar al fisco las sumas que se le exigen y que se levanten las medidas cautelares impuestas.

El apoderado de la compañía actora citó como vulnerados los artículos 29 de la Constitución Política, 830, 828, num 3° y 4°, 831 num. 1 y  2, 860 inc. 1° del Estatuto Tributario, 44, 48 y 68 num. 1 del Código Contencioso Administrativo, y 40 de la Ley 49 de 1990.

En síntesis, el demandante sostiene:

1.  “Falta de Ejecutoria del Título Ejecutivo”.  Considera que al no habérsele corrido traslado a CONFIANZA, conforme al artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, del acto previo a la  notificación del mandamiento de pago, no produjo efectos legales y que por ende no se ejecutorió en cabeza de la garante el título ejecutivo que se pretende hacer valer, dado que no se trata de los documentos a que se refieren los numerales 1° y 2° del artículo 828 del Estatuto Tributario, sino del título complejo ordenado en el numeral 4° Ibídem, por lo que no quedó ejecutoriada la resolución sanción por devolución improcedente, al no darse la necesaria y pertinente notificación del acto mencionado.

Expresó el desconocimiento del artículo 29 de la Constitución Nacional, por no habérsele notificado a su representada los actos administrativos que fundamentan el cobro coactivo, por lo que no se le dio oportunidad de ejercer su derecho de defensa.

“Falta de Título Ejecutivo”.  Argumentó que la Administración no probó que a la sociedad garantizada por Confianza S.A. se le devolvió oportunamente el saldo a favor en materia del Impuesto  sobre las Ventas.

Afirma que ante la inactividad probatoria de la administración, las oficinas de impuestos violaron el inciso primero del artículo 860 del Estatuto Tributario, puesto que no se ha comprobado que dentro del término de los cinco (5) días siguientes a la solicitud, se hubieran entregado los títulos de devolución de impuestos o cualquier otro medio de pago. Por consiguiente, no puede alegarse que el título ejecutivo lo constituye la póliza de garantía y la declaratoria administrativa de improcedencia de la devolución, pues por tratarse de un título complejo, debe cumplirse con la devolución oportuna del impuesto.

Manifiesta que la Administración no notificó a la Aseguradora de la Resolución que declaró la improcedencia de la devolución, por lo que resulta patente la ausencia del título que las oficinas de impuestos quieren exigir.

   

Sostuvo que de conformidad con lo previsto en el artículo 1081 del Código de Comercio la acción derivada del contrato de seguros prescribió, porque transcurrió un término superior a los dos años, ya que el pliego de cargos fue proferido el 19 de julio de 1991 y  el mandamiento de pago se notificó el 2 de enero de 1996.

En cuanto a los intereses, gastos y costas del proceso, observó que igualmente no existe título ejecutivo, además tales montos  no están comprendidos dentro del valor objeto del amparo otorgado a través de la póliza de cumplimiento expedida por Confianza S. A. cuya efectividad se ordena en el Mandamiento de Pago.

Calidad de Deudor Solidario: Considera que los efectos de la declaratoria de improcedencia de la devolución no pueden afectar a la aseguradora, pues se obvió la notificación de la Resolución que la declaró y además porque su vinculación como deudora solidaria solamente podría producirse si la Administración hubiera actuado diligentemente para producir el pliego de cargos o el Requerimiento especial, dentro del lapso de los seis meses de vigencia de la garantía conforme a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 860 del Estatuto Tributario y el 40 de la Ley 49 de 1990.

“Indebida tasación del monto de la deuda” Señala que la administración persiste en exigir, fuera de los intereses, las costas y gastos del proceso, factores no determinados en documento alguno que configure título ejecutivo, amén de que la póliza de garantía solamente cubre “un valor equivalente al monto objeto de devolución”, por lo que no pueden exigirse tales factores, pues al adelantarse administrativamente y no por vía judicial, éstos  “se hallan cubiertos por la Partida de Defensa de la Hacienda Nacional”.

LA OPOSICIÓN

La apoderada de la parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

Los argumentos contra cada uno de los cargos de la demanda, se sintetizan así:

1.  En cuanto a la falta de ejecutoria del título,  advirtió que dio cumplimiento a lo establecido en el parágrafo único del artículo 6° del Decreto Reglamentario 2314 de 1989, al dar aviso a la aseguradora de la notificación del Pliego de Cargos, ya que no existe obligación legal para la Administración de notificar a la garante de los actos oficiales preparatorios y definitivos, toda vez que quien aparece como sujeto pasivo de la obligación es el contribuyente.

Aduce que de acuerdo con la naturaleza y filosofía de las normas comerciales, era suficiente el aviso de la expedición de pliego  de cargos y del requerimiento especial a la aseguradora como noticia de la ocurrencia del siniestro, pues las normas mercantiles y tributarias no obligan a notificarle tales actos.

Considera que los artículos 44 y 48 del Código Contencioso Administrativo no son aplicables para las actuaciones administrativas adelantadas por la entidad, toda vez que existe legislación especial consagrada en el Estatuto Tributario.

1. Frente a la falta de título ejecutivo expresó que la finalidad del artículo 860 del Estatuto Tributario se refiere a que la Administración al recepcionar una solicitud de devolución avalada por una garantía de cumplimiento otorgada por una Compañía Aseguradora, la debe resolver y expedir el acto administrativo que decida esa solicitud, en el término de cinco (5) días, más no debe proceder en dicho término a la entrega de los TIDIS, ya que ello depende de la concurrencia del contribuyente al Banco de la República a reclamarlos, por lo que no existe razón para exigirle la prueba de su entrega a la Administración, como quiera que ella no es la competente para expedirlos.

Aduce que la Administración Tributaria actuó en la oportunidad que señaló el objeto de la póliza al determinar los riesgos asumidos, referente a que el siniestro ocurriera en los seis meses siguientes a la devolución, al constatar su improcedencia.

Manifiesta que no es cierto que el dinero solicitado no haya sido devuelto, por lo que aporta como prueba certificación expedida por el Banco de la República en la que consta que el contribuyente avalado recibió los respectivos TIDIS.

2. Respecto a la indebida tasación del monto de la deuda,  concluyó que en el cuerpo de la póliza de cumplimiento existe un renglón denominado suma garantizada más los intereses correspondientes que expresamente esa compañía diligenció y se obligó a asegurar, que es la que se le exige junto con los intereses, la actualización y demás gastos del proceso como lo ordenan las disposiciones legales.

Señala que basta que el funcionario de Cobranzas en el proceso de cobro coactivo liquide los intereses y gastos del proceso, ya que en el objeto de la póliza se encuentran incluidos, por lo que de acuerdo con los artículos 828 y 836-1 del Estatuto Tributario, no se requería un acto administrativo previo al mandamiento de pago en el que se tasaran dichos rubros.

4. En cuanto a la prescripción, afirma que la Resolución sanción no fue objeto de recurso de reconsideración y el acto oficial definitivo se ejecutorió en noviembre 29 de 1992,  por lo que sólo a partir de ese momento constituye titulo ejecutivo.

En consecuencia, no prescribió la garantía pues la Resolución Sanción quedó ejecutoriada  el 3 de febrero de 1993, por lo que los cinco (5) años vencerían el 3 de febrero de 1998  y el Mandamiento de Pago fue  notificado el dos de enero de 1996.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la sentencia del 1º de septiembre de 2004, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y a título de restablecimiento del derecho exoneró a la Compañía Aseguradora de pagar al Fisco Nacional las sumas de dinero que se exigen en el proceso administrativo coactivo.

Sostiene que la DIAN tenía la obligación de notificar a CONFIANZA la Resolución No. 0623 de diciembre 3 de 1992, en virtud de la cual se impuso la sanción por devolución improcedente, por lo que no se configuró titulo ejecutivo que autorice el cobro coactivo.

Señala que el aviso remitido por la Administración a la Compañía Aseguradora sobre la existencia de los actos que definieron la obligación, no configuran el título ejecutivo, sino que era menester notificarle el acto definitivo, la resolución sanción por devolución improcedente.

EL RECURSO DE APELACIÓN

La apoderada de la Nación manifestó su inconformidad con la sentencia de primer grado en los siguientes términos:

Destacó que el parágrafo único del artículo 6° del Decreto 2314 de 1989 no prevé la notificación de la actuación al garante como requisito para hacer efectiva la garantía en caso de incumplimiento, pues resulta suficiente el solo aviso; además dicha disposición tampoco establece la exigencia de notificar la Liquidación Oficial o la Resolución sancionatoria por la improcedencia de la devolución.

Argumentó que la actuación de la Administración es reglada y debe dar aplicación estricta a lo preceptuado en la ley, por lo que no podía notificar a la Aseguradora el acto administrativo que declaró la improcedencia de la devolución, pues estaría en contra de la norma, sin que se sujete la ejecutoria del título ejecutivo a la realización de una actuación procesal no prevista en la disposición.

Indica que las normas que regulan la diligencia de notificación de los actos de la Administración Tributaria no contemplan la notificación al garante, de tal forma que son inaplicables los artículos 44, 48 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

Sostuvo que la notificación de los actos administrativos debe hacerse de acuerdo con el parágrafo único del artículo 6 del Decreto 2314 de 1989 en el que se establece para la responsabilidad futura del garante, el aviso de la notificación del pliego de cargos al contribuyente avalado, como efectivamente se hizo.

Argumenta que la obligación de la actora como deudor solidario estaba sometida únicamente a la constatación de la improcedencia de la devolución dentro de los seis meses de vigencia de la póliza o  dentro de los seis meses siguientes a la fecha en que se concedió la devolución, por lo que está obligada a responder.

Aclara que los artículos 828 y 828-1 del Estatuto Tributario no condicionan el mérito ejecutivo de la garantía, ni la vinculación del deudor solidario a hechos distintos a la ejecutoría del acto que declara el incumplimiento de la obligación garantizada, es decir, la firmeza de la resolución sanción.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La parte actora, insistió en la falta de título ejecutivo con los argumentos expuestos en las demás instancias procesales. Por tanto, solicitó la confirmación de la sentencia recurrida o en caso de no considerarse procedentes las razones que la sustentan, examinar los demás cargos para acceder a las súplicas de la demanda.

Por su parte la demandada reiteró que la actuación administrativa tiene respaldo en normas de rango constitucional, como son los artículos 189, numeral 20 y 4º inciso 2º y con fundamento en ellos dio cumplimiento a lo dispuesto en la ley  (arts. 828 num. 4º y 860 E.T. y el 6º par. D. 2314/89)  para recuperar los dineros públicos entregados con base en información errada suministrada por el interesado, a través del cobro coactivo contra la garante, ya que existe la póliza de seguros que garantiza el incumplimiento del afianzado.

En lo que respecta a las excepciones propuestas, manifestó que la Administración no puede crear a su arbitrio un procedimiento y solo estaba obligada a enviar al garante un aviso conforme a lo dispuesto en el parágrafo único del artículo 6º del Decreto 2314 de 1989  (norma especial), por lo que en su concepto, no se desconoció lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Nacional.

El Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

El debate en esta instancia se concreta en determinar la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Barranquilla,  negó las excepciones propuestas por la actora dentro del proceso administrativo de cobro coactivo por las obligaciones derivadas del Contrato de Seguro, para garantizar la solicitud de devolución del saldo a favor correspondiente al impuesto sobre las ventas por el primer bimestre de 1991, de la contribuyente ESMERALDAS TALLADAS DE COLOMBIA LTDA.

De acuerdo al escrito de demanda y vistos los antecedentes administrativos, observa la Sala que la actora ha aducido como excepciones contra el mandamiento de pago, entre otras, la de falta de ejecutoria del título y falta del título ejecutivo que dio origen al mandamiento de pago, excepción que  encontró probada el Tribunal de acuerdo con criterio jurisprudencial de la Corporación  y que controvierte en su apelación la parte demandada.

Ha argumentado la Administración de Impuestos que a la luz del parágrafo único del artículo 6º  del Decreto 2314 de 1989 el aviso de notificación del pliego de cargos era suficiente para que los actos administrativos constituyeran titulo ejecutivo, por lo que no era necesario notificar la resolución sanción por devolución improcedente a la Compañía Aseguradora para integrar el respectivo titulo ejecutivo, pues las disposiciones legales no exigen la notificación del acto sancionatorio, como quiera que la Administración aplicó lo dispuesto en el  artículo 828-1 del Estatuto Tributario, que dice: “la vinculación del deudor solidario se hará mediante la notificación del mandamiento de pago…”.

El punto que se discute en esta oportunidad, ya ha sido objeto de análisis por esta Sección, y se ha considerado que previa vinculación del deudor, la Administración debe notificar el acto que constituye el título ejecutivo, para que a continuación se proceda a dictar el mandamiento de pago.

Como la posición de la Corporación no ha variado, retoma por tanto la Sala, la tesis expuesta en la Sentencia de fecha septiembre 12 de 2002, expediente 12644, reiterada en providencia del 10 de marzo de 2005, expediente 14325, donde dijo:

“ El artículo 860 del estatuto tributario es del siguiente tenor literal:

“ART. 860.–Devolución con presentación de garantía. Cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una garantía a favor de la Nación, otorgada por entidades bancarias o de compañías de seguros, por un valor equivalente al monto objeto de devolución, la administración de impuestos, dentro del término de los cinco (5) días siguientes deberá hacer entrega del cheque, título o giro.

La garantía de que trata este artículo deberá tener una vigencia de seis (6) meses. Si dentro de este lapso, la administración tributaria practica requerimiento especial o pliego de cargos por improcedencia, el garante será solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas, incluyendo el monto de la sanción por improcedencia de la devolución, las cuales se harán efectivas junto con los intereses correspondientes, una vez quede en firme el acto administrativo de liquidación oficial o de improcedencia de la devolución, aun si éste se produce con posterioridad”. (destaca la Sala).

Por tratarse de un procedimiento administrativo coactivo, el artículo 828 ibídem determina qué documentos constituyen títulos ejecutivos, así:

“ART. 828.–Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo:

1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.

2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.

3. Los demás actos de la administración de impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional.

4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarías, a partir de la ejecutoria del acto de la administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.

5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales” (destaca la Sala).

De la interpretación armónica de las disposiciones transcritas se observa que en el caso de devoluciones amparadas mediante una garantía, será la resolución que declara la improcedencia de la devolución y ordena el correspondiente reintegro, el acto administrativo que determina la responsabilidad del garante y la exigibilidad de la obligación afianzada, vale decir que la existencia de la aludida decisión del ente fiscal constituye la fuente que da origen a la actuación administrativa en procura de recuperar los dineros indebidamente devueltos.

De otro lado, para que tal acto administrativo pueda servir de fundamento para el cobro coactivo debe estar debidamente ejecutoriado, vale decir que respecto de él se cumpla alguno de los presupuestos previstos en el artículo 829 ibídem.

En el sub examine la Sala advierte que mediante la Resolución 206 de 8 de julio de 1992, la administración impuso sanción por devolución improcedente al contribuyente Compañía Exportaciones Zucuks Ltda., que según los antecedentes y el anotado mandamiento de pago es la sociedad afianzada por la hoy actora.

La anterior resolución junto con la póliza ofrecida por la Compañía Exportaciones Zucuks Ltda. a favor de la Nación sirvieron de base al mandamiento de pago 10446 librado en contra de la aseguradora (demandante). No obstante no aparece en el expediente constancia de que aquélla se le hubiese notificado a la garante, hecho que admite la apoderada de la administración. Esta sola circunstancia se traduce en que el acto que integra el título ejecutivo –resolución sanción–, no pudo adquirir firmeza respecto de quien no lo conoció a pesar de tener interés, pues es claro que sus efectos se extienden a la aseguradora como quiera que ahora se procura el cobro coactivo en cabeza suya y mal puede admitirse que con el aviso previsto en el parágrafo único del artículo 6º del Decreto 2314 de 1989 se supla la diligencia de notificación ya que aquél se refiere a la eventualidad de la responsabilidad mientras que para recuperar lo indebidamente devuelto a través del procedimiento administrativo de cobro, la ley exige la ejecutoria del acto administrativo que, como se indicó, en el presente caso se trata de la Resolución Sanción 206 cuya firmeza ha de entenderse respecto de quien se cobra la obligación.

De lo anterior y acorde con lo expresado por la representante del Ministerio Público en su alegato, la Sala concluye que la administración vulneró las disposiciones invocadas en el libelo respecto de la excepción de falta de ejecutoria del título por lo que se confirmará la sentencia apelada, relevándose de pronunciarse sobre los demás argumentos de la demanda. “

Concordante con lo anterior, ha sido claro para la Sala y así lo ha expresado en diversas oportunidades, que el procedimiento de cobro coactivo, no  tiene por finalidad la declaración o constitución de obligaciones o de derechos, sino la de hacer efectivas, mediante su ejecución, las obligaciones, claras, expresas y exigibles, previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes.   Entonces, la ejecución parte y requiere de  la   existencia de un acto previo denominado título ejecutivo, el cual una vez exigible permite el adelantamiento  del proceso de cobro, que se inicia con el mandamiento de pago.

Por tanto, de la interpretación armónica de los artículos 828 (4) y 860 del Estatuto Tributario, se desprende que en las devoluciones con garantía, el acto que determina la responsabilidad del garante y la exigibilidad de la obligación a su cargo, es la resolución sanción por devolución improcedente, debidamente notificada y ejecutoriada. En consecuencia, la resolución ejecutoriada junto con la póliza o garantía, integra el titulo ejecutivo que sirve de base al mandamiento de pago.

De esta forma no comparte la Sala el proceder de la Administración cuando con fundamento en el parágrafo del artículo 6 del Decreto 2314 de 1989, consideró como suficiente el aviso de notificación a la contribuyente del traslado de cargos por la improcedencia de la devolución que respaldaba la garantía de la actora, para entender debidamente constituido el título ejecutivo, así como la consideración de que no era obligatoria la notificación a la Aseguradora del acto administrativo que declaró improcedente la devolución, pues como se expuso anteriormente, para conformar correctamente el título ejecutivo frente a la demandante, correspondía a la Administración notificarle la Resolución Sanción N° 0623 de Diciembre 3 de 1992, lo que no ocurrió en el presente caso.

En este orden de ideas y por cuanto no se integró en debida forma el título ejecutivo que sirviera de base para la expedición del mandamiento de pago N° 1645 del 13 de diciembre de 1995, librado en contra de la Compañía Aseguradora de Fianza S.A. CONFIANZA, se procederá a  confirmar la sentencia apelada que accedió a las súplicas de la demanda.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F  A  L  L  A:

CONFIRMASE la sentencia apelada.

Se reconoce personería a la doctora FLORI ELENA FIERRO MANZANO, para representar a la parte demandada.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

HÉCTOR J. ROMERO DIAZ               LIGIA LOPEZ DIAZ

Presidente de la Sección

MARIA INES ORTIZ BARBOSA         JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario