Radicado: 05001-23-33-000-2018-02011-01 [27444]

Demandante: Adriana Melo White

 

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD SIMPLE

Radicación: 05001-23-33-000-2018-02011-01 [27444]

Demandante: ADRIANA MELO WHITE

Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

Temas: Nulidad Ordenanza 62 del 02 de enero de 2017. Facultad impositiva de los entes territoriales (art. 338 de la CP)

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante¹ contra la sentencia del 14 de diciembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Oralidad, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda sin imponer condena en costas².

NORMA DEMANDADA

ORDENANZA nro. 62 DEL 02 DE ENERO DE 2017

«POR MEDIO DE LA CUAL SE DECRETA EL COBRO Y EJECUCIÓN DE UNAS OBRAS POR EL SISTEMA DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN»

La ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA, en uso de sus atribuciones Legales y Constitucionales en especial las conferidas en los Artículos 300, 317 y 338 numerales segundo y tercero.

ORDENA:

ARTÍCULO PRIMERO: Decretar por el Sistema de la Contribución de Valorización el Mejoramiento y pavimentación de los siguientes proyectos, los cuales serán ejecutados por la Secretaría de Infraestructura Física de la Gobernación de Antioquia:

San Carlos (La Holanda) – Puerto Nare – La Sierra.

San Jerónimo – Poleal – Vereda Pantanillo (San Pedro de los Milagros).

Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis).

Carabanchel – La María (Municipio del Retiro).

Puro Cuero – Puente Chapineros (Municipio del Retiro).

San Jerónimo – Loma Hermosa (Municipio de San Jerónimo).

¹ Índice 2 de SAMAI. Archivo: «ED_10RECURSOAPELACIONPA(.pdf) NroActua 2».

² Índice 2 de SAMAI. Archivo: «ED_07SENTENCIA201802011(.pdf) NroActua 2».

El Rodeo – Córdova (Municipio de Sopetrán).

Puerto Berrio – Puerto Nare.

Escarralao – El Bagre (Escarralao - Palizada).

ARTÍCULO SEGUNDO: Decretar por el Sistema de la Contribución de Valorización el mejoramiento y pavimentación, como proyectos independientes de las siguientes vías, a) Marinilla – El Peñol, b) El Peñol – Guatapé, c) Guatapé – San Rafael, d) Caza Diana (Guatapé)

– Alejandría, e) El Crucero – San Vicente, f) Barbosa – Concepción, g) Concepción – Alejandría,

h) Concepción – San Vicente, los cuales serán ejecutados por la Secretaría de Infraestructura Física de la Gobernación de Antioquia, y hacen parte del Circuito de los Embalses decretado mediante la Ordenanza 15 del 21 de mayo de 2013, de la Honorable Asamblea Departamental de Antioquia.

ARTÍCULO TERCERO: La Contribución por Valorización es un gravamen real destinado a la recuperación total o parcial de la inversión en obras de interés público, que se cobra a los propietarios de aquellos bienes que recibieron, reciben o han de recibir un beneficio económico con la ejecución de un proyecto vial en la jurisdicción del Departamento de Antioquia.

ARTÍCULO CUARTO: El sujeto activo de la Contribución por Valorización causada con la ejecución de las obras a que se refiere el Artículo Primero, será el Departamento de Antioquia a través de la Dirección de Valorización, adscrita a la Secretaría de Infraestructura Física.

ARTÍCULO QUINTO: Serán sujetos pasivos de la Contribución por Valorización, quienes en el momento de hacer exigibles la resolución que distribuye la contribución, ostenten las siguientes calidades:

Propietario del inmueble.

Poseedor del inmueble.

Nudo propietario.

Propietario o asignatario fiduciario, si el inmueble está sujeto a fideicomiso.

Comuneros o copropietarios en proporción a sus respectivos derechos.

Cada uno de los propietarios, si el inmueble está sometido a régimen de propiedad horizontal, de conformidad con el reglamento de copropiedad en proporción al respectivo derecho después de aplicados los correspondientes factores.

En el evento de sucesión ilíquida, a los asignatarios a cualquier título.

Tenedores a título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación comercial que se haga mediante establecimiento mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión correspondientes a puertos aéreos y marítimos. También serán sujetos pasivos de la contribución de valorización, los tenedores de bienes inmuebles públicos a título de concesión.

Siempre que se exprese la palabra “propietarios”, se entienden allí comprendidos los poseedores.

ARTÍCULO SEXTO: Autorizar al Señor Gobernador del Departamento de Antioquia, para que antes, durante la ejecución de las obras determinadas en el Artículo Primero, o con posterioridad a ella, asigne las contribuciones de valorización a los propietarios de los predios ubicados en la zona influencia causadas con la ejecución de las obras a las cuales se refiere la presente Ordenanza, como contraprestación al beneficio económico recibido por los predios. El método para calcular tales beneficios y la forma de hacer su reparto, serán los previstos en la Ordenanza 04 del 14 de marzo de 2007, Estatuto de la Contribución por Valorización en el Departamento de Antioquia o las que la modifiquen, adicionen o sustituyan.

ARTÍCULO SÉPTIMO: La presente Ordenanza rige a partir de la fecha de su publicación.

DEMANDA

La parte demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), solicitó lo siguiente³:

«A) Pretensión Principal. Como pretensión principal se solicita la declaratoria de nulidad, en su integridad, de la Ordenanza 62 del 2 de enero de 2017, expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia, adjunta a la presente demanda, por haber sido expedida con infracción de la Constitución y la Ley.

Pretensión Subsidiaria. En subsidio de la anterior pretensión principal, se solicita la declaratoria de nulidad parcial de la Ordenanza 62 del 2 de enero de 2017, procediendo a revocar la procedencia de la obra denominada “mejoramiento y pavimentación del proyecto PUENTE IGLESÍAS – LIBANO, CAMINO DE LA VIRGEN (TÁMESIS)”, por ser improcedente y contraria a la Ley.

Pretensión Segunda Principal. Como segunda pretensión principal, se solicita que se decrete la suspensión provisional de la Ordenanza 62 del 2 de enero de 2017 y todos los efectos derivados de esta.

Pretensión Segunda Subsidiaria. En subsidio de la pretensión segunda principal, se solicita que se decrete la suspensión provisional de la Ordenanza 62 del 2 de enero de 2017, respecto de todos los efectos derivados de la inclusión del mejoramiento y pavimentación del proyecto PUENTE IGLESÍAS – LIBANO, CAMINO DE LA VIRGEN (TAMÉSIS), suspendiéndose la obra y el cobro de la contribución hasta que se decida la legalidad de la Ordenanza en sede judicial».

Invocó como disposiciones violadas, las siguientes⁴:

Artículo 338 de la Constitución Política (CP)

Artículo 178 del Decreto 1222 de 1986

Artículos 2, 5, 9, 29, 30, 32 y 33 de la Ordenanza Departamental de Antioquia 57 de 2016 (Estatuto de la Contribución de Valorización)

Como concepto de la violación expuso⁵:

1. Violación de los principios de legalidad, certeza tributaria y debido proceso. Vulneración del artículo 338 de la CP

La facultad para crear tributos, tanto a nivel nacional como territorial, está prevista en el artículo 338 de la CP, según el cual, los elementos del tributo (sujetos activo y pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa) deben ser fijados por los órganos de representación popular (Congreso, asambleas y concejos). De la citada norma surgen los principios de legalidad y certeza tributaria, y se materializa la premisa de que no puede haber tributos sin representación.

El mismo artículo dispone para el caso de las contribuciones que las autoridades pueden fijar la tarifa correspondiente a la participación de los beneficios que se les proporcionen a los contribuyentes; no obstante, «el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las

³ Índice 2 de SAMAI. Archivo: «ED_01CUADERNO1DIGITALIZ(.pdf) NroActua 2». Pág. 4.

⁴ Índice 2 de SAMAI. Archivo: «ED_01CUADERNO1DIGITALIZ(.pdf) NroActua 2». Págs. 5 a 30.

⁵ Ibidem.

ordenanzas o los acuerdos», en aras de que existan directrices técnicas y limitaciones que garanticen al sujeto pasivo certidumbre acerca de la forma en la que se calcula y cobra el tributo.

Para la Corte Constitucional⁶ las nociones de «sistema» y «método» para el caso de la contribución por valorización se refieren a la existencia de un conjunto ordenado de reglas y procedimientos básicos, necesarios para determinar el costo de la obra, los beneficios que reporta y la forma de distribución de esos factores.

En el caso particular, en el artículo 6 de la Ordenanza 62 del 2 de enero de 2017, se autorizó al gobernador de Antioquia para que asignara la contribución por valorización que se estableció para la ejecución de diferentes obras, estipulándose que, el método para calcular los beneficios y la forma de hacer el reparto, serían los previstos en el Estatuto de la Contribución por Valorización en el departamento de Antioquia (Ordenanza 04 del 14 de marzo de 2007).

La remisión que la ordenanza demandada hace al Estatuto de la Contribución por Valorización en el departamento de Antioquia, no puede entenderse como una determinación clara del sistema y método, pues en este último están descritos de forma general todos los métodos para asignar las contribuciones, estos son: (i) de los factores de beneficio, (ii) de las zonas, (iii) simple de áreas, (iv) de los frentes, (v) de los avalúos y (vi) de los factores únicos de comparación, quedando en libertad el gobernador para su escogencia, desconociéndose los principios de legalidad y certeza del tributo.

En el mencionado estatuto nada se dice en cuanto al sistema para determinar la contribución, pues carece de información acerca de los elementos generales para el cálculo, tales como, las formas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que la componen, no se fijaron las reglas generales para delimitar las zonas de influencia, los criterios para calcular el monto distribuible, los costos a incluir, etc.

La falta de identificación puntual en la ordenanza que se ataca del sistema y método impide la defensa técnica por parte de los sujetos pasivos de la obligación, y genera que la gobernación imponga tributos desproporcionados y confiscatorios.

2. La obra Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis) debe ser anulada por no representar algún beneficio para la comunidad

La citada obra no genera beneficios o condiciones favorables a los propietarios de los bienes ubicados en la zona de influencia, por lo que carece de sentido legal financiarla mediante el recaudo de la contribución por valorización (art. 178 del Decreto 1222 de 1986).

Lo anterior puesto que, «de forma paralela a la vía que se pretende pavimentar, pasa un tramo de la autopista Pacífico 2, la cual será la vía principal de la zona y la que usarán en su mayoría los propietarios quienes supuestamente se beneficiarán de la obra por valorización»⁷.

⁶ Sentencias C-525 de 2003, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-155 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

⁷ Página 18 de la demanda.

3. La Ordenanza 62 del 02 de enero de 2017 no cumple los requisitos para realizar una obra pública financiada por contribución por valorización

Según el artículo 2 de la Ordenanza 57 de 2016 (Estatuto de Valorización de Antioquia), se pueden ejecutar por el sistema de la contribución por valorización las obras que «se hallen dentro de los Planes de Desarrollo», y al tenor del artículo 9, uno de los requisitos para decretarlas es «que el proyecto o plan de obras estén inscritos en el plan de desarrollo departamental; o en su defecto a solicitud de las Administraciones Municipales con el apoyo de la comunidad beneficiada por la obra, o por los organismos Comunales».

La obra Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis) no está contenida expresamente dentro del plan de desarrollo del departamento de Antioquia para el período correspondiente, como si ocurre con otros proyectos como el del Ferrocarril de Antioquia, Túnel de Oriente, Plan de Bulevares, etc., razón suficiente para que no pueda ejecutarse, ni financiarse con la contribución.

Tampoco se entiende satisfecho el mencionado requisito respecto de la obra, por la simple enunciación en el plan de desarrollo del mejoramiento de vías secundarias y terciarias.

Además, la obra no hace parte del inventario de la red vial primaria, secundaria o terciaria a cargo del departamento de Antioquia, ni de los municipios de Támesis y Jericó, por el contrario, es de propiedad privada de los titulares de los predios de la zona, de ahí que la entidad demandada no se pueda intervenir una vía que no es de su propiedad, responsabilidad o mantenimiento.

4. Medida cautelar

Se solicita la suspensión provisional de la Ordenanza 62 del 2 de enero de 2017, para evitar que se causen perjuicios irremediables a los sujetos pasivos de la obligación⁸.

OPOSICIÓN

El departamento de Antioquia se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente⁹:

Tratándose de las entidades territoriales, la competencia en materia tributaria es compartida entre el Congreso de la República y los órganos de representación popular (asambleas departamentales o concejos municipales). Cuando se ejerce en relación con la contribución por valorización, estos últimos deben señalar el sistema y el método para fijar la tarifa.

En atención a lo anterior, la Asamblea Departamental de Antioquia en la Ordenanza 57 del 27 de diciembre de 2016 (Estatuto de la Contribución de Valorización) facultó

⁸ Medida cautelar negada por el tribunal mediante auto del 7 de junio de 2019. Índice 2 de SAMAI. Archivo:

«ED_05CUADERNO5DIGITALIZ(.pdf) NroActua 2». Págs. 55 a 61.

⁹ Índice 2 de SAMAI. Archivo: «ED_03CUADERNO3DIGITALIZ(.pdf) NroActua 2». Págs. 131 a 141.

al departamento «para financiar total o parcialmente obras de infraestructura a través del sistema de la contribución de valorización»¹⁰.

Las obras que se decretaron en el artículo 1 de la Ordenanza 62 del 02 de enero de 2017, incluida la de Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis), fueron objeto de los estudios de factibilidad, con el propósito de determinar la viabilidad en relación con la distribución y asignación de la contribución. Además, son proyectos de interés público que benefician a la comunidad, y en particular, a los inmuebles cercanos a la obra, sin que la demandante haya probado lo contrario.

No es cierto que en la ordenanza demandada se omitió fijar el método para distribuir la contribución por valorización, pues en su artículo 6 «se expresa que el método para calcular tales beneficios y la forma para hacer su reparto, serán los previstos en la Ordenanza 04 del 14 de marzo del 2007, Estatuto de la Contribución por Valorización en el Departamento de Antioquia o las que lo modifiquen, adicionen o sustituya»¹¹. Aclarándose que el departamento cumplió con lo señalado en el estatuto vigente, esto es, la Ordenanza 57 del 27 de diciembre de 2016.

Contrario a lo señalado en la demanda, en el Plan de Desarrollo 2016-2019

«ANTIOQUIA PIENSA EN GRANDE» se establece la realización de estudios - entre estos los de prefactibilidad - y diseños para proyectos de construcción, pavimentación y rehabilitación de la red vial de los municipios y veredas, lo que comprende el proyecto Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis).

La vía el Camino de la Virgen (La Lorena - Maratón) es de carácter terciario, hace parte del inventario del INVIAS sobre la red vial del departamento de Antioquia que está a su cargo y se identifica con el código 55648.

Por último, propuso la excepción denominada «inexistencia de la obligación».

AUDIENCIA INICIAL

El 29 de noviembre de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA¹². En dicha diligencia no se advirtieron irregularidades procesales o nulidades que debieran ser declaradas. Sobre la excepción planteada en la contestación de la demanda se precisó que no era previa y se resolvería en la sentencia, y respecto de la medida cautelar se indicó que se negó en providencia que se encuentra ejecutoriada. El litigio se fijó en determinar la ilegalidad de la ordenanza enjuiciada.

De otra parte, se tuvieron como pruebas las aportadas al expediente, y se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran los alegatos de conclusión y concepto, respectivamente.

SENTENCIA APELADA

¹⁰ Página 134 del archivo digital que contiene la demanda.

¹¹ Página 135 del archivo digital que contiene la demanda.

El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Oralidad, en la sentencia apelada negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas, con fundamento en lo siguiente¹³:

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las contribuciones, siempre y cuando señalen el sistema y el método para definir los costos, beneficios y forma de reparto, lo que no implica que tengan que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a seguir para tal fin, pues la facultad de los órganos administrativos perdería su razón de ser.

Tampoco significa que deban utilizar las palabras «sistema» y «método» como fórmula explícita, dado que el criterio definitorio será de carácter material, es decir, que en virtud de la prevalencia del derecho sustancial bastará que del contenido se deduzcan.

En el artículo 6 de la Ordenanza 62 del 2 de enero de 2017 (acto demandado), se autorizó al gobernador para fijar la contribución por valorización, y lo remite a la Ordenanza 04 de 2007 o las normas que la sustituyan para determinar el método, calcular el beneficio y la forma de hacer el reparto.

El método o métodos aplicables para la contribución por valorización están señalados en la Ordenanza 57 del 27 de diciembre de 2016, que derogó la Ordenanza 04 del 14 de marzo de 2007 -Estatuto de Valorización-, para que las autoridades administrativas, según las características de las obras a ejecutar, utilizaran alguna o algunas de las opciones para determinar el monto de la obligación a pagar por los sujetos pasivos.

Las anteriores ordenanzas se deben interpretar de manera sistemática para encontrar su sentido a partir de la comparación e integración dada la relación que guardan, y como de su contenido se extraen los métodos para asignar la contribución, el acto se ajusta al artículo 338 de la CP.

La afirmación de la demandante, según la cual, la obra Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis) no genera beneficios a los habitantes de la zona por ser superiores los costos, y por la existencia de otra vía paralela que es principal, lo que cuestiona es la legalidad del acto administrativo que distribuyó la contribución de manera individual, que se presume legal, mas no la ordenanza que solo establece la imposición del tributo, no su cuantificación. Además, para atacar el primer acto se debe acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

En todo caso, se precisa que en la resolución que distribuye la contribución de valorización se hace referencia a las normas, estudios técnicos y zonas de influencia del proyecto que fundamentan la liquidación, aspectos no desvirtuados por la demandante.

Por otra parte, las líneas estratégicas del plan de desarrollo del departamento de Antioquia incluyen el mantenimiento y pavimentación de las vías, lo que comprende la obra cuestionada en el proceso, que se realizará sobre una vía terciaria que es de

propiedad del ente territorial. Aclarándose que, si se requieren inmuebles de particulares para su ejecución, la entidad puede adquirirlos e incorporarlos a la vía pública, previos estudios jurídicos y físicos.

Como la demandante no desvirtuó la legalidad de la ordenanza acusada, se niegan las pretensiones de la demanda, y como se trata de un proceso en el que se debate un interés público, no se condena en costas.

RECURSO DE APELACIÓN

La parte demandante apeló la sentencia¹⁴ porque la ordenanza cuestionada no definió el sistema y el método para calcular los costos, beneficios y forma de hacer el reparto de la contribución de valorización, vulnerando así los principios de reserva de ley y certeza tributaria (art. 338 de la CP).

En cuanto al sistema, se cuestiona que en la ordenanza no existe alguna directriz técnica por parte de la Asamblea que defina las formas específicas de medición económica, de valorización y ponderación de los distintos factores que convergen en la determinación de la obligación. Además, no puede entenderse que el sistema es, en general, el «sistema de contribución de valorización», ya que este corresponde a la simple forma de financiación de la obra, pero no al aspecto técnico de fijar el tributo.

La obra Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis) no beneficia realmente a los inmuebles ubicados en la zona de influencia, pues su medición debe tener en consideración el mayor valor que se les genera y la calidad de vida de los habitantes. Además, no está contenida en el plan de desarrollo del departamento de Antioquia, requisito indispensable para decretar un proyecto.

En la contestación y en la sentencia se afirmó que el denominado Camino de la Virgen corresponde a la vía La Lorena – Maratón a cargo del INVIAS e identificada con el código 55648, por lo tanto, es propiedad del departamento; sin embargo esto no es cierto, pues la mencionada vía tiene una orientación occidente – oriente, contrario al Camino de la Virgen que es sentido sur – norte, aclarándose que no hace parte de las redes de vías secundarias y terciarias del departamento o la Nación, según información de las autoridades.

Si en gracia de discusión se aceptara que la obra está contenida en el plan de desarrollo, no podría ejecutarse por tratarse de una vía privada, pues los efectos del plan son frente a las vías de la gobernación.

TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA

El recurso de apelación de la demandante se admitió mediante auto del 15 de marzo de 2023¹⁵ y la contraparte no se pronunció. Al no ser necesaria la práctica de pruebas

en segunda instancia no se corrió traslado para alegar (nums. 4 y 6, art. 247 del CPACA)¹⁶.

El Ministerio Público emitió concepto¹⁷ y solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, en razón a que no se infringió el artículo 338 de la CP, porque la Asamblea Departamental de Antioquia reglamentó el sistema y el método para fijar el valor de la contribución por medio de la Ordenanza 57 del 27 de diciembre de 2016 (Estatuto de Valorización), a la que remite el acto acusado.

Como lo decidió el tribunal la obra Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis), es de propiedad del departamento y está a cargo del INVIAS, por lo que sobre la misma se podía ejecutar la obra. Además, el proyecto está comprendido dentro del plan de desarrollo.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Se decide sobre la legalidad de la Ordenanza 62 del 2 de enero de 2017, «[p]or medio de la cual se decreta el cobro y ejecución de unas obras por el sistema de la contribución de valorización», proferida por la Asamblea Departamental de Antioquia.

En los términos del recurso de apelación formulado por la parte demandante, la Sala deberá establecer si la ordenanza acusada es nula por no fijar el sistema y el método para calcular los costos, beneficios y forma de hacer el reparto de la contribución de valorización.

En el evento que no prospere dicho cargo de apelación, se determinará si la obra Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis) beneficia a los inmuebles ubicados en la zona de influencia, está contenida en el plan de desarrollo, además, si la vía sobre la cual se realiza el proyecto es de propiedad pública o privada, y si ello incide en su ejecución.

De la fijación del sistema y el método para la determinación de la contribución por valorización. Facultad impositiva territorial

Como el recurso de apelación se contrae a cuestionar la falta de fijación del sistema y el método para la determinación de la contribución de valorización en el departamento de Antioquia, la Sala concretará el estudio en dichos elementos.

Sobre la facultad impositiva, el artículo 338 de la CP establece:

«Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les

proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo» [Resalta la Sala].

De acuerdo con la norma constitucional y, para efectos del análisis propuesto en el presente asunto, se advierte que, en virtud de los principios de legalidad y certeza tributaria, son las leyes, las ordenanzas y los acuerdos los que deben fijar directamente el «sistema y el método» para definir los costos o beneficios y la forma de hacer el reparto de la contribución.

El artículo 338 de la CP también prevé que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones, pero como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, «siempre y cuando la ley, ordenanza o acuerdo, señalen el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto»¹⁸. Es decir, que se trata de un ejercicio compartido de competencias, «donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados»¹⁹.

La razón de que sean las leyes, ordenanzas o acuerdos los que fijen directamente el sistema y el método para definir los costos de los servicios prestados, la participación en los beneficios proporcionados y la forma de hacer su reparto, «es la necesidad de que existan directrices técnicas y limitaciones, que garanticen a los contribuyentes certidumbre acerca de la forma en que es calculada y cobrada la tarifa de la tasa o contribución»²⁰.

Como lo ha precisado la Corte Constitucional, la Carta Política «no señaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió una entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente esta incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes»²¹ [destaca la Sala].

De forma general un sistema «se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado de elementos sino por constituir una totalidad caracterizada por una determinada articulación dinámica entre sus partes»²², es decir, que «supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un conjunto»²³.

Lo anterior, en el campo tributario lo representa «la combinación de reglas y directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o servicio, así como la forma de hacer su distribución»²⁴.

¹⁸ Sentencia C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

¹⁹ Ibidem.

²⁰ Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de abril de 2012, exp. 18364, C.P. William Giraldo Giraldo.

²¹ Sentencia C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. ²² Sentencia C-251 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. ²³ Sentencia C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. ²⁴ Ibidem.

Mientras que, los métodos se han entendido como las «pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa»²⁵.

Es oportuno destacar que la exigencia que trae el artículo 338 de la CP en cuanto al señalamiento por parte de la Ley, las ordenanzas o los acuerdos del sistema y el método, no implica que se deban utilizar necesariamente dichas palabras, pues

«basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes»²⁶.

De lo anterior, se concluye que sistema y método son conceptos que guardan cierta relación de conexidad, pues buscan en conjunto establecer los costos de la obra, los beneficios que reporta y la forma de distribución de los factores anteriores, pero tienen connotaciones diferentes.

En el caso concreto, se tiene que, mediante la Ordenanza 62 del 2 de enero de 2017, la Asamblea Departamental de Antioquia decretó «por el Sistema de la Contribución de Valorización el mejoramiento y pavimentación» una serie de proyectos que serían ejecutados por la Secretaría de Infraestructura Física de la Gobernación de Antioquia (art. 1).

Las obras son las siguientes: (i) San Carlos (La Holanda) – Puerto Nare – La Sierra,

San Jerónimo – Poleal – Vereda Pantanillo (San Pedro de los Milagros), (iii) Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis), (iv) Carabanchel – La María (Municipio del Retiro), (v) Puro Cuero – Puente Chapineros (Municipio del Retiro), (vi) San Jerónimo – Loma Hermosa (Municipio de San Jerónimo), (vii) El Rodeo – Córdova (Municipio de Sopetrán), (viii) Puerto Berrio – Puerto Nare y (ix) Escarralao – El Bagre (Escarralao - Palizada).

Según el artículo 4 ibidem, el sujeto activo de la contribución por valorización es el departamento de Antioquia a través de la Dirección de Valorización, adscrita a la Secretaría de Infraestructura Física, y al tenor del artículo 5, son sujetos pasivos quienes ostenten las siguientes calidades respecto del inmueble: propietario, poseedor, nudo propietario, propietario o asignatario fiduciario, comuneros o copropietarios, entre otros.

Por su parte, en el artículo 6 de la ordenanza cuestionada se dispuso: «[a]utorizar al Señor Gobernador del Departamento de Antioquia, para que antes, durante la ejecución de las obras determinadas en el Artículo Primero, o con posterioridad a ella, asigne las contribuciones de valorización a los propietarios de los predios ubicados en la zona de influencia causadas con la ejecución de las obras a las cuales se refiere la presente Ordenanza, como contraprestación al beneficio económico recibido por los predios. El método para calcular tales beneficios y la forma de hacer su reparto, serán los previstos en la Ordenanza 04 del 14 de marzo de 2007, Estatuto de la Contribución por Valorización en el Departamento de Antioquia o las que la modifiquen, adicionen o sustituyan» [se destaca].

²⁵ Sentencia del 23 de junio de 2005, exp. 14365, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, reiterada en sentencia del 30 de mayo de 2019, exp. 23063, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

²⁶ Sentencia C-482 de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía y Hernando Herrera Vergara.

De la norma transcrita se extrae que: (i) la Asamblea Departamental de Antioquia autorizó al gobernador del departamento para que asignara las contribuciones por valorización a los propietarios de los predios ubicados en la zona de influencia, (ii) los beneficios económicos se producen como contraprestación por la ejecución de las obras y (iii) los métodos a los que se puede acudir para calcular los beneficios y la forma de hacer el reparto son los previstos en la Ordenanza 04 del 14 de marzo de 2007 –Estatuto de la Contribución por Valorización-, o las normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.

Teniendo en cuenta lo anterior, se precisa que la Ordenanza 57 del 27 de diciembre de 2016 derogó la Ordenanza 04 del 14 de marzo de 2007, situación no discutida por las partes, por lo que el Estatuto de la Contribución por Valorización al que debe acudirse para efectos de establecer el método es el que sustituyó al señalado en la ordenanza acusada, pues así lo permite.

Vista la Ordenanza 57 de 2016, se tiene que en el «CAPÍTULO IV» se regula lo referente a la «ASIGNACIÓN DE CONTRIBUCIÓN», estableciendo en el artículo 30 los métodos aplicables en la asignación de la contribución generada por una obra, así:

«Artículo 30. Método para asignar contribuciones. De acuerdo con las características propias de cada obra y la manera de incidir sus efectos valorizadores sobre las propiedades beneficiadas, se podrán utilizar entre otros los siguientes métodos:

Método de los factores de beneficio: según el cual los beneficios se mesuran mediante el empleo de un coeficiente sin unidades de medida logrado con base en todos los factores que puedan influir en el mayor valor de los bienes inmuebles. Topografía del terreno, calidad del suelo, frente, área, forma, distancia, precio de la tierra, utilización de la misma, cambios de usos del suelo, densidad y vocación de ocupación, según normas de planeación, condiciones de accesibilidad vehicular, de servicios y otros aspectos que se consideren importantes.

Método de las zonas: utilizando este método, la distribución se efectúa en zonas paralelas al eje de la obra de interés público, determinadas por líneas isobenéficas; las zonas absorben un porcentaje decreciente del gravamen a medida que se alejan del eje de la obra.

Método simple de áreas: cuando el beneficio que produce la obra de interés público sea uniforme en toda la zona, la distribución de las contribuciones se efectuará en proporción a las áreas de los predios beneficiados.

Método de los frentes: cuando los frentes de los bienes inmuebles a una vía determinen el grado de absorción de una obra de interés público, se distribuirán las contribuciones en proporción a ellos, es decir, que a mayor frente, mayor gravamen, sin descartar las características físicas del bien inmueble.

Método de los avalúos: empleando este método la distribución de las contribuciones se efectúa en forma proporcional a las diferencias de los avalúos de los predios, antes y después de la ejecución de la obra de interés público.

Método de los factores únicos de comparación: consiste en la distribución de la contribución con base en factores únicos por categorías de uso y por zonas, sector o franja, que se determinan a partir del análisis de bienes inmuebles semejantes y comparables, donde se generó un beneficio por la ejecución de las obras, plan o conjunto de obras similares.

Parágrafo: Cuando las circunstancias lo exijan, los anteriores métodos podrán combinarse para obtener mayor exactitud en la medida del beneficio».

Entre tanto, el Estatuto de la Contribución por Valorización en los artículos 29, 31, 32, 33 y 34, establece lo siguiente:

«Artículo 29. Factorización. Es el proceso mediante el cual se calcula a cada uno de los bienes inmuebles, el beneficio generado por la ejecución de una obra o plan de obras de interés público, teniendo en cuenta sus condiciones físicas, sociales y económicas.

Artículo 31. Zona de influencia. Denominase zona de influencia de un proyecto a la extensión territorial hasta cuyos límites lleguen realmente los efectos del beneficio estimado de una obra de interés público en la forma directa o refleja, la cual deberá definirse al producirse el acto administrativo que distribuye las contribuciones.

Artículo 32. Distribución de la contribución. La distribución es el proceso mediante el cual se calcula la contribución que le corresponde a cada uno de los bienes inmuebles beneficiados por la obra de interés público, teniendo en cuenta el presupuesto de la misma, el beneficio calculado, el criterio de distribución, la capacidad de pago de los contribuyentes, los plazos de amortización y las formas de pago, con base en las características socioeconómicas de la comunidad beneficiada por el proyecto.

Artículo 33. Monto distribuible. Es la suma que se distribuye a los predios ubicados en la zona de influencia, teniendo en cuenta el costo total del proyecto, o el beneficio económico o la capacidad de pago del área beneficiada, dicho monto podrá ser inferior o igual al costo total del proyecto o al beneficio que recibirán los bienes inmuebles.

Cuando el monto distribuible por una obra de interés público que se adelante por el sistema de la contribución de valorización, fuere inferior al costo de la misma, deberá el Departamento de Antioquia aprobar y hacer efectivos los recursos adicionales para cubrir el costo total de la obra.

Artículo 34. Costo del proyecto. El costo de la inversión pública estará determinado por la cuantificación de todas las erogaciones directas o indirectas requeridas para la ejecución de la obra de interés público, incluidos entre otros, los costos de estudios, diseños, indemnizaciones, adquisición de predios, manejo y conservación del medio ambiente, interventoría, administración y financiación. A dicho costo se le agregará el valor correspondiente a los gastos de distribución, administración y recaudo de las contribuciones, el cual no podrá ser inferior al 10%, ni superior al 20%; además, se podrá agregar hasta un cinco por ciento (5%) para imprevistos.

Parágrafo. Cuando la obra de interés público haya sido ejecutada con anterioridad a la distribución de la contribución, no habrá lugar a contemplar suma alguna por concepto de imprevistos».

Los citados artículos contienen las definiciones de los parámetros que sirven de sustento para la determinación de la contribución por valorización en el departamento de Antioquia. Así mismo, evidencian los criterios básicos para fijar el costo del proyecto (inversión, gastos de distribución, administración y recaudo de la contribución y los imprevistos), y establecer la forma de distribución entre los sujetos a quienes la obra les generará algún beneficio económico, representado en el valor del predio ubicado en la zona de influencia.

Esa estrecha coordinación entre el costo, el cobro, el beneficio y la distribución es la base del sistema, por cuanto determina una articulación dinámica en el sentido de establecer la correspondencia proporcionada entre el cobro y el beneficio.

Destaca la Sala que es válido que la Asamblea Departamental delegue en la autoridad administrativa la asignación de la contribución por valorización a los propietarios de los predios ubicados en la zona de influencia, siempre que la

ordenanza que establece la ejecución de las obras contemple el sistema y el método para definir los costos, beneficios y forma de hacer el reparto.

En el caso particular, si bien en la ordenanza que decretó la realización de las obras (acto demandado) no se indicó de manera específica el sistema, el método o los métodos a los que debía acudir el gobernador para distribuir la contribución, si dispuso la remisión al Estatuto de la Contribución por Valorización que estuviera vigente para el momento de la cuantificación, por lo que se concluye que el acto demandado no dejó desprovisto de tales elementos la determinación de la contribución.

Esa remisión a otra ordenanza no implica la ilegalidad del acto cuya nulidad se pretende en este proceso, pues lo cierto es que aquella fue proferida por el mismo órgano de representación popular (Asamblea Departamental de Antioquia) como lo ordena el artículo 338 de la CP, y se ocupa de regular de forma más específica la materia, en cuanto a los elementos estructurales de la contribución de valorización.

De ninguna forma se puede entender que lo que hace el acto enjuiciado es facultar al ejecutivo para que defina el sistema y el método, pues de eso se ocupó la asamblea al expedir el Estatuto de la Contribución por Valorización del departamento. Así las cosas, es al gobernador a quien le corresponde elegir, según las particularidades jurídicas, técnicas y económicas de las obras a ejecutar, cuál es el sistema y método más conveniente de aquellos fijados en dicho estatuto.

En igual sentido se pronunció la Sección en la sentencia del 10 de mayo de 2018²⁷, en la que se analizó el cobro de la contribución por valorización en el municipio de Envigado (Antioquia), en particular, si se desconoció el principio de legalidad por el hecho de que el acuerdo municipal que facultó al alcalde para fijar la tarifa de la contribución, remitía al estatuto de valorización municipal en el que se establecían los métodos de cálculo del beneficio y el monto de la contribución. En esa oportunidad se consideró:

«4.1.- Para la actora, la administración no estaba facultada para determinar el beneficio de cada predio por la realización de la obra 01-2009, el método para calcularlo, y la contribución que le correspondía a cada propietario, pues se trata de una competencia exclusiva del Concejo Municipal.

4.2.- Sobre el particular, la Sala considera que no le asiste razón a la demandante, en la medida en que si bien es cierto que el Acuerdo 027 de 2009 facultó al alcalde municipal de Envigado para fijar la tarifa de la contribución de valorización decretada por aquel, no lo es menos que la misma norma le ordenó acudir a las disposiciones del Estatuto de Valorización Municipal que establece los métodos de cálculo del beneficio y monto de la contribución.

En efecto, después de delegar al alcalde municipal para determinar el monto de distribución y asignar las contribuciones individuales de valorización, el acuerdo en mención dispuso en su artículo octavo, que este debía “acatar lo dispuesto en el acuerdo 043 de 2007 Estatuto Municipal de Valorización del Municipio de Envigado”.

[…]

²⁷ Exp. 21567, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Como puede verse, el método aplicado por la administración responde a las pautas que en ese sentido determinó el acuerdo municipal, de ahí que la fijación de la tarifa obedezca a razones y criterios previamente establecidos por el concejo municipal.

[…]

4.4.- Por eso, en este caso no se desconoció el principio de legalidad tributaria, habida cuenta de que la administración obró con fundamento en una facultad que le otorgó el Concejo Municipal, con arreglo a las concesiones que en ese sentido puede hacer por disposición constitucional».

En ese orden de ideas, como el acto acusado, sustentado en el Estatuto de la Contribución por Valorización (arts. 29 a 34), identifica los parámetros básicos que se requieren para que se entiendan definidos el sistema y el método, a partir de los cuales la autoridad administrativa fija la tarifa de la contribución, que según la Corte Constitucional²⁸, deben señalar, al menos, los beneficios generados como consecuencia de la realización de una obra, y la forma de hacer el reparto de los costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes, y como en este caso, se logran inferir de forma general y abstracta, se concluye que no vulnera el artículo 338 de la CP. Por lo tanto, no prospera el cargo de apelación.

En consecuencia, se continúa con el estudio respecto de los demás cargos de apelación, advirtiéndose que, por estar todos relacionados con la obra Puente Iglesias

– Líbano, Camino de la Virgen (Támesis), se analizarán de manera conjunta.

De la obra Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis)

La apelante sostiene que la obra Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis) no está incluida dentro del plan de desarrollo del departamento de Antioquia, requisito para que un proyecto pueda decretarse bajo el sistema de la contribución por valorización, por ende, el acto administrativo demandado es nulo en cuanto a la inclusión de dicha vía.

Para resolver, se precisa que de conformidad con el artículo 2 de la Ordenanza 57 de 2016 (Estatuto de Valorización de Antioquia), «podrán ejecutarse por el Sistema de la Contribución de Valorización todas las obras, plan o conjunto de obras de interés público que produzcan beneficio en el bien inmueble, se hallen dentro de los planes de desarrollo y se adopten por Ordenanza».

Según el artículo 9 del mismo estatuto, uno de los requisitos para decretar una obra por el sistema de contribución de valorización consiste en que «el proyecto o plan de obras estén inscritos en el plan de desarrollo Departamental; o en su defecto a solicitud de las Administraciones Municipales con el apoyo de la comunidad beneficiada por la obra, o por los organismos Comunales».

Sobre los planes de desarrollo, el inciso segundo del artículo 339 de la CP prevé que

«[l]as entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada²⁹ entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la

²⁸ Sentencia C-155 de 2003.

²⁹ De conformidad con el artículo 38 de la Ley 152 de 1994 «[l]a concertación de que trata el artículo 339 de la Constitución Política procederá cuando se trate de programas y proyectos de responsabilidad compartida entre la Nación y las entidades territoriales, o que deban ser objeto de cofinanciación […]».

Constitución y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo»³⁰.

De conformidad con los artículos 39 y 40 de la Ley 152 de 1994³¹, la elaboración del plan de desarrollo está a cargo del alcalde o gobernador elegido popularmente en conjunto con las dependencias de la administración territorial, y la aprobación será competencia del órgano de representación popular (asamblea o concejo, según el caso).

En el sub examine, el plan de desarrollo «ANTIOQUIA PIENSA EN GRANDE» 2016- 2019, en cuya vigencia se expidió la ordenanza enjuiciada, en el acápite 9 estableció la «LÍNEA ESTRATÉGICA 2: LA NUEVA RURALIDAD, PARA VIVIR MEJOR EN EL CAMPO;

9.2. PROYECTOS VISIONARIOS DETONANTES DEL DESARROLLO; 9.2.2. Red Vial Secundaria y Terciaria», concretando como uno de los «proyectos visionarios» que se caracterizan «por ser el núcleo fundamental de las Líneas Estratégicas», el siguiente:

«Pavimentación de la Red vial secundaria y terciaria: Emprenderemos el más ambicioso plan de pavimentación de las vías secundarias y terciarias a lo largo y ancho del Departamento. Antioquia necesita con prontitud la comunicación entre sus veredas, corregimientos y municipios con las grandes troncales viales. Habrá un sistema vial para cada una de las nueve subregiones del departamento, que conecte a todos sus municipios, acompañado de un ambicioso plan de pavimentación de vías secundarias y terciarias. Entre otros, se apoyará la malla vial turística del Oriente, la pavimentación a todas las cabeceras, algunas con doble calzada y la terminación de broches y cierres de circuitos» [destacado original].

De lo anterior se tiene que, dentro de la parte estratégica del plan de desarrollo del departamento de Antioquia se estableció como uno de los pilares del plan gubernamental lo relacionado con la intervención, adecuación y mantenimiento de las vías secundarias y terciarias con el propósito de contribuir al mejoramiento de los diferentes factores en los que influye el conjunto de carreteras (movilidad, transporte de carga y pasajeros, etc.).

En ese contexto, para la Sala, el hecho de que dentro del plan de desarrollo se haga referencia a la forma en que serían intervenidas las redes viales secundarias y terciarias habilitaba al órgano de representación popular para que decretara la financiación de las obras que se requerían por el sistema de la contribución por valorización, como en efecto ocurrió, sin que fuera indispensable que se identificaran e individualizaran de manera concreta las obras y vías, pues el plan de desarrollo es un documento global, por lo que dependiendo de las circunstancias (tamaño poblacional, número de personas con necesidades insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa), posteriormente se focalizan los sectores que serán objeto de las estrategias gubernamentales.

En ese sentido se pronunció la Sala en la sentencia del 10 de mayo de 2018³², en la que se decidió acerca de la nulidad de los actos administrativos de distribución de la contribución por valorización del municipio de Envigado por no estar incluidas algunas de las obras en el plan de desarrollo municipal. Sobre el particular, se consideró:

³⁰ Según lo previsto en el artículo 36 de la Ley 152 de 1994 «[e]n materia de elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, se aplicarán, en cuanto sean compatibles, las mismas reglas previstas en esta Ley para el Plan Nacional de Desarrollo».

³¹ «Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo».

³² Exp. 21567, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

«4.6.- La exigencia del artículo 11-1 del Acuerdo Municipal de Valorización (según la cual, los proyectos de obra que se pretendan financiar mediante la figura de contribución de valorización deben estar incluidos en el plan de desarrollo municipal) debe interpretarse en armonía con las normas que regulan los planes de desarrollo municipal, de las cuales se desprende que este, más que una herramienta en la que se listan de manera exhaustiva todas las obras que se realizarán en el ente territorial determinado periodo, es un mecanismo de planificación, en el que se definen líneas estratégicas y se hace referencia a los programas principales y el presupuesto de ejecución de los mismos.

En efecto, de conformidad con la Ley 152 de 1994, los planes de desarrollo municipal se componen de una parte estratégica y un plan de inversiones a mediano y corto plazo, que se definen “en los términos y condiciones que de manera general reglamenten las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales o las autoridades administrativas que hicieren sus veces, siguiendo los criterios de formulación, establecidos en la…Ley³³”.

Este último-plan de inversiones- debe contener una proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y armonización con los planes de gasto público; la descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas, y los proyectos prioritarios de inversión; los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general y la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución³⁴.

4.7.- Así las cosas, la naturaleza y alcances de la figura del plan de desarrollo municipal permiten concluir que la inclusión del componente de acueducto y alcantarillado, referido a la realización de obras necesarias para la ampliación de la cobertura de estos servicios en el Municipio de Envigado, fue suficiente para entender satisfecha la obligación de previsión a que alude el artículo 11-1 del Estatuto de Valorización Municipal.

4.8.- Adicionalmente, téngase en cuenta que dicho requisito no fue contemplado por las leyes que regulan la contribución de valorización, de manera que, en principio, su decreto está sometido solo al cumplimiento de las condiciones señaladas en el Decreto 1604 de 1966 y demás normas reglamentarias, que en términos generales, aluden a la existencia de beneficios en el valor de los predios afectados por la realización de una obra pública.

4.9.- En esas condiciones, es claro que la contribución de valorización decretada con ocasión de la obra 01-2009 no desconoció las disposiciones del Estatuto de Valorización Municipal de Envigado, y demás normas que regulan dicha figura».

Teniendo en cuenta lo expuesto, para la Sala, el acto administrativo enjuiciado no desconoció los artículos 2 y 9 de la Ordenanza 57 de 2016 (Estatuto de Valorización de Antioquia), porque en este caso, las obras decretadas, en particular, la de Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis), se encuentra estipulada dentro de la generalidad del plan de desarrollo de la entidad demandada.

De otra parte, se advierte que el tribunal concluyó que la ordenanza demandada no liquidó la contribución ni determinó su monto, toda vez que ese acto «establece únicamente la imposición de la contribución de valorización para la realización de unas obras de mejoramiento y pavimentación de la vía Puente Iglesias - Líbano, Camino de la Virgen (Támesis), entre otras […]»³⁵, de ahí que cualquier cuestionamiento sobre la resolución distribuidora, en concreto, frente a la ausencia del beneficio de dicha obra en relación con los inmuebles ubicados en su zona de influencia tendría que ser cuestionado en el proceso judicial en el que se juzgara la legalidad de dicho acto.

³³ Artículo 31.

³⁴Artículo 6 ib. Aunque este artículo se refiere al Plan Nacional de Desarrollo, de acuerdo con el artículo 31 ib., los entes territoriales deben seguir los criterios de formulación establecidos en la ley, entre los que se encuentran las definiciones de los componentes del plan de desarrollo.

³⁵ Pág. 28 de la sentencia apelada.

Pese a lo anterior, se observa que la parte apelante insiste en que si bien la distribución de la contribución se realizó por medio de un acto distinto a la ordenanza objeto de control, frente a la obra Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis) resultaba «evidente, incluso desde la aprobación de la obra mediante la Ordenanza, que dicha obra no tendría un impacto relevante, debido a la construcción paralela de la autopista Pacífico 2»³⁶.

Para resolver, es oportuno reiterar el criterio de la Sección³⁷ según el cual los actos que autorizan u ordenan la contribución por valorización y los que establecen el sistema y método para definir las tarifas son de carácter general, mientras que aquellos que distribuyen el monto del tributo a cargo de los sujetos pasivos individualmente considerados tienen carácter particular.

Así, el artículo 37 de la Ordenanza 57 de 2016 prevé que la resolución distribuidora

«[e]s el acto administrativo mediante el cual el Gobernador de Antioquia a través de la Secretaria de Infraestructura Física, asigna la contribución que cada propietario ha de pagar, de acuerdo con el beneficio obtenido en sus bienes inmuebles por la ejecución de una obra o conjunto de obras de interés público […]».

De manera que, el referido acto que asigne el monto del gravamen a cargo de cada sujeto pasivo, según el beneficio obtenido en los inmuebles ubicados en la zona de influencia, es de carácter particular que, en el caso concreto, corresponde a la Resolución nro. S2018060237812 del 14 de agosto de 2018³⁸, expedida por el Secretario de Infraestructura Física del departamento de Antioquia.

En ese orden de ideas, contra ese acto de carácter particular debieron dirigirse los argumentos de la apelante tendientes a cuestionar la ausencia de beneficio de la obra Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis) en los inmuebles ubicados en la zona de influencia, todo, porque la ordenanza demandada se limitó a decretar la ejecución de la obra, pero no asignó la contribución a cargo de cada sujeto pasivo.

Ese último aspecto se materializó con la resolución distribuidora, que corresponde a la decisión administrativa que afectó la situación jurídica particular del sujeto pasivo de la contribución por valorización, acto administrativo que, valga precisar, no es objeto de control en el presente proceso.

Respecto al argumento de que la mencionada vía es privada, la Sala advierte que esa afirmación contrasta con la certificación del INVIAS, según la cual, la vía el Camino de la Virgen (La Lorena - Maratón) es de carácter terciario, hace parte del inventario del INVIAS sobre la red vial del departamento de Antioquia que está a su cargo y se identifica con el código 55648. Además, con la demanda no se aportó prueba que soportará el argumento de la parte actora, ni que desvirtuará la mencionada certificación.

³⁶ Pág. 11 del recurso de apelación.

³⁷ Sentencia del 2 de marzo de 2017, exp. 22034, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, que reiteró las sentencias del 2 de agosto de 2007, exp. 14480, C.P. Héctor Romero Díaz, del 15 de octubre de 2015, exp. 19558, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y del 4 de febrero de 2016, exp. 21362, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

³⁸ Índice 2 de SAMAI. Archivo: «ED_03CUADERNO3DIGITALIZ(.pdf) NroActua 2». Págs. 83 a 97.

Por los anteriores motivos, no prosperan los cargos de apelación relacionados con la obra Puente Iglesias – Líbano, Camino de la Virgen (Támesis).

En conclusión, como no prosperó el recurso de apelación, se confirmará la sentencia de primera instancia.

No se condenará en costas en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, atendiendo la naturaleza del asunto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

CONFIRMAR la sentencia del 14 de diciembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Oralidad.

No se condena en costas, en virtud de lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA.

Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta	(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
(Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA	(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN

 

 

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