Radicado: 05001233300020140173601

Demandante: Zeta y Zeta Depósito Aduanero S.A.S.

Demandado: DIAN

 

 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 05001 23 33 000 2014 01736 01

Demandante: Zeta y Zeta Depósito Aduanero S.A.S.

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho

Temas: Habilitación de depósito público. Bienes de uso público.

Decisión: Revocar la sentencia del 15 de mayo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, Sistema Oral que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Devolver el expediente al A quo para que adopte la decisión de fondo respecto de los demás cargos de la demanda.

 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala se pronuncia sobre los recursos de apelación interpuestos por la sociedad ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S. y la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales¹ contra la sentencia del 15 de mayo de 2017 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, Sistema Oral que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

La demanda

ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S., por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda² en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo³, en contra de la DIAN, en la cual formuló las siguientes pretensiones:

Que se DECLARE LA NULIDAD de los siguientes actos administrativos:

Resolución 007259 del 27 de agosto de 2013, emanada de la Subdirección de Gestión de Registro Aduanero y por la cual rechazo en segunda oportunidad, la solicitud de habilitación en carácter de depósito público para almacenamiento de mercancías, de la sociedad ZETA Y ZETA - DEPOSITO ADUANERO SAS NIT 900.435.693-6.

Resolución No. 010448 del 2 de diciembre de 2013 proferida por la misma dependencia y que, al desatar el recurso de reposición confirmó la Resolución que antecede.

Que como consecuencia de lo anterior se ORDENE a la accionada expedir la Resolución de Habilitación en carácter de depósito público para almacenamiento de mercancías de la

1 En adelante, DIAN.

2 La demanda fue radicada el 8 de mayo de 2014. Folios 107 a 130 del cuaderno digitalizado ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

3 En adelante, CPACA.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

1

sociedad ZETA Y ZETA - DEPOSITO ADUANERO SAS NIT 900.435.693-6 y, acepte la

garantía global que avala el funcionamiento del mismo.

A título de Restablecimiento del Derecho se condene al accionado al pago de los perjuicios patrimoniales ocasionados por la omisión de tal registro desde el día del vencimiento del plazo en que debió despachar favorablemente la petición hasta el día en que se notifique la resolución a favor del actor. En tal sentido la discriminación corresponde al DAÑO EMERGENTE; (atinente a la disminución patrimonial): Corresponde al total de la inversión efectivamente realizada por mi cliente al momento de poner en consideración de la DIAN, la bodega y su aditamento, para ponerla en óptimas condiciones al momento en que solicitó la habilitación y que permitiera el funcionamiento de la misma a título de depósito público de aduana. Asciende a la suma de $350'000.000.

LUCRO CESANTE. Representados por el valor de la ganancia dejada de percibir por el tiempo de afectación del capital en inversión, es decir, por el valor de los intereses y rendimientos financieros que generaría la inversión como mínimo si tal dinero hubiera sido puesto al comercio ordinario, para el caso sería desde el vencimiento del término que dispone el artículo 81 del decreto 2685 de 1999, para la consecución de la resolución de habilitación y que autoriza el registro aduanero a favor del depósito.

En tal sentido el plazo máximo es de tres (3) meses, para autorizar o rechazar la solicitud de habilitación no es superior; el radicado de la solicitud corresponde a 2012ER94748 del 3 de diciembre de 2012, luego el término venció el 3 de marzo de 2013.

Como quiera que hablamos de lucro cesante, esta suma deberá ser liquidada desde el día del vencimiento del plazo en que debió despachar favorablemente la petición al demandante, hasta el día en que efectivamente se produzca el pago del perjuicio, es decir, se adelante la devolución del dinero atinente al daño emergente; a la fecha de interposición de la demanda tal suma asciende a $278'000.000, y ha sido fijada a la tasa máxima de usura autorizada por la ley.

Los hechos en que ha incurrido la administración aduanera, están generando un daño y éste daño es antijurídico pues no es de aquellos que el asociado esté en la obligación de soportar por cuanto cumplió con el total de la normatividad aduanera y, pese a ello se le negó el derecho al ejercicio de una actividad lícita, al desarrollo económico en una actividad productora de renta en la libre competencia, al debido proceso pues se creó un requisito para pretender regular su caso por fuera del marco jurídico, situación por la cual el daño es ANTIJURIDICO, que a su turno debe ser cubierto por el Estado - por conducto de la UAE DIAN a favor del administrado quien no ha concurrido al mismo, al tenor de la sentencia T-464 de 2011 entre otras muchas que se pueden citar como punto de referencia.

Que como consecuencia de lo anterior, se condene en costas a la accionada⁴ (mayúsculas sostenidas del texto original).

Hechos probados

De acuerdo con los planteamientos de las partes y las pruebas obrantes en el expediente, la controversia tiene origen en los siguientes hechos:

Mediante el radicado 2012ER94748 del 3 de diciembre de 2012⁵, la sociedad demandante solicitó a la DIAN la habilitación para ejercer la actividad de depósito público de almacenamiento de mercancías en el municipio de Turbo, departamento de Antioquia.

4 Folios 107 y 108 del cuaderno digitalizado ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

5 Folios 4 y 5 del cuaderno ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRUEBAS Y ANEXOS - ANEXO 1 ANTECEDENTES

ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

Mediante la Resolución 007259 del 27 de agosto de 2013⁶, la DIAN negó la habilitación de un depósito público para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero a la sociedad ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S.

ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S. interpuso recurso de reposición⁷ en contra de la Resolución 007259 del 27 de agosto de 2013.

A través de la Resolución 010448 del 2 de diciembre de 2013⁸ la DIAN confirmó en su integridad la Resolución 007259 del 27 de agosto de 2013.

Normas invocadas como infringidas y concepto de la violación

ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S. invocó como violadas las siguientes normas: los artículos 4, 13, 23, 29, 83, 90, 209, 230, 333 y 336 de la Constitución Política de Colombia; el Decreto 2685 de 1999, la Resolución 4240 de 2000 y el artículo 42 de la Ley 1437 de 2011.

En el concepto de la violación la demandante expuso los siguientes cargos:

Falsa motivación por la vulneración del principio de legalidad y en particular el de tipicidad, desde dos aspectos:

Señaló que la Resolución 007259 del 27 de agosto de 2013, mediante la cual se rechazó por segunda vez la solicitud de habilitación como depósito público para el almacenamiento de mercancías, carecía de motivación suficiente. Sostuvo que dicho acto administrativo no identificó las normas presuntamente vulneradas, ni los hechos constitutivos del incumplimiento, tampoco precisó la disposición que la sociedad solicitante dejó de observar, ni expuso las razones jurídicas, técnicas y fácticas que justificaban la exigencia de acreditar una concesión sobre el inmueble.

Manifestó que esa ausencia de motivación configuró una vulneración de los principios de tipicidad y legalidad, defecto que, en su criterio, la DIAN pretendió subsanar mediante la Resolución 010448 del 2 de diciembre de 2013, que resolvió el recurso de reposición. Indicó que, en dicho acto, la entidad incorporó por primera vez el fundamento normativo y los supuestos fácticos que sustentaban la decisión inicial, pese a que tales elementos debían estar contenidos desde la expedición del acto administrativo que rechazó la solicitud.

Violación sustancial que ataca el debido proceso por inaplicación de los artículos 49 y 76 del Decreto 2685 de 1999 y del artículo 45 de la Resolución 4240 de 2000.

Sostuvo que la DIAN desconoció esta normativa al exigir como requisito para la habilitación del depósito público la acreditación de una concesión otorgada por la DIMAR, pese a que dicha exigencia no se encuentra prevista en la normativa aduanera. Explicó que, de conformidad con el artículo 1 del Decreto 2685 de 1999, el depósito es un recinto público o privado habilitado por la autoridad aduanera para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero y, para todos los efectos, constituye una zona primaria aduanera. En ese sentido, afirmó que la actividad desarrollada por los depósitos públicos

6 Folios 43 a 66 del cuaderno digitalizado ED_C7_01 OTROS - CUADERNO 7 PRUEBAS Y ANEXOS -ANEXO 5 ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

7 Folios 67 a 79 del cuaderno digitalizado ED_C7_01 OTROS - CUADERNO 7 PRUEBAS Y ANEXOS -ANEXO 5 ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

8 Folios 93 a 106 del cuaderno digitalizado ED_C7_01 OTROS - CUADERNO 7 PRUEBAS Y ANEXOS -ANEXO 5 ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

se circunscribe al almacenamiento y custodia de mercancías sometidas a control aduanero, sin involucrar el uso o explotación de aguas ni el aprovechamiento de bienes de uso público sometidos a la administración de la DIMAR.

Indicó que los artículos 49 del Decreto 2685 de 1999 y 45 de la Resolución 4240 de 2000 establecen de manera taxativa los requisitos exigibles para la habilitación de un depósito público, entre los cuales no figura la obligación de acreditar una concesión sobre el inmueble donde funciona el depósito. En particular, resaltó que la regulación únicamente exige acreditar, entre otros aspectos, la infraestructura técnica y administrativa, el patrimonio, las condiciones de las bodegas y patios, así como la ubicación, dirección y linderos del predio respecto del cual se solicita la habilitación.

En consecuencia, sostuvo que la DIAN incorporó un requisito adicional no previsto por el legislador, al condicionar la habilitación del depósito a la obtención de una concesión de la DIMAR por estimar que el inmueble se encontraba ubicado sobre un bien de uso público. A su juicio, dicha exigencia carecía de sustento en la legislación aduanera y, por tanto, vulneró el principio de legalidad, el debido proceso y el deber de motivación de los actos administrativos, al fundamentar la decisión en una condición no contemplada dentro del régimen jurídico aplicable a la habilitación de depósitos públicos.

Violación de orden sustancial del marco funcional de reserva legal dispuesto por la Constitución Política.

Agregó que la DIAN carecía de competencia para incorporar requisitos adicionales a los expresamente previstos en la normativa que regula la habilitación de depósitos públicos, pues esa facultad corresponde al legislador y, en el ámbito reglamentario, al Gobierno nacional. En consecuencia, sostuvo que la entidad desbordó el marco normativo aplicable al exigir la acreditación de una concesión sobre el inmueble, requisito que, en su criterio, no se encuentra previsto en el régimen aduanero y que fue impuesto únicamente a la sociedad demandante.

Finalmente, afirmó que dicha actuación desconoció el artículo 84 de la Constitución Política, según el cual, cuando una actividad ha sido reglamentada de manera general, las autoridades públicas no pueden exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio. En ese sentido, insistió en que la DIAN condicionó indebidamente la habilitación del depósito público al cumplimiento de una exigencia no contemplada en la legislación aduanera.

Violación de reglas de competencia de capitanía de puerto – DIMAR y Alcaldía Municipal.

Sostuvo que la DIAN carecía de competencia para calificar el inmueble como bien de uso público y exigir, con fundamento en ello, una concesión para la habilitación del depósito público. Afirmó que la determinación de la naturaleza jurídica de los terrenos de bajamar corresponde a las autoridades marítimas competentes, mediante los procedimientos y actos administrativos previstos en la normativa especial, por lo que la entidad demandada no podía desconocer los títulos de propiedad aportados por la sociedad solicitante con fundamento exclusivo en los conceptos emitidos por la DIMAR.

Señaló que en el expediente no obraba acto administrativo ni decisión judicial que hubiera declarado que el inmueble objeto de la solicitud constituía un bien de uso público o que hubiera privado de efectos los títulos de propiedad inscritos. Por el contrario, indicó que el predio fue adjudicado por el Estado, cuenta con escritura pública, registro inmobiliario,

información catastral, licencias urbanísticas, servicios públicos y pago de impuestos, sin que dichas situaciones hubieran sido cuestionadas por la administración a través de los procedimientos legalmente establecidos. Agregó que tampoco existía actuación administrativa encaminada a la recuperación de bienes de uso público, restitución de baldíos o extinción de los derechos que la sociedad afirmaba ostentar sobre el inmueble.

Añadió que, aun en el evento de considerarse que el predio se encontraba sobre terrenos de bajamar, la DIAN carecía de competencia para impedir la habilitación del depósito con fundamento en esa circunstancia, por tratarse de materias atribuidas a la autoridad marítima y a las entidades competentes para la administración y protección de los bienes de uso público. En ese sentido, sostuvo que la entidad demandada desconoció los derechos adquiridos derivados de los títulos de propiedad y exigió un requisito no previsto en la legislación aduanera, con fundamento en una interpretación que excedía las competencias legalmente atribuidas a la autoridad demandada.

Finalmente, manifestó que la actuación de la DIAN vulneró los derechos adquiridos y la confianza legítima, toda vez que la sociedad había ejercido de manera pacífica la tenencia y explotación del inmueble con fundamento en títulos inscritos y autorizaciones expedidas por distintas autoridades, sin que existiera decisión administrativa o judicial que hubiera desvirtuado dicha situación jurídica. Asimismo, alegó un trato desigual, al afirmar que otro depósito aduanero ubicado en un predio contiguo fue habilitado por la DIAN sin que se le exigiera acreditar la concesión cuya ausencia sirvió de fundamento para negar la habilitación solicitada por la demandante.

Pretermisión de términos perentorios para el fallo de la solicitud.

La demandante sostuvo que la DIAN desconoció el término previsto en el artículo 81 del Decreto 2685 de 1999 para decidir la solicitud de habilitación de depósito público. Indicó que dicha disposición establecía un plazo máximo de tres (3) meses para autorizar o rechazar la solicitud, mientras que, en el caso concreto, la Subdirección de Gestión de Registro Aduanero tardó más de ocho (8) meses en adoptar una decisión, sin que existiera justificación para exceder el término legal. Afirmó que esa demora vulneró el derecho al debido proceso y desconoció el carácter perentorio del plazo previsto en la normativa aduanera. Adicionalmente, señaló que dicha actuación constituía una irregularidad disciplinaria imputable a la funcionaria encargada del trámite.

Indebida aplicación analógica y extensiva de los artículos 79 del Decreto 2685 de 1999 y, 41 de la Resolución 4240 de 2000 para puertos y muelles.

La parte actora sostuvo que la exigencia de acreditar una concesión sobre terrenos de bajamar únicamente tiene relevancia en materia aduanera respecto de la habilitación de muelles, puertos, embarcaderos, atracaderos o sociedades portuarias, por cuanto dichas actividades implican el uso y la explotación económica de bienes de uso público. En esos eventos, afirmó, la legislación aduanera supedita la habilitación otorgada por la DIAN a la existencia previa de la autorización o concesión expedida por la autoridad competente sobre el bien de uso público.

En ese sentido, indicó que el artículo 79 del Decreto 2685 de 1999, en concordancia con el artículo 41 de la Resolución 4240 de 2000, exige expresamente la acreditación de la concesión portuaria únicamente para la habilitación de muelles y puertos, requisito que, en su criterio, no resulta extensible a los depósitos públicos regulados por los artículos 49 del Decreto 2685 de 1999 y 45 de la Resolución 4240 de 2000. Señaló que el objeto de un depósito público consiste exclusivamente en el almacenamiento de mercancías

bajo control aduanero, actividad que no supone la explotación económica de las aguas ni de bienes de uso público.

Con fundamento en ello, afirmó que la DIAN realizó una aplicación analógica e indebida de las normas previstas para la habilitación de muelles y puertos al exigir una concesión que no se encuentra contemplada dentro de los requisitos legales para la habilitación de depósitos públicos. A su juicio, la entidad incorporó un requisito adicional no previsto por el legislador, desconociendo el régimen especial que regula esta clase de auxiliares de la función pública aduanera y vulnerando el principio de legalidad que rige las actuaciones administrativas.

Vulneración manifiesta de derechos fundamentales a partir de la inobservancia de la Constitución Política, artículos 13, 23, 333, 336.

Artículo 13 de la Constitución Política.

La parte demandante alegó que la DIAN desconoció el principio de igualdad al exigirle un requisito que, según afirmó, no fue impuesto a otros depósitos públicos ubicados en condiciones similares. En particular, sostuvo que el establecimiento de comercio de Inversiones Arizona Ltda., ubicado en la Carrera 13 No. 96-50 del municipio de Turbo, fue habilitado mediante la Resolución 10046 del 15 de octubre de 2008 para operar como depósito público de mercancías bajo control aduanero, pese a encontrarse, según los conceptos emitidos por la Dirección General Marítima, sobre terrenos de bajamar, sin que para ello se hubiera exigido la acreditación de una concesión sobre el respectivo bien.

Señaló que dicha situación era conocida por las autoridades competentes, entre ellas la DIAN, la Capitanía de Puerto, la Dirección General Marítima y la administración municipal, las cuales permitieron el funcionamiento de ese depósito sin formular objeción alguna relacionada con la naturaleza jurídica del inmueble. Agregó que, dentro del expediente administrativo correspondiente a la habilitación de ese depósito, obraban comunicaciones intercambiadas entre la DIAN y la Dirección General Marítima en las que se indicaba que el predio se encontraba localizado sobre terrenos de bajamar.

Asimismo, afirmó que la propia DIAN autorizó posteriormente la ampliación del depósito de Inversiones Arizona Ltda., sin exigir la obtención de una concesión sobre el inmueble. Con fundamento en esas circunstancias, sostuvo que la entidad aplicó un tratamiento desigual e injustificado, al imponer exclusivamente a la sociedad demandante un requisito que no había exigido a otro depósito público ubicado, en su criterio, en condiciones fácticas y jurídicas equivalentes.

Artículo 333 de la Constitución Política.

La actora sostuvo que la DIAN exigió el cumplimiento del artículo 166 del Decreto Ley 2324 de 1984 como requisito para la habilitación del depósito público, pese a que, en su criterio, dicha disposición no hacía parte del régimen aduanero aplicable ni contemplaba requisitos para ese trámite. Afirmó que la entidad incorporó una exigencia no prevista en la legislación especial que regula la habilitación de depósitos públicos, desconociendo el principio de legalidad y el artículo 84 de la Constitución Política, que prohíbe a las autoridades establecer permisos, licencias o requisitos adicionales cuando una actividad ha sido reglamentada de manera general.

En su criterio, ello configuró un trato discriminatorio que restringió injustificadamente el ejercicio de una actividad económica lícita y favoreció a un competidor del mismo sector, sin que existiera fundamento constitucional o legal para establecer esa diferencia de trato.

Artículo 336 de la Constitución Política.

La parte actora sostuvo que la expedición de los actos administrativos demandados produjo, en la práctica, la creación de una situación de exclusividad en favor del depósito de Inversiones Arizona Ltda., lo cual, en su criterio, derivó en un tratamiento desigual frente a su representada y en una restricción injustificada al ejercicio de la actividad de habilitación de depósitos públicos bajo control aduanero.

Afirmó que, conforme al ordenamiento constitucional, los monopolios económicos solo pueden ser establecidos de manera expresa por la Constitución o la ley, en sectores específicamente autorizados, y que la actividad aduanera relacionada con la habilitación de depósitos públicos no se encuentra sujeta a restricciones de mercado ni a esquemas de exclusividad, en tanto corresponde al ejercicio de actividades lícitas amparadas por los principios de libertad de empresa, libertad económica y libre competencia.

En ese sentido, indicó que la decisión administrativa desconoció los artículos 13, 16, 20, 23, 25 y 53 de la Constitución Política, al impedir el desarrollo de una actividad económica lícita pese a que, en su criterio, se acreditaban los requisitos legales para la habilitación solicitada. Señaló además que dicha actuación tuvo efectos negativos sobre el derecho al trabajo de las personas vinculadas a la empresa y sobre la continuidad de las operaciones comerciales de sus usuarios.

Finalmente, adujo que la negativa de la habilitación generó restricciones operativas en la prestación del servicio de almacenamiento bajo control aduanero, lo que afectó la dinámica logística de importadores, exportadores y usuarios del comercio exterior, al limitar la disponibilidad de infraestructura de almacenamiento en el sector, con las consecuentes repercusiones económicas derivadas de los tiempos de espera en operaciones portuarias y de descarga de mercancías.

Aplicación ultractiva de una norma derogada, el artículo 166 del Decreto 2324 de 1984.

La sociedad actora sostuvo que, aun en el evento en que la disposición invocada por la administración resultara aplicable, el régimen jurídico citado por la DIAN no se encuentra vigente en los términos exigidos en el acto acusado. Indicó que el Decreto Ley 2324 de 1984 habría sido modificado y posteriormente reemplazado por la Ley 810 de 2003 y el Decreto 564 de 2006, normas que, en su criterio, sustituyeron el régimen de concesiones por un sistema de licencias temporales de intervención y ocupación de playas marítimas y terrenos de bajamar.

Adicionalmente, adujo que el Decreto Ley 2324 de 1984 fue expedido en un contexto normativo anterior y con finalidades específicas relacionadas con la organización de la actividad marítima, por lo que no resultaría aplicable de manera automática a las actividades de habilitación de depósitos públicos para almacenamiento de mercancías bajo control aduanero.

En ese sentido, afirmó que las disposiciones relativas a la administración de bienes de uso público en zona marítima corresponden a la Dirección General Marítima, en el marco de sus competencias técnicas y de control sobre actividades marítimas, sin que dichas

normas regulen ni condicionen el régimen aduanero de habilitación de depósitos públicos, razón por la cual, en su criterio, la exigencia de concesión no tendría sustento en el ordenamiento jurídico vigente para la actividad objeto de autorización.

Inobservancia de los conceptos e incumplimiento de la obligatoriedad de los mismos por la Subdirección de Gestión de Registro Aduanero.

La sociedad demandante alegó que, en la expedición de los actos administrativos acusados, la DIAN desconoció los conceptos jurídicos emitidos por la propia entidad, los cuales, según indicó, resultaban de obligatorio acatamiento para los funcionarios en virtud de lo dispuesto en el artículo 41 de la Resolución 0090 de 2012, que establece su carácter vinculante en materia de interpretación y aplicación normativa.

Sostuvo que dicha actuación desconoció los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, en la medida en que, a su juicio, la administración se apartó de criterios institucionales previamente fijados en relación con la habilitación de depósitos públicos, según los cuales no se exigiría la acreditación de concesión alguna para este tipo de autorizaciones, sino únicamente la verificación de las condiciones técnicas de las instalaciones y de los permisos expedidos por las autoridades competentes.

En particular, señaló que en un concepto posterior de la entidad se habría indicado que la habilitación de depósitos públicos se fundamenta en la verificación de características técnicas de las bodegas y en la existencia de permisos o licencias expedidos por autoridades nacionales o territoriales competentes, sin que dentro de dichos requisitos se contemple la exigencia de concesión para la utilización de bienes de uso público.

Finalmente, afirmó que el inmueble objeto de la solicitud contaba con permisos municipales, cumplimiento de normas urbanísticas y aval de autoridades locales y marítimas, y que no requería licencia de explotación de aguas, por cuanto su actividad no implicaba el uso o aprovechamiento de recursos hídricos. Con fundamento en ello, sostuvo que la administración se apartó de los criterios institucionales y aplicó exigencias no previstas en la normativa aduanera, lo cual condujo a la negativa de la solicitud de habilitación.

Violación del principio de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.

La demandante alegó que la administración exigió requisitos que no se encuentran previstos en el ordenamiento jurídico aplicable a la habilitación de depósitos públicos, al considerar que la DIAN incorporó de manera oficiosa exigencias no contempladas en la normativa aduanera vigente. Señaló que, en su criterio, la entidad aplicó disposiciones que no resultaban pertinentes al caso, particularmente aquellas relacionadas con el régimen de uso de bienes de uso público en zona marítima, extendiéndolas a una actividad cuyo objeto social no implica la explotación de recursos hídricos.

Sostuvo que dicha actuación implicó una modificación de las reglas de competencia y una aplicación extensiva de normas que, según indicó, no regulan el régimen de habilitación de depósitos públicos, lo que condujo a la imposición de requisitos adicionales no previstos por el legislador.

En consecuencia, afirmó que la actuación administrativa desconoció los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, al generar, a su juicio, un cambio en las condiciones jurídicas aplicables al trámite de habilitación. Indicó que ello derivó en la expedición de actos administrativos viciados por falsa motivación y por indebida

aplicación normativa, en tanto se habrían atribuido efectos jurídicos a disposiciones que no contemplan el supuesto fáctico analizado.

En ese contexto, alegó que los actos administrativos demandados incurrieron en violación del ordenamiento superior y de la normativa del CPACA, al apartarse del marco legal aplicable al procedimiento de habilitación y al imponer exigencias que no correspondían al régimen jurídico del caso.

TRÁMITE DE LA DEMANDA

Mediante auto del 10 de noviembre de 2014⁹, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, Sistema Oral, admitió la demanda y ordenó correr traslado a la DIAN.

La DIAN contestó la demanda¹⁰ y se opuso a las pretensiones de esta con base en los siguientes argumentos:

Sostuvo que la sociedad demandante no aportó prueba alguna que desvirtuara la calificación como bien de uso público del inmueble donde se pretende ubicar el depósito. En consecuencia, afirmó que su utilización por particulares exige la correspondiente concesión otorgada por la autoridad competente –la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI)–, de conformidad con el artículo 166 del Decreto-Ley 2324 de 1984 y la Ley 1 de 1991. Agregó que la actividad proyectada constituye una actividad portuaria y que en el expediente no obra prueba de la existencia de dicha concesión ni de una autorización equivalente expedida por la DIMAR, conclusión que, a su juicio, se encuentra respaldada por el Oficio 2012ER12923 del 14 de febrero de 2012.

Arguyó que la concesión constituye un requisito de orden público que prevalece sobre las normas aduaneras relativas a la habilitación de depósitos públicos cuando estos se ubican en zonas de bajamar, por tratarse de bienes de uso público por ministerio de la ley. Precisó que la exigencia de dicha concesión no depende de la existencia de una explotación de aguas, como erróneamente lo sostiene la demanda, sino de la ubicación del depósito aduanero en un terreno de bajamar. Por tanto, al tratarse de un bien de uso público, la autorización por parte de la autoridad aduanera exige, como presupuesto indispensable, la existencia del correspondiente acto administrativo de concesión expedido por la ANI.

Destacó que la condición de bien de uso público de los terrenos de bajamar opera por ministerio de la ley, según lo previsto en el artículo 166 del Decreto-Ley 2324 de 1984. Por ello, consideró innecesario que una autoridad administrativa o judicial declare una condición jurídica previamente definida por el ordenamiento, tal como lo reprocha la demandante.

Precisó que las circunstancias expuestas no obligan a la administración aduanera a acceder a la solicitud de habilitación del depósito, pues no existe el acto administrativo de concesión expedido por la Agencia Nacional de Infraestructura. Añadió que la eventual tolerancia de las autoridades municipales frente al uso y goce de esos bienes de uso público carece de relevancia para el presente litigio, ya que dicha actuación corresponde a autoridades distintas de la entidad demandada y no puede atribuirse a esta última.

9 Folios 196 a 198 del cuaderno digitalizado ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

10 Folios 223 a 252 del cuaderno digitalizado ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

Añadió que la ausencia de la concesión impide acceder a la habilitación solicitada; que la eventual demora en la decisión administrativa no produce los efectos del silencio administrativo positivo; y que la existencia de otros depósitos en el sector no condiciona el análisis del caso concreto. Sobre este último aspecto, señaló que en el expediente no obra prueba de que el inmueble donde funciona el depósito público de la sociedad Inversiones Arizona Ltda. se encuentre ubicado en un terreno de bajamar y, por ende, tenga la condición de bien de uso público.

En gracia de discusión, sostuvo que, aun en el evento de que el depósito público operado por Inversiones Arizona Ltda. estuviera ubicado en terrenos de bajamar y no se le hubiera exigido oportunamente la correspondiente concesión, esa circunstancia no exime a futuros solicitantes del cumplimiento de un requisito previsto en normas de orden público.

Señaló que la administración no ha desconocido la posibilidad de desarrollar la actividad de depósito público, sino que exige el cumplimiento de los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico, entre ellos, la obtención de la concesión cuando el depósito se ubique en bienes de uso público, criterio que considera ajustado al marco normativo vigente.

Frente al argumento según el cual el artículo 166 del Decreto-Ley 2324 de 1984 fue derogado y sustituido por la Ley 810 de 2003 y, posteriormente, por el Decreto 564 de 2006, sostuvo que la sociedad demandante incurre en un error de interpretación. Explicó que la Ley 810 de 2003 modificó la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y de algunas actuaciones de los curadores urbanos, mientras que el Decreto 564 de 2006 reguló las licencias urbanísticas, el reconocimiento de edificaciones, la función pública de los curadores urbanos y la legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas de interés social. En consecuencia, afirmó que dichas disposiciones no derogaron el artículo 166 del Decreto-Ley 2324 de 1984 ni las normas de la Ley 1 de 1991 que regulan las concesiones portuarias y atribuyen a la Agencia Nacional de Infraestructura la competencia para su otorgamiento.

Finalmente, respecto del supuesto desconocimiento de los conceptos expedidos por la propia entidad demandada, manifestó que la sociedad actora invocó el Oficio 077945 del 4 de diciembre de 2013, expedido por la Subdirección de Gestión de Normativa y Doctrina. Sin embargo, afirmó que el aparte citado por la demandante conduce a una conclusión distinta de la propuesta en la demanda, pues de su contenido se desprende que corresponde a la administración verificar, ante las autoridades competentes, la existencia de los permisos o licencias requeridos para el ejercicio de la actividad de depósito público, entre ellos la concesión para el uso de bienes de uso público otorgada por la Agencia Nacional de Infraestructura. Concluyó que la sociedad demandante no acreditó el cumplimiento de ese requisito, circunstancia que dio lugar a la expedición de los actos administrativos demandados.

Por auto del 27 de julio de 2015¹¹, el Tribunal admitió la reforma de la demanda.

La DIAN contestó la reforma de la demanda¹². En esa oportunidad señaló que, junto con el escrito de demanda, el apoderado de la sociedad actora aportó el Oficio 1002208221-000681 del 6 de agosto de 2014, expedido por la Subdirección de Gestión

11 Folio 265 del cuaderno digitalizado ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

12 Folios 270 y 271 del cuaderno digitalizado ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

de Normativa y Doctrina de la entidad. Al respecto, sostuvo que, si bien dicho concepto se refiere a la habilitación de muelles, embarcaderos, puertos o sociedades portuarias, y no específicamente a la habilitación de depósitos aduaneros, materia objeto del presente litigio, de su contenido se advierte el siguiente aparte:

De lo anterior se desprende que el otorgamiento de la habilitación de la autoridad aduanera se sujeta a que el interesado cuente con la concesión o autorización de las sociedades portuarias, muelles o embarcaderos por la autoridad competente, tal como así lo establece el literal b) del artículo 41 de la Resolución 4240 de 2000.

Con fundamento en lo anterior, la entidad demandada sostuvo que la habilitación del depósito aduanero exige la acreditación previa de la concesión o autorización expedida por la autoridad competente cuando la infraestructura se ubica en bienes de uso público. En consecuencia, al no acreditarse en el caso concreto la existencia de la concesión otorgada por la ANI, consideró improcedente acceder a la solicitud de habilitación, circunstancia que dio lugar a la expedición de los actos administrativos demandados.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 180 del CPACA, el despacho sustanciador del Tribunal Administrativo de Antioquia, celebró audiencia inicial el 25 de noviembre de 2015¹³ a la que asistieron las partes y en la que fijó el litigio en los siguientes términos:

El problema jurídico es determinar si las resoluciones demandadas adolecen de nulidad por violación al principio de legalidad, inaplicación de normas procesales y constitucionales, o por el contrario se encuentran legalmente fundadas en las normas que rigen la materia. De salir avante las pretensiones se deberá determinar si existe, como restablecimiento del derecho, el reconocimiento de los perjuicios reclamados por el demandante.

En la diligencia, el despacho sustanciador del Tribunal resolvió sobre las solicitudes probatorias formuladas en la demanda y en la contestación de la demanda.

Frente a las pruebas solicitadas en la demanda, resolvió: (i) incorporar, con el valor probatorio que legalmente corresponda, la documentación aportada; y (ii) decretar la prueba pericial solicitada. El objeto de la pericia se determinó en establecer el lucro cesante representado en el valor de la ganancia dejada de percibir por el tiempo de afectación del capital invertido y los rendimientos financieros que generarían los dineros invertidos en el comercio ordinario.

En relación con los documentos aportados por la parte demandada en la contestación de la demanda, dispuso su incorporación al proceso para su valoración en la oportunidad procesal correspondiente.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, Sistema Oral, mediante sentencia del 15 de mayo de 2017¹⁴, resolvió:

PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones 007259 del 27 de agosto de 2013, por medio de la cual se niega la habilitación de un depósito público para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero y la Resolución No. 010448 del 2 de diciembre de 2013 por la cual se resuelve el recurso de reposición.

13 Folios 291 a 297 del cuaderno digitalizado ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

14 Folios 527 a 548 ibidem.

SEGUNDO: ORDENAR a la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES –

SUBDIRECCIÓN DE GESTIÓN DE REGISTRO ADUANERO, que una vez ejecutoriada la presente providencia proceda a expedir la respectiva resolución habilitando el DEPÓSITO PÚBLICO a la sociedad ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S., para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero, previo cumplimiento de los requisitos en el artículo 45 del Decreto (sic) 4240 de 2000 y sin la exigencia de la concesión.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

CUARTO: Notifíquese la presente providencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 203 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (mayúsculas sostenidas y negritas del texto original).

El Tribunal concluyó que la entidad demandada impuso un requisito no contemplado en el ordenamiento jurídico para la habilitación del depósito público, circunstancia que configuró la falsa motivación de los actos administrativos demandados. La decisión se sustentó en las siguientes consideraciones:

La Sala inició el análisis con el estudio de la naturaleza jurídica del inmueble en el que se encuentra construido el depósito cuya habilitación se solicitó para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero. Al respecto, precisó que de la revisión de los títulos aportados al expediente administrativo se estableció que el lote corresponde a un bien cuya situación jurídica es especial, en la medida en que figura inscrito a nombre de un particular, según el certificado de libertad y tradición expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Turbo.

Lo anterior, pese a que la entidad demandada sostuvo en los actos acusados que el inmueble ubicado en la carrera 13 No. 96-01 del municipio de Turbo, Antioquia, con un área aproximada de 1.429,74 m², se encuentra comprendido en su totalidad dentro de un bien de uso público, con fundamento en un concepto técnico emitido por la DIMAR. Destacó que dicho concepto carece de fuerza vinculante y no tiene la virtualidad de definir controversias relacionadas con la naturaleza jurídica de las playas o de los terrenos de bajamar.

Resaltó que en el expediente administrativo no obra prueba de la iniciación de un procedimiento administrativo por ocupación indebida de bienes de uso público respecto del inmueble donde se encuentra ubicada el depósito. En consecuencia, señaló que, en principio, el predio conserva su condición de bien de propiedad privada, aun cuando se ubique en una zona que eventualmente pueda corresponder a terrenos de bajamar. Agregó que cualquier modificación de su naturaleza jurídica exige una decisión de la autoridad competente que desvirtúe la presunción de legalidad de los actos de adjudicación y registro que obran en el expediente.

Precisó que no encuentra justificación para extender a los depósitos de almacenamiento de mercancías los requisitos previstos para las instalaciones portuarias, por tratarse de figuras jurídicas distintas, con finalidades, regímenes y condiciones de operación diferenciados, según lo reconoce el propio marco normativo.

Destacó que, si bien las entidades públicas tienen el deber de proteger los bienes de uso público, esa facultad debe ejercerse con observancia del debido proceso y dentro del ámbito de las competencias legalmente atribuidas. En consecuencia, si la administración considera que el inmueble tiene la condición de bien de uso público, debe promover las actuaciones administrativas correspondientes ante la autoridad competente para obtener

la respectiva declaratoria, sin que le sea dado sustituir ese procedimiento mediante la exigencia de requisitos no previstos en la ley.

En ese contexto, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la entidad demandada expedir el acto de habilitación del depósito público, previa verificación del cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 45 de la Resolución 4240 de 2000, sin exigir la concesión, por cuanto el inmueble debe reputarse de naturaleza privada mientras no exista una decisión de la autoridad competente que establezca lo contrario.

En relación con la pretensión de reconocimiento de perjuicios por concepto de daño emergente y lucro cesante, el Tribunal concluyó que no había lugar a acceder a ella, toda vez que la parte demandante no acreditó de manera suficiente la existencia y cuantía de los perjuicios reclamados. Para el a quo las liquidaciones realizadas por el perito en el dictamen no presentan confiabilidad.

LOS RECURSOS DE APELACIÓN

ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S. interpuso recurso de apelación¹⁵ mediante el cual solicitó revocar el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia del 15 de mayo de 2017 y, en su lugar, condenar a la DIAN al pago de perjuicios.

Sustentó el recurso en los siguientes reparos:

La condena al pago de la indemnización solicitada por la parte demandante, con ocasión de la afectación patrimonial sufrida por sus bienes, valores e inversión, se encuentra debidamente acreditada mediante el dictamen pericial obrante en el expediente, el cual no fue desvirtuado por la entidad demandada.

Al presentar la solicitud de habilitación, en los términos de los artículos 47 y 48 del Decreto 2685 de 1999, acreditó el cumplimiento de la totalidad de los requisitos previstos en los artículos 49 y 76 del mismo decreto, así como en el artículo 45 de la Resolución 4240 de 2000, incluido el requisito relativo al patrimonio, el cual constituye un presupuesto esencial para el funcionamiento de la empresa en su condición de depósito habilitado.

El ejercicio lícito de una actividad mercantil supone la posibilidad de obtener rendimientos económicos derivados del patrimonio invertido, en cuanto este se encuentra destinado al desarrollo del objeto social autorizado.

El Tribunal reconoció que el daño adquirió relevancia jurídica desde la presentación de la solicitud y hasta el vencimiento del término previsto en el artículo 81 del Decreto 2685 de 1999, esto es, los dos meses de que disponía la administración para resolver la petición. Precisó que, una vez expirado ese plazo, el daño pasó a tener el carácter de antijurídico, en la medida en que la DIAN incumplió el deber legal de decidir oportunamente la solicitud.

En consecuencia, sostuvo que dicha mora carece de sustento jurídico y no constituye una causal eximente de responsabilidad, por lo que se encuentra acreditado el nexo de causalidad entre el daño antijurídico y los perjuicios sufridos, los cuales resultan imputables a la DIAN y, por ende, deben ser indemnizados en los términos demostrados en el proceso.

15 Folios 554 a 558 del cuaderno digitalizado ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

Manifestó que, en el caso concreto, el patrimonio de la sociedad demandante permaneció improductivo debido a la imposibilidad de desarrollar la actividad económica proyectada sin la previa habilitación como depósito público. Añadió que esa circunstancia impidió destinar la inversión a una actividad diferente, toda vez que su aprovechamiento dependía de la decisión administrativa.

Con fundamento en lo anterior, sostuvo que, desde el vencimiento del término legal para resolver la solicitud y hasta la expedición efectiva de la autorización, el patrimonio y la inversión permanecieron sin generar rendimiento alguno, situación que ocasionó una afectación económica continua, reflejada en la ausencia de rentabilidad y en la progresiva pérdida de valor de la inversión.

La DIAN, en su recurso de apelación¹⁶ controvirtió el numeral primero de la sentencia de primera instancia para lo cual sostuvo que las decisiones administrativas deben adoptarse con observancia integral del ordenamiento jurídico, en garantía del interés general.

En ese sentido, señaló que las entidades estatales tienen el deber de verificar el cumplimiento de la totalidad de las disposiciones aplicables, con el fin de evitar la expedición de actos administrativos contradictorios. A su juicio, ello ocurriría si se habilitara un depósito ubicado en un bien de uso público sin la correspondiente concesión otorgada por la autoridad competente, conforme a lo informado por la DIMAR y la ANI.

Sostuvo que la exigencia de la concesión expedida por la autoridad competente, aunque no se encuentra expresamente prevista en el Decreto 2685 de 1999 ni en la Resolución 4240 de 2000, deriva de normas de carácter general y de obligatorio cumplimiento, las cuales son oponibles a terceros a partir de su publicación.

Argumentó que su actuación tuvo como propósito garantizar el cumplimiento de los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para el desarrollo de la actividad de depósito público, especialmente cuando esta se pretende ejercer sobre bienes que, según la DIMAR, tienen la naturaleza de bienes de uso público y, por tanto, requieren una concesión previa para su utilización.

Indicó, además, que la Subdirección de Gestión de Registro Aduanero ha negado en distintas oportunidades la habilitación del depósito público solicitado por la sociedad ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S., ubicado en el municipio de Turbo (Antioquia), por considerar que no se cumplen las disposiciones que regulan el uso de los bienes de uso público, en particular el artículo 166 del Decreto-Ley 2324 de 1984.

Señaló que, para resolver de fondo las solicitudes presentadas en los años 2012 y 2013, la Subdirección realizó las verificaciones correspondientes ante la DIMAR, con el propósito de establecer el cumplimiento de los requisitos legales. Con fundamento en la información obtenida, expidió las Resoluciones 003960 del 31 de mayo de 2012 y 007259 del 27 de agosto de 2013, mediante las cuales negó la habilitación del depósito público. Asimismo, mediante las Resoluciones 005788 del 26 de julio de 2012 y 010448 del 2 de diciembre de 2013, resolvió los recursos de reposición en el sentido de confirmar las decisiones iniciales.

16 Folios 559 a 572 del cuaderno digitalizado ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

Explicó que, en ambas oportunidades, la negativa obedeció a que la DIAN no puede habilitar depósitos ubicados en bienes de uso público sin que previamente se acredite la correspondiente concesión, pues ello implicaría autorizar el uso de dichos bienes por particulares sin el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos.

Concluyó que, para autorizar la habilitación de depósitos públicos destinados al almacenamiento de mercancías bajo control aduanero, la administración debe adelantar las verificaciones pertinentes, solicitar la información necesaria a las autoridades competentes y efectuar un examen integral del marco normativo aplicable, con el fin de establecer el cumplimiento de los requisitos previstos en el Decreto 2685 de 1999, la Resolución 4240 de 2000 y las demás disposiciones que integran el ordenamiento jurídico.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

Los recursos de apelación fueron admitidos mediante proveído del 4 de diciembre de 2017¹⁷.

Por auto de 11 de diciembre de 2018¹⁸, el despacho sustanciador corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran sus alegatos de conclusión, y al Ministerio Público para que rindiera concepto.

ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S. presentó escrito de alegatos de conclusión¹⁹ en el que reiteró los argumentos del recurso de apelación.

La DIAN presentó escrito de alegatos de conclusión²⁰ en el que reiteró los argumentos de la contestación de la demanda y del recurso de apelación.

El Ministerio Público no se pronunció en esta etapa procesal.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

De conformidad con el artículo 150 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia.

Actos demandados

La Resolución 007259 del 27 de agosto de 2013²¹, mediante la cual la Subdirectora de Gestión de Registro Aduanero de la DIAN resolvió:

17 Folio 6 del cuaderno ED_C8_01 OTROS - CUADERNO 8 APELACION SENTENCIA (.pdf) NroActua 32 que obra en el expediente digitalizado, visible en el índice 32 Samai.

18 Folio 44 del cuaderno ED_C8_01 OTROS - CUADERNO 8 APELACION SENTENCIA (.pdf) NroActua 32 que obra en el expediente digitalizado, visible en el índice 32 Samai.

19 Folios 51 a 59 del cuaderno ED_C8_01 OTROS - CUADERNO 8 APELACION SENTENCIA (.pdf) NroActua 32 que obra en el expediente digitalizado, visible en el índice 32 Samai.

20 Folios 60 a 67 del cuaderno ED_C8_01 OTROS - CUADERNO 8 APELACION SENTENCIA (.pdf) NroActua 32 que obra en el expediente digitalizado, visible en el índice 32 Samai.

21 Por la cual se niega la habilitación de un depósito público para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero a la sociedad ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S. ubicado en el municipio de Turbo (Antioquia). Folios 43 a 66 del cuaderno digitalizado ED_C7_01 OTROS - CUADERNO 7 PRUEBAS Y ANEXOS -ANEXO 5 ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

ARTÍCULO PRIMERO: NEGAR LA HABILITACIÓN de un Depósito Público para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero a la sociedad ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S. con NIT: 900.435.693-6, ubicado en la Carrera 13 No. 96

- 01 en el municipio de Turbo - Antioquia, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente resolución.

ARTÍCULO SEGUNDO: NOTIFICAR personal o por edicto la presente resolución a la sociedad ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S., NIT: 900.435.693-6 a través del

señor RAMÓN EUGENIO ZULUAGA SALAZAR, identificado con cédula de ciudadanía No. 70.829.920 en calidad de representante legal o a quien haga sus veces, a la dirección: Carrera 13 No. 96 - 01 en el municipio de Turbo - Antioquia, conforme a lo previsto en el artículo 564 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 55 del Decreto 1232 de

2001.

ARTÍCULO TERCERO: INFORMAR a la sociedad que contra el presente Acto Administrativo sólo procede Recurso de Reposición de conformidad con lo establecido en el artículo 83 del Decreto 2685 de 1999, el cual deberá interponerse ante este despacho dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de la notificación de esta decisión de acuerdo con lo establecido en el artículo 76 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO CUARTO: REMITIR una vez en firme el presente acto administrativo, por parte de la Coordinación de Notificaciones de la Subdirección de Gestión de Recursos Físicos, copia a la Coordinación de Secretaría de la Subdirección de Gestión de Registro Aduanero para la actualización de la información y para que se remita copia al expediente correspondiente (mayúsculas sostenidas y negritas del texto original).

La Resolución 010448 del 2 de diciembre de 2013²² suscrita por la Subdirectora de Gestión de Registro Aduanero, en la que se resolvió:

ARTÍCULO PRIMERO: CONFIRMAR en todas sus partes la Resolución No. 007259 del 27 de agosto de 2013, mediante la cual se niega la habilitación de un Depósito público para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero a la sociedad ZETA Y ZETA DEPOSITO ADUANERO S.A.S., por las razones expuestas en la parte considerativa del presente acto administrativo.

ARTÍCULO SEGUNDO: NOTIFICAR personalmente o por edicto el presente Acto Administrativo al señor RAMÓN EUGENIO ZULUAGA SALAZAR identificado cédula de ciudadanía No. 70.829.920, representante legal de la sociedad ZETA Y ZETA DEPOSITO ADUANERO S.A.S o a quien haga sus veces, en la carrera 13 No. 96-01 en el municipio de Turbo - Antioquia, de conformidad con lo previsto en los artículos 564 y 565 del Decreto 2685 de 1999, advirtiendo que contra la presente no procede recurso alguno quedando agotada la vía Administrativa.

ARTÍCULO TERCERO: REMITIR una vez en firme la presente providencia por parte de la Coordinación de Notificaciones de la Subdirección de Gestión de Recursos Físicos copia a la Coordinación de Secretaria de la Subdirección de Gestión de Registro Aduanero para la actualización de los sistemas de información y archivo del mismo en la respectiva carpeta (mayúsculas sostenidas y negritas del texto original).

22 Por la cual se resuelve un Recurso de Reposición. Folios 93 a 106 del cuaderno digitalizado ED_C7_01 OTROS - CUADERNO 7 PRUEBAS Y ANEXOS -ANEXO 5 ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra

en el índice 32 Samai.

Análisis del caso

En el sub examine, la sociedad demandante solicitó la nulidad de las Resoluciones 007259 y 010448 de 2013 mediante las cuales la DIAN negó la habilitación de un depósito público para el almacenamiento de mercancías, al considerar que, según comunicaciones intercambiadas con la DIMAR, el inmueble sobre el cual se pretendía desarrollar la actividad correspondía a un bien de uso público, circunstancia que exigía la acreditación de una concesión expedida por la autoridad competente.

La sociedad demandante controvirtió dicha decisión al considerar que el régimen aduanero establece de manera taxativa los requisitos para la habilitación de depósitos públicos, sin que sea procedente exigir la concesión invocada por la administración, por no encontrarse prevista en la normativa aplicable.

En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad de los actos administrativos demandados tras señalar que la entidad demandada impuso un requisito no contemplado en el ordenamiento jurídico para la habilitación del depósito público, circunstancia que configuró la falsa motivación alegada. Señaló que el inmueble no es un bien de uso público y que la DIAN extendió indebidamente requisitos propios del régimen portuario a los depósitos aduaneros, pese a tratarse de figuras jurídicas distintas. En consecuencia, ordenó la expedición del acto de habilitación del depósito, sin exigir la concesión, y negó la indemnización de perjuicios por falta de prueba suficiente.

Contra dicha decisión, la DIAN y la parte actora interpusieron recurso de apelación. La primera insistió en la necesidad de efectuar una interpretación integral del ordenamiento jurídico para decidir el asunto y en la obligatoriedad de la concesión para el uso de bienes de uso público. La segunda sostuvo la procedencia de la indemnización de perjuicios derivada de la imposibilidad de operar el depósito durante el trámite administrativo.

La Sala revocará la sentencia de primera instancia por cuanto, contrario a lo concluido por el Tribunal, los actos administrativos demandados no se encuentran afectados por falsa motivación. En efecto, si bien el concepto técnico emitido por la DIMAR no define de manera definitiva la naturaleza jurídica ni la titularidad del inmueble, sí constituye un elemento técnico relevante que la DIAN debía valorar al resolver la solicitud de habilitación del depósito público. En ejercicio de sus competencias, la entidad no estaba llamada a dirimir controversias sobre el derecho de dominio ni a desvirtuar los títulos de propiedad aportados por la sociedad demandante, sino a verificar que el solicitante acreditara el cumplimiento de los requisitos legales exigidos para la autorización solicitada, entre ellos la existencia de un título jurídico que legitimara el uso del inmueble cuando existieran elementos objetivos que permitieran inferir que este podía encontrarse sometido al régimen de los bienes de uso público.

En ese contexto, la exigencia de acreditar una concesión o autorización expedida por la autoridad competente no constituye la creación de un requisito extralegal ni la incorporación de exigencias propias del régimen portuario al procedimiento de habilitación aduanera. Por el contrario, constituye una interpretación sistemática del literal

h) del artículo 45 de la Resolución 4240 de 2000, conforme al cual la acreditación de la tenencia o posesión del inmueble supone demostrar una relación jurídica válida que habilite su utilización para el funcionamiento del depósito. Así, cuando existen elementos técnicos que indican que el inmueble corresponde a un bien de uso público, dicha tenencia solo puede entenderse acreditada mediante el correspondiente título habilitante expedido por la autoridad competente, en armonía con el régimen constitucional y legal que regula la ocupación y el aprovechamiento de esa clase de bienes.

Con todo, dado que el Tribunal únicamente estudió el cargo relacionado con la falsa motivación de los actos demandados, la Sala devolverá el expediente al a quo para que adopte una decisión de fondo respecto de los demás cargos de la demanda que el demandante denominó así: pretermisión de términos perentorios para el fallo de la solicitud; vulneración manifiesta de derechos fundamentales a partir de la inobservancia de la Constitución Política, artículos 13, 23, 333 y 336; aplicación ultractiva de una norma derogada –artículo 166 del Decreto 2324 de 1984–; inobservancia de los conceptos e incumplimiento de la obligatoriedad de los mismos y violación del principio de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.

Pues bien, resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia de primera instancia, impone a la Sala determinar si las Resoluciones 007259 y 010448 de 2013 se encuentran afectadas por falsa motivación, tal como lo señaló el Tribunal, por haberse exigido a la sociedad demandante la acreditación de una concesión o autorización expedida por la autoridad competente como requisito para la habilitación del depósito público; o si, por el contrario, como lo sostiene la DIAN, dicha exigencia resultaba jurídicamente procedente, en la medida en que el inmueble sobre el cual se pretendía desarrollar la actividad podía corresponder a un bien de uso público, circunstancia que impedía tener por acreditada la tenencia exigida en el literal h) del artículo 45 de la Resolución 4240 de 2000 sin el respectivo título habilitante.

En caso de concluir que los actos administrativos adolecen del vicio de falsa motivación y, por ende, son nulos, la Sala deberá establecer si hay lugar al reconocimiento de los perjuicios reclamados por la parte demandante.

La Sala considera necesario precisar que la controversia no versa sobre la titularidad del derecho de dominio del inmueble ni sobre la validez de los títulos aportados por la sociedad demandante. Tales aspectos corresponden al ámbito de competencia de las autoridades llamadas a definir la naturaleza jurídica de los bienes y, por tanto, desbordan el objeto del presente proceso. Lo que aquí corresponde determinar es si, para efectos de resolver la solicitud de habilitación del depósito público, la DIAN estaba o no facultada para verificar que el solicitante acreditara una situación jurídica que le permitiera ejercer legítimamente la tenencia del inmueble, cuando existían elementos que indicaban que este podía encontrarse sometido al régimen jurídico de los bienes de uso público.

En el expediente obran los siguientes documentos, relevantes para establecer, de una parte, la acreditación de la tenencia del inmueble por parte de ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S. y, de otra, los elementos de juicio relacionados con la eventual naturaleza del predio como bien de uso público:

Certificado de Existencia y Representación Legal de ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S.²³ en el que aparece que su objeto social consiste en:

ALMACENAMIENTO, Y CUSTODIA DE MERCANCÍAS Y PRODUCTOS DE PROCEDENCIA EXTRANJERA BAJO EL CONTROL ADUANERO. 2) ALMACENAMIENTO DE CARGA MARÍTIMA EN GENERAL CONTENEDORIZADA

CARGUE Y DESCARGUE DE LA MISMA (mayúsculas sostenidas del texto original).

23 Folios 6 a 10 del cuaderno digitalizado ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 de Samai.

Contrato de arrendamiento celebrado entre los señores María Rocío Zuluaga Salazar, Yurany Betancur Vega y Julián Roberto Giraldo Zora, en calidad de arrendadores, y el señor Ramón Eugenio Zuluaga Salazar, representante legal de la sociedad demandante, en calidad de arrendatario, respecto del inmueble objeto de discusión. El contrato fue suscrito por el término de un (1) año, comprendido entre el 1 de septiembre de 2012 y el 31 de agosto de 2013, por un canon mensual de $4.000.000, con cláusula de prórroga²⁴.

Pago impuesto predial unificado del inmueble identificado con cédula catastral 1010020270001800000000 ubicado en la Cr. 13 No. 96-01 del municipio de Turbo²⁵.

Certificado de tradición y libertad del inmueble identificado con el folio de matrícula 034-9024 cuya dirección registrada es “LOTE. … BARRIO OBRERO” ²⁶.

Escritura Pública 980 del 2 de marzo de 2012, mediante la cual la señora María Teresa Areiza Calle transfirió, a título de compraventa, el inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 034-9024 a los señores Julián Roberto Giraldo Zora, Yurany Betancur Vega y María Rocío Zuluaga Salazar²⁷.

Resolución 10046 del 15 de octubre de 2008²⁸ mediante la cual se revocó la Resolución 06306 del 16 de julio de 2008 y, en su lugar, se habilitó a la sociedad INVERSIONES ARIZONA LTDA. para operar un depósito público destinado al almacenamiento de mercancías bajo control aduanero en el inmueble ubicado en la Carrera 13 No. 96-50, barrio Obrero, del municipio de Turbo (Antioquia), por el término de cinco (5) años.

Es de anotar que según consta en el acto administrativo la habilitación del Depósito Público se negó inicialmente porque:

El Patrimonio Neto o Líquido de la empresa presenta un valor que asciende a la suma de Ciento Cuarenta y Cuatro Millones Doscientos Cincuenta y Nueve Mil Pesos, ($144,259,000.00), VALOR INFERIOR al establecido para la jurisdicción de Urabá que el Artículo 49 del Decreto 2685 de 1999, modificado por el artículo 6° del Decreto 2557 de 2007, define para esta vigencia un monto de $ 154,152,000.0.

Oficio 100210228-0033 del 24 de enero de 2012²⁹ por el cual la Subdirectora de Gestión de Registro Aduanero de la DIAN solicitó al Director General Marítimo de la DIMAR:

Este Despacho adelanta el trámite de habilitación como Depósito Público para almacenamiento de mercancías bajo control aduanero de la sociedad ZETA Y ZETA DEPOSITO ADUANERO S.A.S NIT 900.435.693-6, quien indica que el inmueble objeto de habilitación se encuentra ubicado en la Carrera 13 No. 96-01 del municipio de Turbo -

24 Folios 140 a 146 del cuaderno ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRUEBAS Y ANEXOS - ANEXO 1

ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

25 Folio 148 del cuaderno ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRUEBAS Y ANEXOS - ANEXO 1 ANTECEDENTES

ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

26 Folios 149 a 151 del cuaderno ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRUEBAS Y ANEXOS - ANEXO 1

ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

²⁷ Folios 163 a 167 del cuaderno ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRUEBAS Y ANEXOS - ANEXO 1

ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

28 Por la cual se resuelve el Recurso de Reposición interpuesto contra la Resolución No. 6306 del 16 de julio de 2008, mediante la cual se niega la habilitación como Depósito Público a la sociedad INVERSIONES ARIZONA LTDA con NIT 800.071.097-1 para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero ubicado en el Municipio de Turbo - Antioquia. Folios 58 a 83 del cuaderno digitalizado ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 de Samai.

29 Folio 26 del cuaderno digitalizado ED_C7_01 OTROS - CUADERNO 7 PRUEBAS Y ANEXOS -ANEXO 5 ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

Antioquia, identificado con la Matricula Inmobiliaria No. 034-9024 expedida por la Oficina de Registro de instrumentos Públicos de Turbo y enmarcado dentro de los siguientes linderos:

(…)

De acuerdo con lo anterior, solicitamos su amable colaboración en el sentido de emitir concepto, y/o certificación, sobre si el mencionado inmueble es de propiedad de la Nación, en cabeza de la Dirección General Marítima - DIMAR o es de uso privado; así como informar si el inmueble comprende playas, zonas de bajamar o aguas marítimas.

Oficio 29201200690 MD-DIMAR-SUBDEMAR del 10 de febrero de 2012, dirigido a la Subdirectora de Gestión de Registro Aduanero y suscrito por el Director General Marítimo Encargado a través del cual se indica lo siguiente:

En atención a su oficio No. 003909 del 24 de enero de 2012 recibido en esta Dirección el 27 de enero del 2012 con el radicado número 292012100418, por medio del cual solicita concepto y/o certificación si las áreas donde actualmente funciona la Sociedad ZETA-ZETA DEPOSITO ADUANERO S.A.S, ubicada en la Carrera 13 No. 96-01 del Municipio de Turbo Antioquia, se encuentra construida sobre terrenos propiedad de la Nación en cabeza de la Dirección General Marítima y si actualmente cuenta o no con la existencia de un contrato de concesión por parte de esta Dirección, con toda atención le informo que una vez verificada la base de datos de las concesiones otorgadas por la DIMAR, a dicha empresa no se le ha expedido ningún tipo de autorización por parte de esta Dirección General, así mismo le informo que ante la Capitanía de Puerto de Turbo no cursa ningún trámite de solicitud de concesión para el funcionamiento de una bodega y un muelle con el nombre referido anteriormente.

Con el fin de proceder a verificar si el inmueble se encuentra ubicado en terrenos de la Nación bajo jurisdicción de la Autoridad Marítima Nacional, se requiere el envío de las coordenadas geográficas en el sistema Magna-Sirgas de cada uno de los vértices que definen el perímetro del área donde actualmente se encuentra construida la Sociedad en mención, con el fin de verificar la ubicación exacta y poder emitir la respuesta pertinente a lo requerido³⁰

A través del Oficio 100210228-0153 del 22 de marzo de 2012³¹ la Subdirectora de Gestión de Registro Aduanero de la DIAN le informó al Director General Marítimo de la DIMAR los linderos y coordenadas geográficas del predio ubicado en la Carrera 13 No. 96-01 del municipio de Turbo (Antioquia).

Oficio 18201200181 MD-DIMAR-CP08-ALITMA del 29 de marzo de 2012 dirigido al Representante legal de ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S. por el Capitán de Puerto de Turbo:

Las concesiones sobre los bienes de uso público (playas, terrenos de bajamar y aguas marítimas) independientemente a que estén sobre la zona urbana o rural de acuerdo con el P.O.T, seguirán siendo competencias de la Dirección General Marítima o de la Agencia Nacional de Infraestructura del Ministerio de Transporte³².

El Subdirector de Desarrollo Marítimo, con el Oficio 29201201755 del 10 de abril de 2012, dio respuesta al Oficio 100210228-0153 del 22 de marzo de 2012 en la cual precisó:

30 Folio 27 del cuaderno digitalizado ED_C7_01 OTROS - CUADERNO 7 PRUEBAS Y ANEXOS -ANEXO 5 ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

31 Folios 28 y 29 del cuaderno digitalizado ED_C7_01 OTROS - CUADERNO 7 PRUEBAS Y ANEXOS -ANEXO 5 ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

32 Folios 136 y 137 del cuaderno ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRUEBAS Y ANEXOS - ANEXO 1

ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

[…] de acuerdo a la propuesta de trazado técnico de los bienes de uso público costeros, elaborada por el Centro de Investigaciones Oceanográficas e Hidrográficas del Caribe, ésta se encuentra localizada totalmente (1.429,74 m²), sobre un Bien de Uso Público bajo jurisdicción de Dimar, tal como se ilustra en el mapa No. CP0800159SC, anexo³³ (negritas y subrayas de la Sala).

Mediante la Resolución 287 del 20 de noviembre de 2012³⁴, se concedió un permiso a la empresa ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO SAS para el uso de ocupación temporal de playas marítimas y terrenos de bajamar en el municipio de Turbo, Antioquia, con el fin de funcionar como depósito aduanero. La Resolución fue expedida por el secretario de Planeación del municipio de Turbo – Antioquia y en el numeral 4 de sus considerandos señala que:

Que el artículo 13 ítem 3 del Decreto 1469 del 2010 estipula que las autoridades Municipales y Distritales son las encargadas de otorgar licencia de intervención y ocupación temporal de playas marítimas y terrenos de bajamar, sin perjuicio de las concesiones, permisos o autorizaciones cuyo otorgamiento le corresponde a la Dirección General Marítima – DIMAR.

Oficio 29201303732 MD-DIMAR-SUBDEMAR del 28 de junio de 2013³⁵ mediante el cual la Subdirectora Desarrollo Marítimo (E) le informó a la Subdirectora de Gestión de Registro Aduanero de la DIAN:

En virtud de lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 810 de 2003, corresponde a la Autoridad Distrital expedir los permisos de ocupación temporal, de las playas que han sido incorporadas al perímetro urbano según el Plan de Ordenamiento Territorial - POT. Lo anterior, sin perjuicio de la competencia de la Autoridad Marítima para otorgar las concesiones conforme lo previsto en el Decreto Ley 2324 de 1984 o de la Agencia Nacional de Infraestructura del Ministerio de Transporte.

Con fundamento en el artículo 810 de 2003 (sic), el Secretario de Planeación del Municipio de Turbo, profirió la Resolución 287 del 20 de noviembre de 2012, por la cual se concede a la empresa Zeta y Zeta Depósito Aduanero S.A.S. un permiso para la utilización de un espacio público.

De acuerdo con lo descrito en la parte considerativa de la citada Resolución 287 del 20 de noviembre de 2012, la empresa Zeta y Zeta Depósito Aduanero S.A.S. es una empresa de almacenamiento, y custodia de mercancías y productos de procedencia extranjera bajo el control aduanero; almacenamiento de carga marítima en general contenedorizada y cargue y descargue de la misma.

(…)

En el caso concreto, es de señalar que este Despacho no conoce el proyecto que pretende desarrollar la sociedad Zeta y Zeta Depósito Aduanero S.A.S., para determinar si se trata de actividades exclusivamente portuarias o incluye actividades marítimas.

En consecuencia, se considera que las actividades a desarrollar están sujetas a condiciones previstas en el ordenamiento jurídico, ya sea de competencia de la Dirección General Marítima o de la Agencia Nacional de Infraestructura, así mismo, se prolongan en

33 Folio 30 del cuaderno digitalizado ED_C7_01 OTROS - CUADERNO 7 PRUEBAS Y ANEXOS -ANEXO 5 ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

34 Folios 3 y 4 del cuaderno digitalizado ED_C6_01 OTROS - CUADERNO 6 PRUEBAS Y ANEXOS - ANEXO 4 ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

35 Folios 144 a 145 del cuaderno digitalizado ED_C6_01 OTROS - CUADERNO 6 PRUEBAS Y ANEXOS - ANEXO 4 ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

el tiempo, razón por la cual el usuario requiere adelantar el trámite de concesión ante la Autoridad que corresponda por la naturaleza del objeto desarrollado.

La Resolución 007259 del 27 de agosto de 2013³⁶, señaló:

El artículo 45 de la Resolución 4240 de 2000 prevé que en cumplimiento de lo establecido en los artículos 49 y 76 del Decreto 2685 de 1999, el representante legal de la persona jurídica que solicite la habilitación de un depósito público, o su apoderado debidamente constituido, deberá formular solicitud escrita, acompañada de los siguientes documentos:

(…)

h) Fotocopia del título que acredite la tenencia o posesión del inmueble donde funcionará el depósito; (…)

La sociedad allegó los siguientes documentos:

Fotocopia del Contrato de Arrendamiento para Inmueble con Destinación Comercial del inmueble ubicado en la Cra. 13 No. 96 -01 en el municipio de Turbo - Antioquia, suscrito entre los señores JULIAN ROBERTO GIRALDO ZORA, YURANY BETANCUR VEGA y

MARIA ROCIO ZULUAGA SALAZAR (arrendadores) y el señor RAMÓN EUGENIO ZULUAGA SALAZAR en calidad de representante legal de la sociedad ZETA Y ZETA DEPOSITO ADUANERO S.A.S. (arrendatario), con vigencia hasta el 30 de agosto de 2013, prorrogable.

Fotocopia de la Escritura Pública de Compraventa No. 980 del 2 de marzo de 2012 de la Notaría 25 del Círculo Notarial de Medellín, del Inmueble ubicado en el Barrio Obrero del municipio de Turbo - Antioquia. Matrícula Inmobiliaria No. 034-9024 cuyo vendedor es la señora MARIA TERESA AREIZA CALLE C.C. 32.529.794 y los compradores los señores; JULIAN ROBERTO GIRALDO ZORA C.C. 1.130.618.243, YURANY BETANCUR VEG.A

C.C. 44.003.652 y MARIA ROCIO ZULUAGA SALAZAR C.C. 21.778.487.

Adicionalmente, la sociedad anexó fotocopia de las Escrituras Públicas anteriores del inmueble objeto de habilitación como Depósito Público, tales como; Escritura Pública No. 1475 del 17 de noviembre de 1994 Notaría Única de Turbo, Escritura Pública No. 554 del 9 de Julio de 1983 Notaría Única de Turbo. Escritura Pública No. 355 del 17 de agosto de 1965 Notaría Única de Turbo y Escritura Pública No. 2611 del 3 de mayo de 1968 Notaría Cuarta del Circuito de Medellín.

Fotocopias del Certificado de Tradición y Libertad con Matrícula Inmobiliaria No. 034-9024 del 27 de noviembre de 2012 y 28 de mayo de 2013 expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Turbo, en el cual indica que el “Titular de derecho real de dominio” son los señores MARIA ROCIO ZULUAGA SALAZAR, YURANY BETANCUR VEGA y JULIAN ROBERTO GIRALDO ZORA.

Adicionalmente anexó fotocopias de los recibos de pago de Impuesto Predial Unificado, del inmueble ubicado en la Ora. 13 No. 96 - 01 de los años gravadles 2012 y 2013.

Fotocopia de Paz y Salvo No. 33652 expedido por la Secretaria de Hacienda Municipal del Municipio de Turbo, en el cual informa el 28 de mayo de 2013, que el inmueble ubicado en la Carrera 13 No. 96-01 de Turbo se encuentra a Paz y Salvo por concepto de Impuesto Predial Unificado y Valorización.

Fotocopia de Certificación emitida por la Secretaria de Hacienda de Turbo Sección Catastro, en la cual informa lo siguiente: “(...) Que, ZULUAGA SALAZAR MARIA,

36 Folios 43 a 66 del cuaderno digitalizado ED_C7_01 OTROS - CUADERNO 7 PRUEBAS Y ANEXOS -ANEXO 5 ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

GIRALDO, ZORA JULIAN Y BETANCUR VEGA YURANY (...) Figura registrado en la base de datos de la oficina de catastro, como propietario del predio identifico con la Cédula catastral N° 83710100202700018, con la dirección CR 13 N 96- 01 ubicado en el barrio BRISAS DEL MAR en el municipio de TURBO (…).

(…)

Con oficio radicado bajo el No. 2012ER32537 del 18 de abril de 2012, la Dirección General Marítima remite oficio No. 29201201786 MD-DIMAR SUBDEMAR-511 a la Subdirección de Gestión de Registro Aduanero (…)³⁷.

Posteriormente indicó:

En atención a su comunicación del 24 de enero de 2012, presentada a través de la Capitanía de Puerto de Turbo, y radicada en la Sede Central con el No 18201200031MD-DIMAR-CP09-ALITMA el 27 de enero de 2012, solicitud que posteriormente fue presentada directamente en ésta Dirección a través del oficio No. 100210228-0153 del 22 de marzo de 2012, mediante la cual se solicita concepto de jurisdicción en un área de interés, con toda atención me permito informar que en concordancia con la Circular No. 29201201654 MD-DIMAR-SUBDEMAR del 02 de abril de 2012 y de acuerdo a la propuesta de trazado técnico de los bienes de uso público costeros, elaborada por el Centro de Investigaciones Oceanográficas e Hidrográficas del Caribe, ésta se encuentra localizada totalmente (1.429,74 m2), sobre un Bien de Uso Público bajo jurisdicción de Dimar.

(…)

de acuerdo a las respuestas emitidas por la Capitanía de Puerto de Turbo y por la Dirección General Marítima, y con fundamento en la normatividad vigente, es claro que la sociedad ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S. con NIT 900.435.693-6 debe adelantar el

trámite de concesión ante la autoridad competente, con el propósito de obtener el permiso para la ocupación de un espacio de uso público, razón por la cual no cumple con el requisito precedente.

(…)

Analizada la documentación presentada por la sociedad ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S. con NIT: 900.435.693-6 y considerando el estudio de cada uno de los requisitos exigidos en la normatividad aduanera para la habilitación de un Depósito Público para almacenamiento de mercancías bajo control aduanero en el municipio de Turbo - Antioquia, se observa lo siguiente:

El inmueble objeto de habilitación ubicado en la Carrera 13 No. 96 - 01 del municipio de Turbo - Antioquia, se encuentra totalmente localizado (1.429,74 m2), sobre un Bien de Uso Público bajo jurisdicción de DIMAR, de acuerdo a lo informado a esta Subdirección por el Subdirector de Desarrollo Marítimo de la Dirección General Marítima, el día 18 de abril de 2012 mediante oficio Nro. 29201201786 radicado Nro. 2012ER32537.

Teniendo en cuenta lo señalado en el Oficio N0.18201200181 MD-DIMAR-CP08-ALITMA del 29 de marzo de 2012, expedido por el Capitán de Puerto de Turbo, de la Dirección General Marítima, es competencia de las alcaldías municipales, otorgar las licencias o permisos para la ocupación temporal de las playas y terrenos de bajamar, cuando estas estén incorporadas dentro del Plan de Ordenamiento Territorial como zonas urbanas, previo concepto de la Dirección General Marítima, por intermedio de la capitanía de puerto correspondiente y la declaratoria de la viabilidad ambiental exigida por la Ley 99 de 1993. Sin perjuicio de las concesiones cuyo otorgamiento le corresponde ya sea a la Dirección General Marítima, o a la Agencia Nacional de Infraestructura del Ministerio de Transporte.

37 Hojas 10 a 12 de la Resolución 007259 del 27 de agosto de 2013.

Así mismo señala, que las concesiones sobre los bienes (playas, terrenos de bajamar y aguas marítimas) independientemente a que estén sobre la zona urbana o rural de acuerdo con el P.O.T. seguirán siendo competencia de la Dirección General Marítima o de la Agencia Nacional de Infraestructura del Ministerio de Transporte.

De acuerdo a lo informado por el capitán de Puerto de Turbo al Secretario de Planeación Municipal de dicho municipio, mediante el oficio No. 18201200683 MD-DIMAR CP08-ALITMA del 9 de octubre de 2012, el área donde actualmente se encuentra construida una bodega en la Carrera 13 No. 96 - 01 en el barrio Brisas del Mar, la cual pretende funcionar como Deposito Aduanero ZETA Y ZETA, de acuerdo al trazado técnico de Jurisdicción de la Dirección General Marítima, los terrenos donde está ubicada dicha bodega corresponden en su totalidad a bienes de uso público bajo la jurisdicción de DIMAR, pero en vista que la actividad que se pretende desarrollar en la misma es Portuaria, debe dirigirse a la Agencia Nacional de Infraestructura ANI.

De igual manera, el Secretario de Planeación del Municipio de Turbo, Antioquia, en la Resolución Nro. 287 del 20 de noviembre de 2012, mediante la cual concede permiso a la empresa ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO SAS para el uso de ocupación de playas marítimas y terrenos de bajamar con el fin de funcionar como depósito aduanero, en el artículo 4 de los considerandos, señaló que el Artículo 13 ítem 3 del Decreto 1469 del 2010 estipula que las autoridades Municipales y Distritales son las encargadas de otorgar licencia de intervención y ocupación temporal de playas marítimas y terrenos de bajamar, sin perjuicio de las concesiones permisos o autorizaciones cuyo otorgamiento le corresponde a la Dirección General Marítima - DIMAR…”

(…)

Si bien es cierto, la sociedad ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S. aportó un contrato de arrendamiento con el cual se demuestra la tenencia del bien objeto de habilitación; es importante señalar que dicho bien se encuentra ubicado en la Carrera 13 No. 96 - 01 del municipio de Turbo - Antioquia, sobre un Bien de Uso Público bajo jurisdicción de DIMAR y por lo tanto y de acuerdo a lo manifestado por la Subdirección de Desarrollo Marítimo de la Dirección General Marítima, “(...) las actividades a desarrollar están sujetas a condiciones previstas en el ordenamiento jurídico, ya sea de competencia de la Dirección General Marítima o de la Agencia Nacional de Infraestructura, la sociedad debe adelantar el trámite de concesión ante la Autoridad que corresponda por la naturaleza del objeto desarrollado".

Si bien es cierto el Secretario de Planeación del Municipio de Turbo, Antioquia mediante la Resolución Nro. 287 del 20 de noviembre de 2012, concedió permiso a la empresa ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO SAS para el uso de ocupación de playas marítimas y terrenos de bajamar con el fin de funcionar como depósito aduanero, en el artículo 4 de los considerandos, señaló que el Artículo 13 ítem 3 del Decreto 1469 del 2010 estipula que las autoridades Municipales y Distritales son las encargadas de otorgar licencia de intervención y ocupación temporal de playas marítimas y terrenos de bajamar, sin perjuicio de las concesiones permisos o autorizaciones cuyo otorgamiento le corresponde a la Dirección General Marítima - DIMAR...".

(…)

Por lo anteriormente expuesto, y teniendo en cuenta que existen normas de orden público general que reglamentan los permisos que se deben obtener para adelantar actividades en bienes de uso público, esta Subdirección no habilita las áreas solicitadas como depósito público, debido a que la sociedad no presentó concesión suscrita por la Entidad competente³⁸.

38 Hojas 21 a 23 de la Resolución 007259 del 27 de agosto de 2013.

La Resolución 010448 del 2 de diciembre de 2013³⁹, por la cual se resuelve un recurso de reposición, indicó:

(…) es claro para este despacho que se está solicitando para la habilitación del depósito, un requisito que tiene como fundamento legal el Decreto Ley 2324 de 1984 y por lo tanto no se está dando aplicación errada al artículo 41 de la resolución 4240 de 2000, que se refiere a la habilitación de muelles y puertos, tal como lo manifiesta el recurrente.

(…)

Si bien, la sociedad ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO SAS considera que no requiere autorización alguna y manifiesta que acreditó el requisito con los documentos allegados, la entidad no puede desconocer lo informado por la autoridad competente Ministerio de Defensa Nacional - Dirección General Marítima, respecto a los permisos que debe obtener la sociedad por estar ubicado en un bien de uso público⁴⁰.

Posteriormente, adujo:

Teniendo en cuenta las respuestas de la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional efectuadas los días 28 de junio de 2013 mediante oficio No. 29201303732 MD-DIMAR-SUBDEMAR y 28 de noviembre de 2013 mediante oficio Nro. 29201307174 MD-DIMAR-SUBDEMAR es claro que la sociedad ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S. con NIT 900.435.693-8 debe adelantar el trámite de concesión ante la Agencia Nacional de Infraestructura -ANl, autoridad competente, con el propósito de obtener la concesión respectiva, por estar localizada totalmente (1.429,74 m2), sobre un Bien de Uso Público⁴¹.

(…)

Ahora bien, si la sociedad considera que su terreno no se encuentra ubicado en un bien de uso público y por tanto no requiere de las autorizaciones respectivas por la actividad a desarrollar, debe aclarar esta situación con la autoridad competente (DIMAR) para que realice las correcciones y aclaraciones pertinentes, o adelantar el trámite ante la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI de acuerdo a lo señalado por la DIMAR, para obtener la concesión respectiva, que le permitan acceder a la habilitación como depósito⁴².

Luego, concluyó:

Finalmente, teniendo en cuenta que la sociedad ZETA Y ZETA DEPOSITO ADUANERO

S.A.S. no acreditó el trámite de concesión ante la Autoridad competente por la naturaleza del objeto a desarrollar conforme a lo señalado por la Dirección General Marítima- DIMAR del Ministerio de Defensa Nacional como requisito pre-existente en el ordenamiento jurídico colombiano, se procede a confirmar la decisión tomada en la Resolución No. 007259 del 27 de agosto de 2013⁴³ (…).

Para la época de los hechos, el régimen de habilitación de depósitos públicos se encontraba regulado en la Resolución 4240 de 2000⁴⁴, particularmente en su artículo 45, el cual establecía los requisitos que debían cumplir los solicitantes, así:

39 Folios 93 a 106 del cuaderno digitalizado ED_C7_01 OTROS - CUADERNO 7 PRUEBAS Y ANEXOS -ANEXO 5 ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

40 Hoja 9 de la Resolución 010448 del 2 de diciembre de 2013.

41 Hoja 10 de la Resolución 010448 del 2 de diciembre de 2013.

42 Hoja 12 de la Resolución 010448 del 2 de diciembre de 2013.

43 Hoja 13 de la Resolución 010448 del 2 de diciembre de 2013.

44 Resolución derogada por el artículo 696 de la Resolución 46 de 2019.

Artículo 45. Requisitos para la habilitación de depósitos públicos. En cumplimiento de lo establecido en los artículos 49 y 76 del Decreto 2685 de 1999, el representante legal de la persona jurídica que solicite la habilitación de un depósito público, o su apoderado debidamente constituido, deberá formular solicitud escrita dirigida al Subdirector de Comercio Exterior de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, acompañada de los siguientes documentos:

Certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio correspondiente a su domicilio principal, el cual deberá presentarse con una vigencia no superior a tres (3) meses a la fecha de presentación de la solicitud, mientras se efectúa la conexión de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales con los organismos encargados de su expedición;

Estados financieros que comprenden: el balance general y sus anexos, estado de ganancias y pérdidas y sus anexos, estado de cambios en el patrimonio del año anterior refrendados por el contador público o revisor fiscal. En caso de aumento de capital pagado anexar las pruebas del incremento efectuado;

Hojas de vida de la totalidad de sus socios y del personal directivo. Este requisito no se exigirá respecto de los accionistas de una sociedad anónima;

Comprometerse a constituir y entregar la garantía correspondiente, una vez obtenida la habilitación;

Manifestación en la que se indique que ni la persona jurídica, ni el representante legal de la misma, ni sus representantes o socios, han sido sancionados con cancelación de su habilitación, ni por violación dolosa a las normas penales, según corresponda, durante los cinco (5) años anteriores a la presentación de la solicitud⁴⁵

Ubicación, dirección y linderos del predio para el cual se solicita la habilitación, anexando planos del mismo, indicado en metros cuadrados;

Planos del predio, informando la ubicación, dirección, linderos, área en metros cuadrados, especificando:

1. El área útil plana de almacenamiento para la cual se solicita habilitación
2. El área cubierta (bodegas)
3. El área descubierta (patios)
4. El área de oficinas
5. El área donde se encuentran ubicados los silos, tanques o cualquier otro medio de almacenamiento indicando su capacidad.
6. Areas de inspección.

Fotocopia del título que acredite la tenencia o posesión del inmueble donde funcionará el depósito;

Informe suscrito por el revisor fiscal o contador público y por el representante legal del depósito habilitado en el cual se certifique el valor en aduanas de las mercancías almacenadas en el año inmediatamente anterior, cuando se trate de renovación de la garantía, y

Contrato de vigilancia y sistema de seguridad.

La relación de los equipos que serán utilizados para el cargue, descargue, pesaje, almacenamiento y conservación de las mercancías y su respectiva identificación⁴⁶.

45 Literal modificado por el artículo 14 de la Resolución 7002 de 2001.

46 Literal k) adicionado por el artículo 14 de la Resolución 7002 de 2001.

PARÁGRAFO. De conformidad con lo establecido en el literal c) del artículo 49 del Decreto 2685 de 1999, el patrimonio neto exigido se reajustará anual y acumulativamente, teniendo en cuenta lo previsto en el parágrafo del artículo 9o. de la presente resolución (…).

En el sub examine, la entidad demandada, mediante las Resoluciones 007259 y 010448 de 2013, negó la habilitación de un depósito público para el almacenamiento de mercancías bajo control aduanero solicitada por la sociedad ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S., respecto de un inmueble ubicado en el municipio de Turbo (Antioquia). La decisión se sustentó en la información suministrada por la DIMAR, según la cual el predio se encontraba ubicado en una zona de bajamar y, por consiguiente, correspondía a un bien de uso público. Con fundamento en ello, la DIAN consideró que la sociedad debía acreditar la existencia de una concesión o autorización expedida por la autoridad competente para ocupar el inmueble, pues, en su criterio, la habilitación de un depósito aduanero no podía recaer sobre un bien cuyo uso por particulares no estuviera previamente autorizado por el Estado.

Según la DIAN la negativa de la habilitación se sustentó en que el inmueble no cumplía el requisito relativo a la acreditación de la tenencia o posesión, al considerar que se encontraba ubicado en zona de bajamar, según concepto técnico emitido por la DIMAR, circunstancia que lo ubicaría dentro de la categoría de bien de uso público conforme al artículo 166 del Decreto Ley 2324 de 1984.

Para la Sala, el entendimiento sobre el literal h) del artículo 45 de la Resolución 4240 de 2000 no puede reducirse a una exigencia de carácter meramente documental. La disposición establece que el solicitante debe aportar la fotocopia del título que acredite la tenencia o posesión del inmueble donde funcionará el depósito, requisito cuya finalidad consiste en garantizar que la infraestructura destinada al almacenamiento de mercancías bajo control aduanero se encuentre jurídicamente disponible para el desarrollo de la actividad y que la autoridad aduanera pueda ejercer de manera efectiva las funciones de inspección, vigilancia y control que le atribuye el ordenamiento jurídico.

En ese sentido, la Sala estima que la expresión “título que acredite la tenencia o posesión” debe interpretarse de manera funcional y sistemática. No basta, entonces, con acreditar la existencia de un derecho de propiedad o aportar documentos propios del régimen civil cuando el inmueble presenta circunstancias jurídicas que condicionan su uso. En el caso concreto, existen elementos que razonablemente permiten concluir que el bien puede estar sujeto al régimen de los bienes de uso público, por lo que la acreditación de la tenencia exige demostrar que el particular cuenta con el título jurídico que habilita su ocupación o aprovechamiento conforme al ordenamiento. De lo contrario, la autoridad aduanera autorizaría el funcionamiento de un depósito respecto de un inmueble cuya utilización podría resultar incompatible con las normas que regulan los bienes de uso público.

Precisamente por esa razón, la exigencia de una concesión o autorización expedida por la autoridad competente no constituye un requisito adicional creado por la DIAN. Se trata, por el contrario, de la consecuencia jurídica derivada de la aplicación conjunta del régimen aduanero y de las disposiciones que regulan la ocupación y utilización de los bienes de uso público. El régimen especial que gobierna esta clase de bienes impide que los particulares ejerzan sobre ellos un uso privativo o una explotación económica sin el correspondiente título habilitante, circunstancia que incide directamente en la posibilidad de acreditar la tenencia exigida por la normativa aduanera.

Bajo ese entendido, la Sala no comparte la conclusión del Tribunal según la cual la DIAN trasladó indebidamente al régimen aduanero exigencias propias del régimen portuario.

En realidad, la entidad no condicionó la habilitación al cumplimiento de requisitos ajenos a la regulación aduanera, sino que verificó que el presupuesto previsto en el literal h) del artículo 45 de la Resolución 4240 de 2000 se encontrara efectivamente satisfecho. Esa labor de verificación comprende necesariamente el examen de las normas que regulan la situación jurídica del inmueble cuando estas resultan relevantes para establecer si el solicitante puede ejercer legítimamente la actividad cuya autorización pretende obtener.

Ahora bien, tampoco observa la Sala que la DIAN hubiera desconocido los títulos de propiedad aportados por la sociedad demandante o asumido competencias reservadas a otras autoridades. La administración valoró dichos documentos junto con los demás elementos probatorios que obraban en la actuación administrativa, entre ellos los conceptos e informes emitidos por la Dirección General Marítima, autoridad especializada en la determinación y administración de playas, terrenos de bajamar y demás bienes sometidos al régimen marítimo, en los cuales se indicó que el inmueble en su totalidad se encontraba ubicado en zona de bajamar y que, por su ubicación, correspondía a un bien de uso público, así:

de acuerdo a la propuesta de trazado técnico de los bienes de uso público costeros, elaborada por el Centro de Investigaciones Oceanográficas e Hidrográficas del Caribe, ésta se encuentra localizada totalmente (1.429,74 m²), sobre un Bien de Uso Público bajo jurisdicción de Dimar, tal como se ilustra en el mapa No. CP0800159SC, anexo⁴⁷ (negritas y subrayas de la Sala).

Al respecto, si bien el pronunciamiento de la DIMAR no tiene la virtualidad de definir por sí solo controversias sobre el dominio del inmueble, sí constituye un insumo técnico relevante que la administración no podía desconocer al momento de verificar el cumplimiento de los requisitos legales exigidos para la habilitación solicitada. En particular, la eventual condición del predio como bien de uso público implica, por mandato constitucional y legal, que su ocupación y aprovechamiento por particulares requiera autorización previa de la autoridad competente, circunstancia que incide directamente en la posibilidad de tener por acreditada la tenencia o posesión en los términos previstos en la normativa aduanera.

En ese contexto, el oficio emitido por la DIMAR constituye un elemento técnico relevante dentro del expediente administrativo, en cuanto proviene de la autoridad especializada en la determinación, administración y control de las zonas marítimas y costeras. Dicho pronunciamiento permite sustentar la calificación del inmueble como ubicado en zona de bajamar o susceptible de integrar el régimen de bienes de uso público, sin que ello implique sustituir las competencias propias de las autoridades llamadas a definir la titularidad del derecho de dominio. En tal sentido, si bien carece de carácter decisorio, integra el acervo probatorio que la administración está obligada a valorar de manera integral, razonada y conforme a las reglas de la sana crítica.

Frente a las funciones de la DIMAR sobre los bienes de uso público bajo su jurisdicción, esta Corporación ha dicho lo siguiente:

En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 19 de 1983, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2324 de 1984, por el cual reorganizó la “Dirección Marítima (y Portuaria)”⁴⁸ DIMAR, dependencia del Ministerio de Defensa Nacional.

47 Folio 30 del cuaderno digitalizado ED_C7_01 OTROS - CUADERNO 7 PRUEBAS Y ANEXOS -ANEXO 5 ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

48 A partir de la Ley 1ª de 1991, el tema portuario no es de competencia de DIMAR.

En el artículo 2º del Decreto ley 2324 de 1984, el legislador extraordinario estableció que DIMAR “ejerce su jurisdicción hasta el límite exterior de la zona económica exclusiva, en las siguientes áreas: aguas interiores marítimas, incluyendo canales intercostales y de tráfico marítimo; y todos aquellos sistemas marinos y fluvio-marinos; mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva, lecho y subsuelo marinos, aguas suprayacentes, litorales, incluyendo playas y terrenos de bajamar, puertos del país situados en su jurisdicción; islas, islotes y cayos y, sobre los ríos” que relaciona el mismo artículo 2º.

Observa la Sala que todos los bienes incluidos en el artículo en comento, desde la perspectiva del derecho interno corresponden a la categoría de bienes de uso público, que algunos de ellos como el mar territorial y la zona económica exclusiva están regulados por el derecho internacional, y todos están ontológicamente vinculados con la configuración del concepto constitucional y de derecho internacional de territorio^[49], que por tanto, guardan una relación estrecha con la identidad del Estado colombiano y del ámbito espacial en el cual ejerce su soberanía. Estas condiciones, a su vez, sustentan la calificación de bienes de uso público que consagra el artículo 166 del Decreto ley 2324 de 1984, respecto de algunos de los bienes bajo jurisdicción de DIMAR, en los siguientes términos:

“Artículo 166. Bienes de uso público. Las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas son bienes de uso público, por tanto intransferibles a cualquier título a los particulares, quienes sólo podrán obtener concesiones, permisos o licencias para su uso y goce de acuerdo a la ley y a las disposiciones del presente Decreto. En consecuencia, tales permisos o licencias no confieren título alguno sobre el suelo ni subsuelo.”

La calificación de las playas, los terrenos de bajamar y las playas marítimas, como de uso público, tiene como consecuencia su sujeción al régimen jurídico según el cual son de uso general, se predican de ellos las características atribuidas directamente por la Carta de ser imprescriptibles, inembargables e inalienables, y por excepción pueden ser usados de manera privativa por los particulares siempre que medie autorización de autoridad competente, sin que en caso alguno tal autorización pueda conferir derecho distinto al del uso para el cual se confiere.

Así mismo cabe destacar que estos bienes que el legislador determina como de uso público bajo la jurisdicción de DIMAR, tienen en común ser elementos naturales en los que no interviene el hecho humano para su conformación, o, en los términos empleados por la doctrina, se trata de bienes de uso público naturales. Entonces puede afirmarse que la calificación legal obedece tanto a su condición de bienes de uso público naturales, como al de su integración al territorio en su connotación de elemento configurante de la noción de Estado. De manera que, bajo estas premisas, la decisión de poner estos bienes bajo jurisdicción de DIMAR, que ha sido siempre una dependencia del Ministerio de Defensa Nacional, implica no sólo el reconocimiento de su uso común sino la necesidad de su defensa y preservación en términos de ejercicio de la soberanía nacional. Con el efecto, en criterio de la Sala, que las razones supremas de los intereses públicos y colectivos que lleva envuelta la decisión legal en comento, deben prevalecer sobre la competencia del legislador para modificarla. Dicho de otra manera, afectados como están “las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas” al uso público y a la defensa del territorio, no entiende la Sala que haya motivos suficientes para su desafectación.

Lo anterior conlleva la necesidad de analizar con mucho detenimiento la constitucionalidad de una ley que pretendiera desafectar los bienes bajo jurisdicción de la DIMAR, autorizando su enajenación a los particulares, pues como se ha visto, son bienes que forman parte del

49 C.P. art. 101: “Los límites de Colombia son los establecidos en los tratados internacionales aprobados por el Congreso, debidamente ratificados por el Presidente de la República, y los definidos por los laudos arbítrales en que sea parte la Nación. (…) / Forman parte de Colombia, además del territorio continental, el archipiélago de San Andrés, Providencia, Santa Catalina y Malpelo, además de las islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen. / También son parte de Colombia, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa, de conformidad con el Derecho Internacional o con las leyes colombianas a falta de normas internacionales.”

territorio y como tales pertenecen a la Nación, según las voces del artículo 102 de la Constitución Política. Esta advertencia la formula la Sala en vista de una de las preguntas planteadas en la consulta.

Se destaca ahora que respecto de los bienes de uso público bajo jurisdicción de DIMAR, la legislación especial contenida en el Decreto ley 2324 de 1984, contempla la posibilidad de uso y goce por los particulares, mediante “concesiones, permisos o licencias” (Art. 166, DL.2324/84), en armonía con las normas generales del Código Civil. En términos gramaticales, los vocablos empleados por el legislador están indicando una facultad de hacer algo pero mediada por el consentimiento de otro; y en términos jurídicos remite al tema de la policía administrativa, porque se trata de la regulación del ejercicio de libertades y derechos individuales con referencia a los intereses generales.

(…)

3.3 La Dirección General Marítima, DIMAR, su naturaleza y las funciones relacionadas con los bienes de uso público bajo su jurisdicción.

En la estructura vigente de la administración pública nacional, la Dirección General Marítima es una dependencia del Ministerio de Defensa Nacional, adscrita directamente a la Armada Nacional, que también integra la estructura del Ministerio en mención. Si bien desde su creación ha formado parte de dicho Ministerio, la diferencia está dada porque hoy goza de autonomía administrativa y financiera, como se reglamenta por el artículo 54, literal j) de la ley 489 de 1998⁵⁰ otorgada en el artículo 30 del Decreto 1512 del 2000^[51], a cuyo tenor:

“Artículo 30. Dirección marítima. A la Dirección Marítima, DIMAR, dependencia interna del Ministerio de Defensa Nacional, con autonomía administrativa y financiera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 54, literal j) de la ley 489 de 1998, le corresponde, de acuerdo con las directrices impartidas por el Ministro de Defensa nacional, ejercer las funciones señaladas en las disposiciones legales vigentes, en coordinación con la Armada Nacional.”

El Decreto 1512 del 2000 fue modificado parcialmente por el Decreto 1561 del 2002, en el sentido de adicionar la estructura de la Dirección General Marítima y determinar las funciones de sus dependencias. El artículo 2º del Decreto 1561 señala las funciones de la Dirección, de las cuales atañen a la consulta, las siguientes:

“  3. Expedir los actos y realizar las operaciones para el cumplimiento de las funciones de

la Dirección General Marítima conforme a las disposiciones legales estatutarias (sic). ( )

Imponer multas o sanciones contempladas por la ley, los decretos, o las reglamentaciones especiales de la Dirección General Marítima y conocer por vía de apelación de las que impongan los Capitanes de Puerto. ( ) 11. Dictar fallos en instancia

acerca de…, construcción u ocupación ilegal de bienes de uso público (  ) 13. Las demás

que le señale la ley y las que refiriéndose expresamente a la marcha de la Dirección General Marítima no estén expresamente atribuidas a otra autoridad.”

50 Ley 489 de 1998, “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 1890 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.” Diario Oficial No. 43.464, diciembre 30 de 1998. Art. 54. Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales: (...) j) Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica;. (...) Declarado exequible mediante Sentencia C-702-99 (20 de septiembre), M.P. Fabio Morón Díaz.

51 Decreto 1512 de 2000, “por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y se dictan otras disposiciones.”

La disposición transcrita no es sustancialmente diferente a la contenida en el artículo 5º del Decreto ley 2324 de 1984 (con las derogatorias de la ley 1ª de 1990 en materia de actividad portuaria), pero además, en virtud del numeral 13 transcrito, conservan su vigencia las atribuciones en materia de “concesiones, permisos y licencias” para el uso y goce de los bienes de uso público bajo su jurisdicción contenidas en el Título IX del citado Decreto ley 2324, que requieren como condición previa “la declaratoria de viabilidad ambiental” por parte de la Corporación Autónoma Regional en cuya jurisdicción estén ubicados los bienes (ley 99/93, Art.31, par. 2º)^[52]. Igualmente permanece como instancia en la aplicación de sanciones “contempladas en la ley”, que para el caso es el mismo Decreto ley 2324, y en las decisiones sobre “construcción y ocupación ilegal de bienes de uso público”.

(….)

5. Los bienes de uso público son imprescriptibles, inembargables e inalienables.

¿Qué validez legal tiene la inscripción realizada por los registradores de instrumentos públicos, de escrituras públicas sobre los mismos, así como la asignación de número catastral?

Con fundamento en el artículo 63 de la Constitución Política, las inscripciones de títulos de propiedad y la asignación de números catastrales, sobre bienes de uso público, carecen de efecto alguno, habida cuenta de que los bienes de uso público no prescriben en ningún caso⁵³.

A partir de lo anterior, la Sala advierte que, en el asunto bajo examen, la exigencia de acreditar un título habilitante para la ocupación o uso del inmueble no se deriva exclusivamente del concepto técnico emitido por la Dirección General Marítima (DIMAR), sino del régimen jurídico aplicable a los bienes de uso público, conforme al cual su aprovechamiento por particulares solo es procedente cuando media autorización estatal previa. En ese sentido, la administración no introdujo un requisito autónomo o extralegal, sino que aplicó las consecuencias jurídicas del ordenamiento cuando la actividad pretendida recae sobre bienes sometidos a un régimen de especial protección constitucional.

En ese orden de ideas, cuando el inmueble sobre el cual se solicita la habilitación presenta elementos objetivos que, según la información técnica de la DIMAR, permiten inferir su ubicación en zona de bajamar o en área de posible uso público, la acreditación de la tenencia o posesión no puede satisfacerse con la sola invocación de títulos de propiedad o registros inmobiliarios. En tales eventos, la “tenencia” exigida por el literal h) del artículo 45 de la Resolución 4240 de 2000 debe entenderse como una situación jurídica que habilite efectivamente el uso del bien para la actividad aduanera, lo cual implica la existencia de un título expedido por la autoridad competente que autorice su ocupación o aprovechamiento.

Bajo ese entendimiento, la actuación de la DIAN se enmarca en su deber de verificación integral del cumplimiento de los requisitos legales para la habilitación del depósito público, sin que ello suponga la definición de controversias sobre el derecho de dominio, competencia ajena a la administración aduanera. En ese sentido, es claro que la conclusión de la entidad no desconoce los títulos aportados por el solicitante, sino que

52 La ley 99 de 1993, Art. 31, establece las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, y en su parágrafo 2, ordena: “Previa declaratoria favorable de viabilidad ambiental por la Corporación Autónoma Regional de la respectiva jurisdicción, la Dirección General Marítima (y Portuaria) del Ministerio de Defensa, DIMAR, como autoridad marítima nacional tiene la función de otorgar autorizaciones, permisos y concesiones para la ocupación temporal de las playas y terrenos de bajamar.” El texto entre paréntesis fue derogado por la Ley1/91.

53 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 2 de noviembre de 2005, radicación: 11001-03-06-000-2005-01682-00(1682), C.P. Enrique José Arboleda Perdomo.

los valora junto con los elementos técnicos disponibles, en particular los provenientes de la DIMAR, en cuanto autoridad especializada en la determinación y caracterización de zonas marítimas y terrenos de bajamar.

Así, el concepto técnico de la DIMAR constituye un insumo relevante dentro del acervo probatorio administrativo, en la medida en que incide en la verificación de la posibilidad jurídica de ejercer tenencia o posesión sobre el inmueble. Aunque no tiene carácter decisorio ni define la titularidad del bien, sí orienta la valoración administrativa cuando existen indicios de que el predio puede estar sometido al régimen de bienes de uso público.

En ese contexto, la exigencia de una concesión o autorización no constituye un requisito independiente, sino la forma jurídica mediante la cual puede acreditarse la tenencia cuando el inmueble se encuentra dentro de esa categoría. En consecuencia, la DIAN no excedió sus competencias al requerir la acreditación de un título habilitante, pues ello responde a la necesidad de verificar que el solicitante pueda disponer jurídicamente del inmueble para el desarrollo de una actividad sometida a control aduanero.

En suma, la tenencia exigida por el literal h) del artículo 45 de la Resolución 4240 de 2000 no se satisface únicamente con la existencia de documentos de propiedad o posesión civil cuando concurren elementos técnicos que cuestionan la naturaleza del bien. En tales eventos, corresponde al administrado acreditar una relación jurídica válida que le permita el uso del inmueble, lo cual, tratándose de bienes de uso público, se concreta en la existencia del respectivo acto administrativo habilitante expedido por la autoridad competente, sin el cual no es posible predicar una tenencia jurídicamente oponible para efectos de la habilitación aduanera.

Finalmente, las autorizaciones urbanísticas, ambientales o municipales allegadas por la sociedad demandante demuestran el cumplimiento de exigencias propias de esos regímenes normativos, pero no sustituyen la concesión o autorización exigible para la ocupación de un bien de uso público cuando ello resulte procedente. Así consta en la Resolución 287 del 20 de noviembre de 2012⁵⁴, mediante la cual se concedió permiso a la empresa ZETA Y ZETA DEPÓSITO ADUANERO S.A.S. para el uso de ocupación temporal de playas marítimas y terrenos de bajamar en el municipio de Turbo, Antioquia, con el fin de funcionar como depósito aduanero expedida por el Secretario de Planeación del municipio de Turbo, cuyo numeral 4 de sus considerandos señala que:

4. Que el artículo 13 ítem 3 del Decreto 1469 del 2010 estipula que las autoridades Municipales y Distritales son las encargadas de otorgar licencia de intervención y ocupación temporal de playas marítimas y terrenos de bajamar, sin perjuicio de las concesiones, permisos o autorizaciones cuyo otorgamiento le corresponde a la Dirección General Marítima – DIMAR.

Al respecto, el numeral 3 del artículo 13 del Decreto 1469 de 2010 mencionado por la Resolución 287 de 2012, prevé:

Artículo 13. Modalidades de la licencia de intervención y ocupación del espacio público. Son modalidades de la licencia de intervención y ocupación del espacio público las siguientes:

(…)

54 Folios 3 y 4 del cuaderno digitalizado ED_C6_01 OTROS - CUADERNO 6 PRUEBAS Y ANEXOS - ANEXO 4 ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS (.pdf) NroActua 32 que obra en el índice 32 Samai.

3. Licencia de intervención y ocupación temporal de playas marítimas y terrenos de bajamar. Es la autorización otorgada por la autoridad municipal o distrital competente, por la Gobernación del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, o por la autoridad designada para tal efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que lo desarrollen o complementen, para ocupar o intervenir temporalmente las playas y zonas de bajamar, sin perjuicio de las concesiones, permisos o autorizaciones cuyo otorgamiento le corresponda a la Dirección General Marítima –Dimar– o al Instituto Nacional de Concesiones –INCO–.

Esta autorización podrá concederse siempre y cuando se garantice el libre tránsito a la ciudadanía y no se vulnere la utilización de las zonas de playas marítimas y terrenos de bajamar al uso común (subrayas de la Sala).

En consecuencia, la Sala concluye que la DIAN actuó dentro del ámbito de sus competencias al considerar que no se encontraba acreditado el requisito previsto en el literal h) del artículo 45 de la Resolución 4240 de 2000, razón por la cual los actos administrativos demandados no se encuentran afectados por falsa motivación. En consecuencia, se revocará la sentencia apelada.

Ante la revocatoria de la sentencia de primera instancia, mediante la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones 007259 y 010448 de 2013, la Sala se abstendrá de estudiar los argumentos expuestos por la parte demandante en su recurso de apelación, toda vez que estos se encuentran encaminados exclusivamente a obtener el restablecimiento del derecho como consecuencia de la declaratoria de nulidad de dichos actos administrativos. Al no prosperar la pretensión de nulidad, desaparece el presupuesto necesario para analizar la procedencia de la indemnización y de las demás medidas de restablecimiento solicitadas.

Ahora bien, dado que se revocará la decisión de declarar la nulidad de las Resoluciones 007259 y 010448 de 2013 por falsa motivación, en principio correspondería a la Sala abordar el estudio de los demás cargos de nulidad formulados en la demanda que se identificaron como: pretermisión de términos perentorios para el fallo de la solicitud; vulneración manifiesta de derechos fundamentales a partir de la inobservancia de la Constitución Política, artículos 13, 23, 333 y 336; aplicación ultractiva de una norma derogada –artículo 166 del Decreto 2324 de 1984–; inobservancia de los conceptos e incumplimiento de la obligatoriedad de los mismos y violación del principio de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica.

No obstante, se advierte que no es posible emitir pronunciamiento sobre tales reproches, en la medida en que no fueron objeto de análisis por el juez de primera instancia, a quien competía adelantar dicho examen, ni constituyeron materia del recurso de apelación y como es sabido, la competencia del ad quem se encuentra delimitada por el alcance del recurso de alzada.

Sobre el particular, la Sección ha precisado que la imposibilidad de estudiar en segunda instancia cargos no analizados en la primera no configura una omisión, sino que garantiza los principios de limitación de la competencia del superior, de la doble instancia y del debido proceso, toda vez que “[…] resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia […]”⁵⁵ .

55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de abril de 2013, radicado 50001233100020060100401, C.P. María Elizabeth García González.

En consecuencia, y en armonía con la tesis reiterada por la Sala⁵⁶, se remitirá el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia para que se pronuncie sobre los demás cargos formulados en la demanda y dicte sentencia dentro de los 40 días siguientes a la recepción del expediente.

Condena en costas

En observancia de los artículos 188⁵⁷ del CPACA y 365⁵⁸ del CGP, en especial de su numeral 8, sobre condena en costas, y a lo expuesto sobre el punto por esta Corporación, la Sala advierte que esta clase de condenas responde a un criterio objetivo y valorativo. Es objetivo, en la medida en que no deriva de la temeridad, mala fe o culpa de la parte condenada, sino de su vencimiento en el proceso o en el recurso interpuesto. Es valorativo, en cuanto exige del juez la verificación de su causación en el expediente y, en la medida de su acreditación, su reconocimiento, particularmente respecto de los gastos ordinarios del proceso y de la actividad efectivamente desplegada dentro de este.

Al respecto, el artículo 361 del CGP establece que las costas se integran por la totalidad de las expensas y gastos procesales, así como por las agencias en derecho, y solo habrá lugar a su imposición, de acuerdo con el numeral 8 del artículo 365 ibidem, “cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

En el presente asunto, se advierte que no se encuentra acreditada la causación de expensas, gastos procesales ni agencias en derecho. En consecuencia, la Sala se abstendrá de imponer condena por dichos conceptos en esta instancia.

Conclusión

La Sala revocará la sentencia de primera instancia, porque, la exigencia prevista en el literal h) del artículo 45 de la Resolución 4240 de 2000, relativa a la acreditación de la tenencia o posesión del inmueble, no se satisface exclusivamente mediante la aportación

56 Entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias del 24 de mayo de 2018, radicación 25000232400020040068401, C.P. Hernando Sánchez Sánchez; 12 de diciembre de 2019, radicación 76001233100020060203901, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; 6 de noviembre de 2020, radicación 25000234100020140028401, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón y 1 de diciembre de 2022, radicación 25000232400020110017001, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.

57 Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

58 Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas:

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código.

Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.

La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.

Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.

En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión.

Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos.

Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.

Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.

de documentos propios del derecho privado, tales como contratos de arrendamiento, escrituras públicas o certificados de tradición y libertad, cuando el bien, por su naturaleza, esta sometido al régimen jurídico de los bienes de uso público. En estos eventos, la tenencia a la que alude la disposición debe entenderse como una situación jurídica que habilite legítimamente el uso del inmueble para el desarrollo de la actividad cuya autorización se solicita, lo cual supone la acreditación del título o acto administrativo expedido por la autoridad competente que autorice su ocupación o aprovechamiento, cuando ello resulte legalmente exigible.

Bajo ese entendimiento, la Sala considera que la actuación de la DIAN no implicó la incorporación de un requisito ajeno al régimen aduanero. Por el contrario, respondió al deber de verificar que la solicitud de habilitación cumpliera no solo las exigencias previstas en la normativa aduanera, sino también aquellas derivadas del régimen jurídico aplicable al inmueble destinado al funcionamiento del depósito. En ese contexto, la entidad no desconoció los títulos aportados por la sociedad demandante, sino que los valoró conjuntamente con la información técnica suministrada por la DIMAR, según la cual el predio se encontraba ubicado en un bien de uso público, circunstancia que hacía necesaria la acreditación de la correspondiente concesión o autorización expedida por la autoridad competente.

Para la Sala, la exigencia de dicha concesión no obedeció a la creación de un requisito autónomo por parte de la administración aduanera, sino a la aplicación armónica del ordenamiento jurídico, con el propósito de garantizar que la habilitación de depósitos públicos recaiga sobre inmuebles cuya situación jurídica permita su destinación a esa actividad. Una interpretación distinta conduciría a que la autoridad aduanera autorizara el funcionamiento de un depósito público en un inmueble respecto del cual no se encuentra acreditada la habilitación legal para su ocupación, con desconocimiento de las normas que regulan el uso y aprovechamiento de los bienes de uso público.

Con todo, la Sala ordenará devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia para que, teniendo en cuenta la fecha de radicación de la demanda y con observancia de los principios de economía, celeridad, eficiencia y eficacia procesal, profiera, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente, la decisión de fondo respecto de los cargos de la demanda que no fueron objeto de pronunciamiento en la sentencia ahora revocada.

Reconocimiento de personería

Mediante memorial visible en el índice 29 de Samai, la abogada María Consuelo de Arcos León allegó el poder que le confirió la DIAN. Por tanto, la Sala le reconocerá personería para actuar en representación de la entidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 74 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 15 de mayo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, Sistema Oral.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Decisión, Sistema Oral para que, dentro de los 40 días siguientes a la recepción del expediente, se pronuncie de fondo respecto de los demás cargos planteados en la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO: RECONOCER personería a la abogada María Consuelo de Arcos León, para actuar en representación de la DIAN, en los términos y para los fines del poder a ella otorgado.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 30 de julio de 2026.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Presidente Consejero de Estado

Consejero de Estado Salvamento de voto

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejero de Estado Consejera de Estado

CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

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