RESTITUCION DE TERMINOS - El juez de tutela no tiene la facultad constitucional ni legal para hacerlo / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - Se produce al no ser notificado el acto que resuelve el recurso dentro de los dos años / JUEZ DE TUTELA - Al invalidar la actuación administrativa tributaria deja sin efectos la decisión del recurso gubernativo

El anotado fallo de tutela condujo a que el ente fiscal acatara la orden impartida por el Juez Constitucional de referirse a las pruebas solicitadas por la accionante y las negó con el Auto 0022 de julio 3 de 1998, para posteriormente volver a fallar el recurso con la Resolución No. 0214 del 13 de julio de 1998, notificada el 19 de agosto del mismo año, momento en el cual había vencido la oportunidad legal consagrada en el artículo 734 del Estatuto Tributario y se produjo el silencio administrativo positivo. En efecto, la sociedad interpuso el recurso de reconsideración el 16 de junio de 1997 y de conformidad con los artículos 734 y 732 del E.T. debió notificarse la decisión de aquél a más tardar el 16 de junio de 1998. De tal manera que la orden del juez de tutela retrotrajo el proceso administrativo, dejó sin efectos la decisión del recurso notificada por edicto desfijado el 5 de junio de 1998, pero carecía de la virtualidad de retrotraer los términos para la actuación administrativa, por cuanto el juzgador excepcional no tiene la facultad constitucional ni legal para restituir términos, institución que no se encuentra regulada ni en el Código Contencioso Administrativo ni en el Código de Procedimiento Civil.

SUSPENSION DEL TERMINO PARA FALLAR RECURSO - No pueden aceptarse causales diferentes a las señaladas en el Estatuto Tributario / TERMINOS LEGALES - Son perentorios e improrrogables salvo que el legislador determine lo contrario / JUEZ DE TUTELA -  No está facultado para decidir sobre la legalidad de los actos administrativos / RECURSO DE RECONSIDERACION - Al decidirse después de los dos años se configura el silencio administrativo positivo

En efecto, en el caso concreto, carece de asidero legal el argumento de la demandada según el cual el fallo de tutela retrotrae la actuación al momento en que se profirió la primera resolución que falló el recurso, como si se tratara de una restitución de términos, toda vez que como se advirtió no existe norma que así lo disponga y porque los términos legales son perentorios e improrrogables, salvo que el mismo legislador determine lo contrario, como ocurre con la suspensión del término para decidir el recurso de reconsideración por la práctica de una inspección tributaria, de tal forma que cualquier otra situación en principio no interrumpe, suspende o habilita, la oportunidad legal para resolver el recurso. De otro lado el fallo de tutela se limita a analizar la violación de un derecho fundamental por la Administración, como es el deber del juez constitucional quien no está facultado para decidir sobre la legalidad de actos administrativos, competencia privativa de esta jurisdicción conforme al artículo 237 de la Constitución Nacional. Así las cosas,  como  el recurso de reconsideración fue interpuesto en debida forma el 16 de junio de 1997 y decidido válidamente con la Resolución No. 0214 del 13 de julio de 1998, notificada el 19 de agosto del mismo año, por fuera del término legal que consagra el artículo 734 del Ordenamiento Tributario, operó el silencio administrativo positivo, tal como lo consideró el fallador de primera instancia, por lo cual es procedente confirmar la sentencia apelada.

INSPECCION TRIBUTARIA - Es la única circunstancia que suspende el término para fallar el recurso de reconsideración / RESOLUCION QUE RESUELVE RECURSO - Deja de surtir efectos ante un fallo de tutela que invalida la actuación administrativa / INEFICACIA JURIDICA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - Se produce ante la ocurrencia de vicios y reconocimiento por el funcionario competente

Reitera la Sala que la primera resolución que decidió el recurso dejó de surtir efectos legales, de un lado, porque el juez de tutela ordenó “invalidar las actuaciones” y “rehacerlas” ya que consideró que hubo un vicio procesal originado en la omisión de un pronunciamiento previo sobre las pruebas pedidas, con violación al derecho fundamental del debido proceso y de otro, porque la DIAN –acatando parcialmente el fallo de tutela- privó a su propio acto de todos los efectos que normalmente produciría, entre ellos el de interrumpir el año para que se produjera el silencio administrativo. Dada esa especial circunstancia no se logró fallar en término pese a haber expedido y notificado el acto que a la postre fue reemplazado por otro expedido después del acaecimiento del silencio positivo. En cuanto a los efectos de índole material de la decisión del juez de tutela sobre los términos del silencio, la cuestión radica en determinar: a) si deben correr nuevamente b) si vale el plazo transcurrido antes de la decisión de tutela sin interrupción alguna o c) si la orden de tutela por violación al debido proceso debe asimilarse a una nulidad procesal que ordena “reponer” la actuación. La solución la proporciona el texto de las dos normas comprometidas: el artículo 734 (conc. 732) del E.T., de un lado y el artículo 140 del C.P.C., de otro. El primero, que pertenece a la esfera del derecho material porque equivale a un fallo positivo, no admite interrupción distinta de una inspección tributaria. El segundo, de naturaleza procesal se refiere a los diversos actos de un proceso o procedimiento que pueden estar afectados por determinados vicios, cuya ocurrencia, reconocida por el juez o por el funcionario de conocimiento, en virtud de las normas del Código de Procedimiento Civil, conduce a la ineficacia jurídica de todos los actos procesales posteriores al que originó el vicio, salvo las pruebas (art. 146 íb.). El proceso se puede rehacer si la facultad administrativa no ha caducado, puesto que de otra forma se produciría una decisión nula por violación de la norma material que consagra el silencio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., abril doce (12) de dos mil siete (2007).

Radicación número: 05001-23-31-000-1998-04102-01(14852)

Actor: EDUARDO LONDOÑO E HIJOS SUCESORES LIMITADA

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

FALLO

Por haber sido negado el proyecto presentado por la Magistrada Dra. Ligia López Díaz, procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte  demandada contra la sentencia de febrero 27 de 2004 del Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín determinó el impuesto sobre las ventas por el bimestre mayo-junio de 1994 a cargo de la sociedad actora.

ANTECEDENTES

La sociedad Eduardo Londoño e Hijos Sucesores Limitada presentó el 25 de julio de 1994 la declaración privada del impuesto sobre las ventas por el bimestre mayo – junio de 1994, en la que indicó como “Ingresos  por operaciones excluidas y no gravadas” la suma de  $987.931.000 y como saldo a pagar  $83.088.000.

Previo requerimiento especial, la División de Liquidación de la Administración de Medellín profirió la liquidación de Revisión No. 00005 el 17 de abril de 1997, en la cual llevó el valor de $683.300.000 de ingresos excluidos a gravados para fijar como saldo a pagar $342.137.000, incluida la sanción por inexactitud.

El 16 de junio de 1997 la sociedad interpuso recurso de reconsideración contra el anterior acto administrativo y solicitó la práctica de diferentes pruebas.

La División Jurídica Tributaria mediante Resolución No. 0110 del 29 de abril de 1998, confirmó en todas sus partes la liquidación de revisión N° 000005 de abril 17 de 1997 y negó la práctica de las pruebas por considerarlas innecesarias.

El actor interpuso acción de tutela el 3 de mayo de 1998, contra la Administración de Impuestos Nacionales, ante el Juzgado Sexto Civil Municipal de Medellín, la cual fue denegada mediante fallo del 20 de mayo de 1998.

El Juzgado Undécimo Civil del Circuito de Medellín, al conocer de la impugnación del anterior proveído, dispuso mediante fallo del 30 de junio de 1998, tutelar el derecho fundamental al debido proceso, removió del mundo jurídico la Resolución N° 0110 del 29 de abril de 1998 y ordenó a la Administración decidir de nuevo el recurso de reconsideración, previo pronunciamiento sobre la solicitud de pruebas elevada por el recurrente.

En cumplimiento del fallo de tutela, la Administración de Impuestos Nacionales de Medellín expidió auto N° 0022 del 3 de julio de 1998, mediante el cual declaró inconducentes e innecesarias las pruebas solicitadas.

En Resolución N° 0214 del 13 de julio de 1998, la Administración decidió nuevamente el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión  N° 000005 de abril 17 de 1997 confirmándola en todas sus partes.

LA DEMANDA

La sociedad Eduardo Londoño e Hijos Sucesores Limitada solicitó que se declare la nulidad de la Liquidación de Revisión N° 000005 del 17 de abril de 1997 y de la Resolución N° 0214 del 13 de julio de 1998, mediante las cuales se determinó el impuesto sobre las ventas por el bimestre mayo-junio de 1994.

Manifestó que el recurso de reconsideración se interpuso el 16 de junio de 1997, por lo que la administración tenía plazo para fallarlo hasta el 16 de junio de 1998 y al resolverlo mediante Resolución No. 0214 el 13 de julio de 1998, se configuró el silencio administrativo positivo en virtud de los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario.

Señaló que los actos atacados no fueron debidamente motivados, no tuvieron en cuenta pruebas contundentes y se apartaron de los principios  generales del derecho tributario, lo cual contraría los artículos 2° y  6° de la Constitución Política.

Alegó la violación del numeral 6° del artículo 730 del Estatuto Tributario y del ordinal 9º del inciso segundo del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, por la  falta de notificación de la Resolución N° 0214 de julio 13 de 1998 y porque no se dio la oportunidad de impugnar el auto No. 022 de julio 3 de 1998, por medio del cual la Administración negó la solicitud de pruebas.

Explicó que la Administración viola los artículos 424 del Estatuto Tributario, 83 de la Constitución, 13 del Decreto 2117 de 1992  y 14 del Decreto 1903 de 1997 y la Resolución No. 000383 de 2 de julio de 1996 del Instituto Nacional de Pesca y Agricultura, al considerar que las embarcaciones comercializadas se encuentran gravadas con el impuesto  sobre las ventas.

Señaló que la declaración de IVA presentada por la sociedad se ajustó al artículo 647 del Estatuto Tributario y por lo tanto no procedía la sanción impuesta, pues no se considera inexactitud cuando el menor valor a pagar se deriva de errores de apreciación  o de diferencias de criterio de interpretación del derecho aplicable entre las oficinas de  impuestos y el declarante,  como ocurrió en el caso concreto, en donde no existen parámetros objetivos que permitan determinar cuándo debe considerarse que una embarcación se entiende destinada a la pesca.

LA OPOSICIÓN

La parte demandada solicitó negar las súplicas de la demanda, con base en los siguientes argumentos:

Señaló que no se configuró el silencio administrativo positivo alegado pues la Administración decidió el recurso de reconsideración dentro del término consagrado en la ley, teniendo en cuenta que aquél fue interpuesto el 16 de junio de 1997 y la entidad lo decidió mediante Resolución N° 0110 el 29 de abril de 1998, acto que fue notificado por edicto del 5 de junio de 1998.

Manifestó que durante la notificación de la Resolución N° 0110 de abril 29 de 1998, la sociedad actora presentó acción de tutela decidida en providencia del 30 de junio de 1998, lo que obligó a la Administración a proferir un nuevo pronunciamiento a través de la Resolución N° 0214 de julio 13 de 1998, lo cual no implica que el recurso se haya atendido extemporáneamente.

Argumentó que de conformidad con el artículo 424 del Estatuto Tributario sólo los “barcos para pesca”, ubicados en la posición  arancelaria 89.02, se encuentran excluidos del impuesto sobre las ventas y en este caso se trata de la venta de embarcaciones destinadas a pesca deportiva, por lo que constituyen operaciones gravadas.

Afirmó que la contabilidad de la empresa no permite identificar las ventas gravadas de las excluidas, por lo que debe presumirse que corresponden en su totalidad a bienes gravados con la tarifa más alta, de acuerdo con el artículo 763 del Estatuto Tributario.

Indicó que la sociedad declaró como ventas excluidas ingresos de embarcaciones que se encontraban gravadas, porque corresponden a la partida arancelaria 89.03, con las tarifas del 35% y del 13% según sean embarcaciones de recreo y deporte u otras actividades.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Antioquia anuló la Liquidación de Revisión N° 00005 de abril 17 de 1997 y de la Resolución N° 0214 de julio 13 de 1998. A titulo de restablecimiento del derecho, declaró en firme la liquidación privada correspondiente al impuesto sobre las ventas del bimestre mayo – junio  de 1994, al considerar que se configuró el silencio administrativo positivo, teniendo en cuenta que el recurso de reconsideración fue interpuesto el 16 de junio de 1997 y que la Administración lo resolvió mediante Resolución N° 0214 del 13 de julio de 1998, en cumplimiento del fallo de tutela del 30 de junio de 1998, que removió del mundo jurídico la Resolución N° 0110 del 29 de abril de 1998 y ordenó rehacer la actuación administrativa.

EL RECURSO DE APELACIÓN

La demandada manifestó su inconformidad con la sentencia de primera instancia, en la medida en que para efectos del silencio administrativo positivo el a quo tomó como referente la expedición  de la Resolución N° 0214 del 13 de julio de 1998 proferida en cumplimiento del fallo de tutela y no la Resolución N° 0110 del 29 de abril de 1998, la cual desató el recurso de reconsideración, en tiempo.

Aclaró que la sociedad no discute la legalidad de la acción de tutela sino los efectos del fallo, ya que una vez cesó la vulneración con la expedición del auto N° 0022 de julio 3 de 1998 que declaró improcedentes las pruebas solicitadas, las cosas se retrotraen al momento en el cual la Administración se pronunció oportunamente, en tanto que puede renovar su actuación sin incurrir en extemporaneidad ni en nulidad.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La parte actora guardó silencio en esta etapa procesal.

La parte demandada insistió en que no se presentó la figura del silencio administrativo positivo teniendo en cuenta que la Administración decidió el recurso de reconsideración mediante Resolución N° 0110 del 29 de abril de 1998,  y si bien, posteriormente expidió la Resolución N° 0214 del 13 de julio de 1998, lo hizo en cumplimiento del fallo de tutela.

MINISTERIO PÚBLICO

La Procuradora Sexta Delegada ante la Corporación solicitó confirmar la sentencia apelada, por considerar que efectivamente se presentó el silencio administrativo positivo, toda vez que el Juzgado Décimo  Primero Civil del Circuito de Medellín, apartó del mundo jurídico la Resolución N° 0110 de 29 de abril de 1998, y por lo tanto  dicho acto no produjo efecto alguno, en consecuencia, la Resolución N° 0214 de 13 de julio 1998, a través de la cual se resolvió el recurso de reconsideración, es la actuación administrativa que sirve de referente para efectos de declarar la ocurrencia del silencio administrativo positivo.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia que anuló la actuación impugnada, al encontrar que operó el silencio administrativo positivo.

De acuerdo con los términos del recurso de apelación, no se configura silencio positivo porque la Administración decidió el recurso de reconsideración antes de vencerse la oportunidad legal pertinente, cosa distinta es que por efecto del fallo de tutela se invalidó la actuación con el fin de restablecer el derecho vulnerado (debido proceso), con lo cual se retrotrae la actuación al momento en que se falló oportunamente, como sucede con la restitución de términos.

El artículo 734 del Estatuto Tributario en concordancia con el artículo 732 ib., consagra el silencio administrativo positivo cuando la Administración de Impuestos no resuelve el recurso de reconsideración en el término de un (1) año contado a partir de su interposición, en cuyo caso se entiende fallado a favor del contribuyente.

Ahora bien, en la etapa del proceso de determinación del tributo, comprendida entre la notificación de la liquidación de revisión y la decisión del recurso de reconsideración, el término para resolver éste únicamente se suspende por la práctica de inspección tributaria, a solicitud del contribuyente, durante el tiempo en que dure la misma y hasta por tres meses cuando se decreta de oficio, siempre y cuando efectivamente se realice. (artículo 733 del Estatuto Tributario).

En el sub judice la sociedad actora interpuso recurso de reconsideración el 16 de junio de 1997 (fl. 16) y en un principio la Administración lo decidió válidamente con la Resolución No. 0110 del 29 de abril de 1998 (fl. 66), notificada por edicto desfijado el 5 de junio del mismo año. (fl. 73)

Sin embargo, el procedimiento adelantado fue invalidado por violación al debido proceso, con ocasión de la acción de tutela instaurada por la actora en providencia de junio 30 de 1998 proferida por el Juzgado Undécimo Civil del Circuito de Medellín (fl. 83), ordenando que se reiniciara la actuación administrativa con la práctica de las pruebas solicitadas y su correspondiente valoración y por ende el acto que resolvió el recurso quedó sin efectos legales por causa de la anotada decisión.

El anotado fallo de tutela condujo a que el ente fiscal acatara la orden impartida por el Juez Constitucional de referirse a las pruebas solicitadas por la accionante y las negó con el Auto 0022 de julio 3 de 1998 (fls. 74 y 75), para posteriormente volver a fallar el recurso con la Resolución No. 0214 del 13 de julio de 1998 (fls. 22 a 28), notificada el 19 de agosto del mismo año (fl. 29), momento en el cual había vencido la oportunidad legal consagrada en el artículo 734 del Estatuto Tributario y se produjo el silencio administrativo positivo.

En efecto, la sociedad interpuso el recurso de reconsideración el 16 de junio de 1997 y de conformidad con los artículos 734 y 732 del E.T. debió notificarse la decisión de aquél a más tardar el 16 de junio de 1998. De tal manera que la orden del juez de tutela retrotrajo el proceso administrativo, dejó sin efectos la decisión del recurso notificada por edicto desfijado el 5 de junio de 1998, pero carecía de la virtualidad de retrotraer los términos para la actuación administrativa, por cuanto el juzgador excepcional no tiene la facultad constitucional ni legal para restituir términos, institución que no se encuentra regulada ni en el Código Contencioso Administrativo ni en el Código de Procedimiento Civil.

Los efectos del fallo de tutela se consagran en el Decreto 2591 de 1991 en los artículos 23 en cuanto a la protección del derecho tutelado, 24 relativo a la prevención a la autoridad que amenaza o vulnera el derecho, 25 sobre indemnización y costas, 26 sobre cesación de la actuación impugnada, 27 sobre el cumplimiento del fallo y sus alcances se determinan en el artículo 28.

De otro lado, en este proceso no es del caso analizar el contenido del fallo de tutela que además es una providencia judicial emitida en ejercicio de una acción constitucional y que como toda sentencia proferida por juez competente, es de obligatorio cumplimiento.

En efecto, en el caso concreto, carece de asidero legal el argumento de la demandada según el cual el fallo de tutela retrotrae la actuación al momento en que se profirió la primera resolución que falló el recurso, como si se tratara de una restitución de términos, toda vez que como se advirtió no existe norma que así lo disponga y porque los términos legales son perentorios e improrrogables, salvo que el mismo legislador determine lo contrario, como ocurre con la suspensión del término para decidir el recurso de reconsideración por la práctica de una inspección tributaria, de tal forma que cualquier otra situación en principio no interrumpe, suspende o habilita, la oportunidad legal para resolver el recurso. De otro lado el fallo de tutela se limita a analizar la violación de un derecho fundamental por la Administración, como es el deber del juez constitucional quien no está facultado para decidir sobre la legalidad de actos administrativos, competencia privativa de esta jurisdicción conforme al artículo 237 de la Constitución Nacional.

Se insiste en que la sentencia de tutela no tiene la virtualidad de prorrogar o extender el término legal para fallar el recurso de reconsideración y menos de restituir, habilitar o revivir términos vencidos, razón por la cual no puede tenerse como oportuna la actuación administrativa inicial, puesto que perdió efectos legales, ni tampoco la que se surtió con posterioridad al fallo que tuteló el derecho vulnerado, por extemporánea.

Así las cosas,  como  el recurso de reconsideración fue interpuesto en debida forma el 16 de junio de 1997 y decidido válidamente con la Resolución No. 0214 del 13 de julio de 1998, notificada el 19 de agosto del mismo año, por fuera del término legal que consagra el artículo 734 del Ordenamiento Tributario, operó el silencio administrativo positivo, tal como lo consideró el fallador de primera instancia, por lo cual es procedente confirmar la sentencia apelada.

Reitera la Sala que la primera resolución que decidió el recurso dejó de surtir efectos legales, de un lado, porque el juez de tutela ordenó “invalidar las actuaciones” y “rehacerlas” ya que consideró que hubo un vicio procesal originado en la omisión de un pronunciamiento previo sobre las pruebas pedidas, con violación al derecho fundamental del debido proceso y de otro, porque la DIAN –acatando parcialmente el fallo de tutela- privó a su propio acto de todos los efectos que normalmente produciría, entre ellos el de interrumpir el año para que se produjera el silencio administrativo. Dada esa especial circunstancia no se logró fallar en término pese a haber expedido y notificado el acto que a la postre fue reemplazado por otro expedido después del acaecimiento del silencio positivo.

En cuanto a los efectos de índole material de la decisión del juez de tutela sobre los términos del silencio, la cuestión radica en determinar: a) si deben correr nuevamente b) si vale el plazo transcurrido antes de la decisión de tutela sin interrupción alguna o c) si la orden de tutela por violación al debido proceso debe asimilarse a una nulidad procesal que ordena “reponer” la actuación. La solución la proporciona el texto de las dos normas comprometidas: el artículo 734 (conc. 732) del E.T., de un lado y el artículo 140 del C.P.C., de otro. El primero, que pertenece a la esfera del derecho material porque equivale a un fallo positivo, no admite interrupción distinta de una inspección tributaria. El segundo, de naturaleza procesal se refiere a los diversos actos de un proceso o procedimiento que pueden estar afectados por determinados vicios, cuya ocurrencia, reconocida por el juez o por el funcionario de conocimiento, en virtud de las normas del Código de Procedimiento Civil, conduce a la ineficacia jurídica de todos los actos procesales posteriores al que originó el vicio, salvo las pruebas (art. 146 íb.). El proceso se puede rehacer si la facultad administrativa no ha caducado, puesto que de otra forma se produciría una decisión nula por violación de la norma material que consagra el silencio.

De otro lado, se advierte que decidir un recurso no es una mera formalidad sino que debe hacerse en debida forma, es decir, deben observarse todas y cada una de las exigencias que la ley prevé, tales como: competencia del funcionario, oportunidad, decreto, práctica, contradicción y valoración de pruebas, motivación de la decisión, resolución de todos los puntos planteados, con lo cual se garantiza en forma integral la observancia del derecho de defensa y del debido proceso (arts. 34, 35 y 39 del C.C.A.).

En el presente caso las anteriores condiciones no se cumplieron toda vez que la decisión del recurso fue extemporánea y omitió el decreto y la práctica de pruebas sin haber permitido que el contribuyente en ejercicio del derecho de defensa, controvirtiera la decisión denegatoria de las pruebas, lo que a todas luces aparejó la violación de los derechos al debido proceso y de defensa consagrados en el artículo 29 de la Constitución Nacional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A:

1. CONFIRMASE la sentencia objeto del recurso de apelación.

2. RECONÓCESE personería para actuar a la abogada Ángela María Rubio Bedoya como apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, según poder que obra a folio 360 del expediente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

 JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE       LIGIA LOPEZ DIAZ

 Presidente de la Sección Salva Voto

     Salva Voto

MARIA INES ORTIZ BARBOSA          HECTOR J. ROMERO DIAZ

                

DANIEL MANRIQUE GUZMAN

Conjuez

RAUL GIRALDO LONDOÑO

Secretario

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO - No operó al haberse decidido y notificado el recurso dentro del término legal / JUEZ DE TUTELA - Su decisión no tiene la virtualidad de desconocer que no se produjo silencio administrativo positivo / SENTENCIA DE TUTELA - No puede dar lugar al silencio administrativo positivo cuando la administración se pronuncia expresamente

Contrario a la opinión mayoritaria y como lo manifesté en el proyecto que fue derrotado, considero que no operó el silencio administrativo positivo pues la Administración decidió y notificó el recurso de reconsideración el 5 de junio de 1998, dentro del término establecido en el artículo 732 del Estatuto Tributario, esto es, un año a partir de su interposición, el 16 de junio de 1997.  Como se observa, el Juez constitucional ordenó expresamente “resolver de nuevo el referido recurso” previo pronunciamiento de la Administración sobre las pruebas solicitadas.  En el mencionado pronunciamiento no se hizo mención alguna al silencio administrativo, porque este era un punto que no podía ser objeto de controversia. El pronunciamiento del Juez de tutela no tiene la virtud de desconocer que no se produjo el silencio administrativo positivo y que esta situación jurídica quedó consolidada. Para efectos tributarios, el silencio administrativo con efectos positivos se ha previsto como sanción para la actuación extemporánea o dilatoria de la administración en relación con los recursos interpuestos ante ella.  No hubo en este caso desidia o morosidad para resolver el recurso, pues la Administración se pronunció oportunamente. Es contrario a la realidad fáctica y procesal, desconocer el pronunciamiento expreso de la entidad.  El fallo de tutela no puede dar lugar al silencio administrativo positivo, como lo entendió la mayoría de la Sala, pues ya se había consolidado el hecho real de que la Administración se pronunció expresamente y dentro de la oportunidad legal sobre el recurso interpuesto, por tanto este punto no podía ser objeto de discusión. Así, la sentencia aprobada mayoritariamente deja a la Administración ante un imposible jurídico.  Por un lado, obligada por el Juez de tutela a pronunciarse sobre las pruebas solicitadas y resolver el recurso y simultáneamente la posibilidad de abstenerse de cumplir la orden judicial, toda vez que esta se surtió cuando ya había operado el silencio Administrativo, pues el fallo de amparo fue proferido después de un año desde la interposición del recurso de reconsideración en debida forma.

SALVAMENTO DE VOTO DE LIGIA LOPEZ DIAZ

A la sentencia del 12 de abril de 2007

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil siete (2007)

Radicación número: 05001-23-31-000-1998-04102-01(14852)

Actor: EDUARDO LONDOÑO E HIJOS SUCESORES LIMITADA EDUARDOÑO LTDA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

El tema planteado en este proceso es de gran importancia en materia de seguridad jurídica y en torno a la incidencia de las decisiones administrativas en el tiempo.

Se cuestiona si por vía de tutela, en lugar de acudir al mecanismo legal previsto, puede generarse el silencio positivo.

Contrario a la opinión mayoritaria y como lo manifesté en el proyecto que fue derrotado, considero que no operó el silencio administrativo positivo pues la Administración decidió y notificó el recurso de reconsideración el 5 de junio de 1998, dentro del término establecido en el artículo 732 del Estatuto Tributario, esto es, un año a partir de su interposición, el 16 de junio de 1997.  

El pronunciamiento fue expreso y oportuno, a través de la Resolución N° 110 del 29 de abril de 1998, la cual al ser notificada produjo los siguientes efectos:

1. Era procedente la acción contenciosa a partir de su notificación.
2. Evitó la ocurrencia del silencio administrativo positivo, toda vez que fue resuelta y notificada dentro del término legal.   

El actor en lugar de acudir a la vía jurisdiccional decidió interponer una tutela, proceso dentro del cual en segunda instancia el Juzgado undécimo Civil del Circuito de Medellín, amparando el derecho al debido proceso decidió:

“Rehacer la actuación con estricto ajustamiento al debido proceso y resolver de nuevo el referido recurso de reconsideración, previo pronunciamiento sobre la solicitud de las pruebas elevada por el recurrente con el escrito mismo de interposición del recurso, pronunciamiento este último que deberá hacer en el término de 48 horas contadas desde la notificación de este proveído.” (Fl. 84) (Se Subraya)”

Como se observa, el Juez constitucional ordenó expresamente “resolver de nuevo el referido recurso” previo pronunciamiento de la Administración sobre las pruebas solicitadas.  En el mencionado pronunciamiento no se hizo mención alguna al silencio administrativo, porque este era un punto que no podía ser objeto de controversia.  Tampoco puede presumirse que el recurso fue fallado en contra del contribuyente, porque hubo un pronunciamiento expreso que evitó la consolidación del silencio administrativo positivo.

El pronunciamiento del Juez de tutela no tiene la virtud de desconocer que no se produjo el silencio administrativo positivo y que esta situación jurídica quedó consolidada.  La Sala en su jurisprudencia unificada ha considerado que inclusive cuando se decreta la nulidad de actos administrativos, cuyos efectos se extienden desde el momento en que se profirió el acto anulado, las situaciones jurídicas consolidadas no se afectan por esa decisión.

Para efectos tributarios, el silencio administrativo con efectos positivos se ha previsto como sanción para la actuación extemporánea o dilatoria de la administración en relación con los recursos interpuestos ante ell.  No hubo en este caso desidia o morosidad para resolver el recurso, pues la Administración se pronunció oportunamente.

Es contrario a la realidad fáctica y procesal, desconocer el pronunciamiento expreso de la entidad.  El fallo de tutela no puede dar lugar al silencio administrativo positivo, como lo entendió la mayoría de la Sala, pues ya se había consolidado el hecho real de que la Administración se pronunció expresamente y dentro de la oportunidad legal sobre el recurso interpuesto, por tanto este punto no podía ser objeto de discusión.

Por lo demás resultaría nugatoria y no produciría efecto alguno la orden del Juez de tutela, puesto que a la fecha en que se dictó la sentencia, de acuerdo con las consideraciones de la providencia de la cual me aparto, ya se había generado el silencio administrativo positivo.

Así, la sentencia aprobada mayoritariamente deja a la Administración ante un imposible jurídico.  Por un lado, obligada por el Juez de tutela a pronunciarse sobre las pruebas solicitadas y resolver el recurso y simultáneamente la posibilidad de abstenerse de cumplir la orden judicial, toda vez que esta se surtió cuando ya había operado el silencio Administrativo, pues el fallo de amparo fue proferido después de un año desde la interposición del recurso de reconsideración en debida forma.

De otra parte, este caso pone de manifiesto la inconveniencia de que el juez de tutela intervenga en asuntos que no son de su conocimiento, como quiera que esta acción resultaba improcedente por la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, dado que agotada la vía gubernativa con el acto que resolvió el recurso de reconsideración, el contribuyente podía acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

También debe llamarse la atención de la Administración Tributaria, que debió buscar la revisión de la providencia de tutela ante la Corte Constitucional para que cesaran los efectos de una tutela que resultaba manifiestamente improcedente.

LIGIA LOPEZ DIAZ

ACTO QUE RESUELVE RECURSO DE RECONSIDERACION - Al ser expedido en cumplimiento de la tutela produce efectos plenos / SENTENCIA DE TUTELA - Al habilitar a la DIAN para actuar no puede configurar el silencio administrativo / ACTUACION DE LA DIAN - Es válida cuando se hace en cumplimiento de una sentencia de tutela

En la sentencia se considera que la tutela “no tiene la virtualidad de prorrogar o extender el término legal para fallar el recurso de reconsideración  y menos de restituir, habilitar  o revivir términos vencidos,  razón por la cual no puede tenerse como oportuna  la actuación inicial puesto que perdió efectos legales, ni tampoco la que se surtió con  posterioridad al fallo que tuteló el derecho vulnerado , por extemporánea” en mi criterio; por el contrario, la nueva decisión de la administración en virtud de la tutela, sí debe habilitar a la administración  para adoptar las manifestaciones de voluntad  con competencia para ello. Por tanto, el acto expedido en cumplimiento  de la tutela produce efectos plenos y debe ser tenido como tal. Así mismo, carece de toda lógica, que la tutela habilite a la administración para actuar lícitamente y que la consecuencia jurídica  de la misma, sea que la administración no podía hacerlo declarando la configuración del silencio positivo por ausencia de pronunciamiento  cuando la Administración se había manifestado en dos oportunidades, voluntariamente mediante la Resolución 0110 del 29 de abril de 1998  y, en cumplimiento de  una orden  del juez de  tutela, mediante la Resolución 0214 del 13 de julio de 1998. En conclusión, considero que si la tutela, en este caso, autoriza  a la administración para corregir su actuación, el resultado de la voluntad expresada debe ser igualmente válido, porque de lo contrario se estaría patrocinando el uso de la tutela para el fraude procesal obteniendo consecuencias jurídicas  que no corresponden a la legalidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

SALVAMENTO DE VOTO DEL

DR. JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Radicación número: 05001-23-31-000-1998-04102(14852)

Actor: EDUARDO LONDOÑO E HIJOS SUCESORES LIMITADA

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Providencia del 12 de abril de 2007

CONSEJERA PONENTE: DRA. MARIA INES ORTIZ BARBOSA   

El suscrito Magistrado se aparta respetuosamente de la decisión mayoritaria de la Sala en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda al declarar la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se modificó la declaración privada del impuesto sobre las ventas correspondiente al bimestre mayo- junio de 1994 y declarar en firme la declaración privada.

Expreso a continuación las razones por las cuales salvo el voto en la decisión de la referencia. En efecto, no comparto la decisión de en cuanto la configuración del silencio positivo por la decisión extemporánea del recurso de reconsideración.

En el presente asunto, la sociedad actora interpuso el 16 de junio de 1997 el recurso de reconsideración contra el acto oficial de revisión y la Administración resolvió el recurso oportunamente, mediante Resolución 0110 del 29 de abril de 1998, es decir, dentro del término de un año, señalado en los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario.

En virtud del fallo de tutela de junio 30 de 1998, cuando ya había concluido  el término de un año que había sido utilizado correctamente por la Administración para la resolución del recurso de reconsideración mediante la Resolución 0110 de 1998, el juez ordenó una actuación, “que se resolviera de nuevo el recurso de reconsideración previo pronunciamiento de la solicitud de pruebas elevada por el recurrente”,  imperativo que, contrario a lo afirmado en la sentencia, sí habilitó a la Administración.

En la sentencia se considera que la tutela “no tiene la virtualidad de prorrogar o extender el término legal para fallar el recurso de reconsideración  y menos de restituir, habilitar  o revivir términos vencidos,  razón por la cual no puede tenerse como oportuna  la actuación inicial puesto que perdió efectos legales, ni tampoco la que se surtió con  posterioridad al fallo que tuteló el derecho vulnerado , por extemporánea”  en mi criterio; por el contrario,  la nueva decisión de la administración en virtud de la tutela, sí debe habilitar a la administración  para adoptar las manifestaciones de voluntad  con competencia para ello. Por tanto, el acto expedido en cumplimiento  de la tutela produce efectos plenos y debe ser tenido como tal.

Así mismo, carece de toda lógica, que la tutela habilite a la administración para actuar lícitamente y que la consecuencia jurídica  de la misma, sea que la administración no podía hacerlo declarando la configuración del silencio positivo por ausencia de pronunciamiento  cuando la Administración se había manifestado en dos oportunidades, voluntariamente mediante la Resolución 0110 del 29 de abril de 1998  y, en cumplimiento de  una orden  del juez de  tutela, mediante la Resolución 0214 del 13 de julio de 1998.

En conclusión, considero que si la tutela, en este caso, autoriza  a la administración para corregir su actuación, el resultado de la voluntad expresada debe ser igualmente válido, porque de lo contrario se estaría patrocinando el uso de la tutela para el fraude procesal obteniendo consecuencias jurídicas  que no corresponden a la legalidad.

Atentamente,

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Fecha ut supra